【广发宏观吴棋滢】财政预算报告有哪些增量信息？

广发证券资深宏观分析师 吴棋滢

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广发宏观郭磊团队

报告摘要

第一，近期财政部全文发布3月11日十三届全国人大四次会议通过的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》。

第二，政府工作报告中表示2021年目标赤字率降至3.2%，通过本次预算报告可知对应赤字规模为35700亿元，较去年减少1900亿元。其中中央财政赤字27500亿元，中央赤字比重较近年的65%上升至77%；地方财政赤字8200亿元，通过发行地方政府一般债券弥补，也即政府工作报告中未公布的地方一般债新增限额为8200亿元。由此我们知道，2021年地方一般债与专项债新增限额合计共达44700亿元，较去年减少2600亿元。整体来看，“沿预期上限收敛”是今年政策特征。

第三，这一目标赤字与目标赤字率隐含的名义GDP增速为9.8%。根据既往经验规律，财政视角下倒推所得的隐含名义增速与全年实际发生的名义增速接近的年份并不算多，这一结果仅可作为参考。但至少，财政预算一般都基于保守假设，它证明政府工作报告关于实际GDP增速“6%以上”只是一个衔接十三五和十四五的门槛值，并不代表2021年实际GDP增速将一定围绕着6%的目标值。

第四，汇总央地预算，2021年一般公共预算全年收入增速录得8.1%，支出增速录得1.8%。支出端增速下行与去年高基数有关，绝对规模仍为历史最高值；考虑到收入端增速目标较为谨慎，全年存在一定超收可能性，故支出端亦存在实际支出规模高于预算数的概率。

第五，汇总央地预算，2021年政府性基金预算全年收入增速录得1.1%，其中土地出让收入预算与2020年基本持平；但历史经验表明政府性基金收入实际值往往略高于预算水平，因此全年这一收入存在超出预算数的可能性，进而影响以收定支的支出规模。

第六，不同于往年，2020年实际调用“财政口袋”规模小于计划数，这是造成2020年公共财政支出不及预算数的主要原因。一是疫情防控及疫后经济修复超预期，而年初支出端的预算规模受疫情预期影响偏高；二是可调用资金规模趋紧；三是原因一与二共同导致地方财政主动保留部分财力未雨绸缪。

第七，2021年计划调用“财政口袋”规模16770亿元，较上年减少约1.3万亿元，印证了存量资金规模趋紧的现状。需要注意的是，往年计划调用规模与实际调用规模往往存在一定差距，故全年实际调用“财政口袋”规模几何需结合具体财政收支与经济情况。

第八，在财政支出政策重点领域方面，本次预算报告中首次将科技创新产业升级列为财政支出的首条要点，强调将科技作为财政支出重点领域。

第九，另一个细节是，对于基建与新基建，预算报告延续了前期政策，再次强调包括农村物流、农产品保鲜设施、农村基础设施、新能源汽车基础设施等结构引导特征的领域，但并未提及其他主流领域。同时报告也强调“优先支持在建工程，不得盲目举债铺摊子”，再次体现今年政策随经济修复适度回归中性、以防范债务风险的政策基调，实际上这也是今年宏观政策主要特征之一。

正文

近期财政部全文发布了3月11日十三届全国人大四次会议通过的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》（下简称“预算报告”），除早已公布的2020年财政收支情况与2021年目标赤字率及专项债规模等信息外，本次报告还有哪些增量信息？

政府工作报告中表示2021年目标赤字率降至3.2%，通过本次预算报告可知对应赤字规模为35700亿元，较去年减少1900亿元。其中中央财政赤字27500亿元，中央赤字比重较近年的65%上升至77%；地方财政赤字8200亿元，通过发行地方政府一般债券弥补，也即政府工作报告中未公布的地方一般债新增限额为8200亿元。由此我们知道，2021年地方一般债与专项债新增限额合计共达44700亿元，较去年减少2600亿元。整体来看，“沿预期上限收敛”是今年政策特征。

政府工作报告披露2021年目标赤字率降至3.2%，而通过本次预算报告我们知道其对应赤字规模为35700亿元，较去年减少1900亿元，但依然为历史次高值。其中中央财政赤字27500，较去年减少300亿元；地方财政赤字8200亿元，较去年减少1600亿元，通过发行地方政府一般债券弥补，也即政府工作报告中未公布的地方一般债新增限额为8200亿元。故全年新增地方债规模共计44700亿元，较去年减少2600亿元。

