【广发宏观吴棋滢】如何理解土地出让收入优先支持乡村振兴政策

广发宏观资深分析师 吴棋滢

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广发宏观郭磊团队

摘要

中办、国办于9月23日印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。

第一，如何理解土地出让收入优先支持乡村振兴政策：调整土地出让收入城乡分配格局，解决发展不平衡问题，推动国内大循环。

第二，改革主要目标是提高土地出让收入用于农业农村比例，一个核心硬指标是至2025年各省土地出让收益中用于农业农村比例须达到50%以上。

第三，粗略测算，2021至2025年全国“三农”新增资金理论上将逐年提高到1800-2100亿元左右。

第四，农村农业资金将重点用于农田水利建设、农村供水保障、农村土地综合整治、村庄公共设施建设、农村教育、以工代赈工程建设等，部分与农村基础设施建设相挂钩，都是需要补的突出短板。

第五，政策重点向县级倾斜，县级政府拥有更多资金自主权；通过省级（中央）统筹的方式重新分配省内（全国）土地收益，以重点支持支持粮食主产县和财力薄弱县；与之对应，由于土地财政是地方收入的主要来源，故部分以城市为主的辖区其财政压力将有所增加。

第六，意见提出加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，避免挤出效应，即本项政策与一般公共预算加大支农投入的过程并行。同时意见强调这项政策与地方债务风险的防范化解并不矛盾。

第七，政策可能带来一系列深远影响：一是影响地方支出结构，总量不变的情况下农村基建对城市基建形成一定替代；二是将会进一步缩小城乡基础设施、公共服务、人居环境差距；三是无论是集体建设用地入市等政策，还是目前的土地收益改革，都是为了减少城乡二元化，关注十四五期间这一政策导向对于消费等领域的结构性影响。

正文

如何理解土地出让收入优先支持乡村振兴政策：调整土地出让收入城乡分配格局，解决发展不平衡问题，推动国内大循环。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，这一收益分配格局确实有力地推动了我国工业化、城镇化的快速发展，但直接用于农业农村的比例却偏低。现在要解决发展不平衡的问题、推动国内大循环，必须加快推进乡村全面振兴。然而实施乡村振兴战略，需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道。因此，中办、国办于9月23日印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（下简称“意见”）。

改革主要目标是提高土地出让收入用于农业农村比例，一个核心硬指标是至2025年各省土地出让收益中用于农业农村比例须达到50%以上。

农业农村部副部长韩俊指出，这项改革的总目标，是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上。何为土地出让收益？土地出让收益=土地出让收入-成本性支出（包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等，不包括与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本等）。土地出让收益反映了各地实际可以统筹使用的资金规模。

粗略测算，2021至2025年全国“三农”新增资金理论上将逐年提高到1800-2100亿元左右。

2013-2018年全国土地出让收入累计达28万亿，扣除成本性支出以后，土地出让收益共计5.4万亿元，占比19.2%。其中，用于农业农村支出合计1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例显著高于农村。换言之，“十四五”期间全国土地出让收益用于农业农村的比例，须从目前的三成左右提升至五成，即约提升15个百分点。据此简单测算——

最近几年，每年的全国土地出让收入约在6-7万亿元左右，其中土地出让收益占比约为19%-20%，即约为1.2-1.4万亿。假设“十四五”期间，农业农村支出占土地出让收益的比重每年均匀提高3个百分点，同时每年土地出让收入大致保持在6-7万亿元这一水平，则2021-2025年各年“三农”资金较之2020年将分别增加约360-420亿元、720-840亿元、1080-1260亿元、1440-1680亿元、1800-2100亿元。

这里需要说明两点：第一，上文的测算方式为理论值，在实际操作中《意见》为不同地区设置了两种不同的计提方式[1]，而不同省份将选择不同的计提方式[2]，2025年的实际增量资金预计将与上述理论值存在一定偏差。第二，考虑到未来各年的土地出让收入规模大概率仍将持续增多，即“被乘数”的规模大概率将随时间的推进而扩大，因此“三农”资金增量规模或将位于这一测算结果之上。

农村农业资金将重点用于农田水利建设、农村供水保障、农村土地综合整治、村庄公共设施建设、农村教育、以工代赈工程建设等，部分与农村基础设施建设相挂钩，都是需要补的突出短板。

《意见》提出，将加强整合并统筹使用这部分资金，打破分项使用的管理方式，资金重点将用于①高标准农田建设、②农田水利建设、③现代种业提升、④农村供水保障、⑤农村人居环境整治、⑥农村土地综合整治、⑦耕地及永久基本农田保护、⑧村庄公共设施建设和管护、⑨农村教育、⑩农村文化和精神文明建设支出，以及⑪与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、⑫以工代赈工程建设等，其中“农田水利建设”、“农村供水保障”、“村庄公共设施建设和管护”、“以工代赈工程建设”直接与基础设施建设挂钩，其他分项也有一定关联（如教育与学校建设等）。韩俊表示，这些方面都是实施乡村振兴战略需要补的突出短板，是比较紧要的任务，必须集中资金优先予以支持。而乡村振兴的一般性工作任务，通过其他渠道统筹解决资金问题，不列入这项改革增加的资金使用范围。

根据广发宏观统计，2017-2020年截至8月，地方政府专项债中投向乡村建设（含乡村振兴）加农林牧渔项目的规模依次为123亿元（占比0.79%）、92亿元（占比0.68%）、185亿元（占比0.86%）、463亿元（占比1.60%），从这一比重来看，乡村建设仍有上升空间。

政策重点向县级倾斜，县级政府拥有更多资金自主权；通过省级（中央）统筹的方式重新分配省内（全国）土地收益，以重点支持支持粮食主产县和财力薄弱县；与之对应，由于土地财政是地方收入的主要来源，故部分以城市为主的辖区其财政压力将有所增加。

《意见》表示这部分资金主要由市县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。同时，为了重点支持粮食主产和财力薄弱县的乡村振兴工作，省级政府可统筹一定比例资金进行省内调剂。

类似地，考虑到土地出让收入的分布并不均衡，发达地区出让价格高、规模大，而乡村振兴任务更重的欠发达地区反而会出现计提较少的情况。因此，中央将保留部分土地出让收益的统筹权利与比例[3]，向粮食主产区[4]和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重的地区进一步倾斜。

最后，《意见》特别指出对北京、上海等少数特别地区可适当放宽要求。

意见提出加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，避免挤出效应，即本项政策与一般公共预算加大支农投入的过程并行。同时意见强调这项政策与地方债务风险的防范化解并不矛盾。

《意见》提出加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。

同时需要强调的是，提高土地收益投向农业农村的比例与地方债务风险的防范化解并不矛盾。《意见》提出两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定；第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还，防止地方政府偿债风险的形成。

政策可能带来一系列深远影响：一是影响地方支出结构，总量不变的情况下农村基建对城市基建形成一定替代；二是将会进一步缩小城乡基础设施、公共服务、人居环境差距；三是无论是集体建设用地入市等政策，还是目前的土地收益改革，都是为了减少城乡二元化，关注十四五期间这一政策导向对于消费等领域的结构性影响。

这一改革的影响是深远且巨大的，可以引导资源要素向乡村流动，是城乡利益格局的重要调整，也是落实农业农村优先发展的一项重大举措——

第一，地方财政支出将发生结构性调整，在总量不变的前提下，亟待发展的农村基建将对存量相对较高的城市基建形成替代作用，以农田水利、农村供水系统、村庄公共设施、以工代赈工程、乡村学校、新型种植基地等为主，届时具体的各地项目规划、资金投入行业与方向值得关注。

第二，这一举措无疑将进一步缩小城乡二元在基础设施、包括教育和医疗在内的公共服务、人居环境等各方面的相对差距。

第三，无论是前期的集体建设用地入市等政策，还是本次改革，其本质都是为了提振乡村建设，缩减我国目前城乡二元化的局面，这一政策脉络十分清晰。在这一导向下，需要关注十四五期间在消费等领域的结构性变化。

此外，这一改革也将减弱长期以来地方政府与土地财政的依赖关系，促进地区高质量发展转型。同时也需关注部分地区在这一政策下可能增加的财政压力、融资压力等。

核心假设风险。刺激政策超预期，经济下行超预期。

[1] 一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。这种计提方式的设置是为了防止地方政府通过虚增土地出让成本，变相减免土地出让收入，以达到缩减土地出让收益的目的。

[2] 韩俊：“在征求地方意见的过程中，不少省份选择按收入的一定比例来计提，也有不少的省份选择按收益的一定比例来计提。所以说为了照顾各地实际，避免‘一刀切’，文件提出了两种方案供地方来选择。”

[3] 中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。

[4] 我国粮食主产区包括辽宁、河北、山东、吉林、内蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江苏、安徽、黑龙江等十三个省份。

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