此外，从央地赤字规模来看，中央赤字占比由近年相对稳定的65%左右上升至77%（2020年为74%），为近十年最高值。这与预算报告中的“千方百计增加中央对地方转移支付规模，并向财政困难地区和欠发达地区倾斜”、“在实际新增财力有限的情况下，中央财政压减本级、调整结构，增加对地方转移支付规模……其中一般性转移支付增长7.8%，增幅明显高于去年”等政策内涵相匹配。

客观来看，在名义增长扩张的背景下，赤字率和赤字规模并不算高；但今年财政回归正常已是市场一致预期，去年算是疫情期间的特殊政策力度；且35700亿元的赤字规模也已是历史最高值，政策整体还是保持了“沿预期上限收敛”的特征。

这一目标赤字与目标赤字率隐含的名义GDP增速为9.8%。根据既往经验规律，财政视角下倒推所得的隐含名义增速与全年实际发生的名义增速接近的年份并不算多，这一结果仅可作为参考。但至少，财政预算一般都基于保守假设，它证明政府工作报告关于实际GDP增速“6%以上”只是一个衔接十三五和十四五的门槛值，并不代表2021年实际GDP增速将一定围绕着6%的目标值。

通过目标赤字率3.2%和目标赤字规模35700亿元，我们可推得其隐含的名义GDP增速为9.8%。但这并不意味着2021年名义增速就一定会落在9.8%上下，例如2016年财政视角隐含名义增速5.5%，实际名义增长8.4%，2017年财政视角隐含名义增速6.3%，实际名义增长11.5%。因此9.8%这一隐含目标名义增速仅可作为一项参考值。财政预算报告一般都基于保守假设，它证明政府工作报告中对实际GDP增速目标定在“6%以上”只是为了前后政策目标的连续性，即作为一个衔接十三五和十四五的门槛值，并不代表全年实际GDP增速就一定会围绕着6%这一中枢。

汇总央地预算，2021年一般公共预算全年收入增速录得8.1%，支出增速录得1.8%。支出端增速下行与去年高基数有关，绝对规模仍为历史最高值；考虑到收入端增速目标较为谨慎，全年存在一定超收可能性，故支出端亦存在实际支出规模高于预算数的概率。

预算报告提出，汇总中央和地方预算，2021年一般公共预算收入197650亿元，增长8.1%（2020年目标增长-5.3%，实际增长-3.9%，2019年目标增长5.0%，实际增长3.8%）；一般公共预算支出250120亿元，增长1.8%（2020年目标增长3.8%，实际增长2.8%，2019年目标增长6.5%，实际增长8.1%）。

对于财政收支预算目标，报告对此表示：“预计2021年随着经济逐步恢复常态、价格指数反弹，财政收入将恢复性增长。但由于新增财政赤字、动用历年结转结余资金等一次性措施增加的收入大幅减少，不再发行抗疫特别国债，实际可用的财力总量增幅较低。”但需要注意的是，支出端目标增速较低与去年抗疫导致的较高基数有关。从绝对规模来看，25万亿元公共财政支出为历史最高值。此外，考虑到在2021年的预算执行过程中，一般公共预算收入有一定超预算概率，故实际支出规模或将略高于预算数。

汇总央地预算，2021年政府性基金预算全年收入增速录得1.1%，其中土地出让收入预算与2020年基本持平；但历史经验表明政府性基金收入实际值往往略高于预算水平，因此全年这一收入存在超出预算数的可能性，进而影响以收定支的支出规模。

对于第二本账政府性基金预算，其重要性仅次于一般公共预算。本次预算报告提出，汇总中央和地方预算，2021年全国政府性基金预算收入增长1.1%，其中，国有土地使用权出让收入84143亿元，与上年基本持平。全国政府性基金预算支出增长11.2%。

需要注意的是，尽管预算草案中对2021年国有土地使用权出让收入预算增速仅在0%左右，但根据历史经验这一分项的实际执行数往往高于预算数约6000-14000亿元左右，若基于此数据测算，则土地出让收入对应增速约在12%左右。

不同于往年，2020年实际调用“财政口袋”规模小于计划数，这是造成2020年公共财政支出不及预算数的主要原因。一是疫情防控及疫后经济修复超预期，而年初支出端的预算规模受疫情预期影响偏高；二是可调用资金规模趋紧；三是原因一与二共同导致地方财政主动保留部分财力未雨绸缪。

在2020年预算报告中，2020年全国一般公共预算收入预计下降5.3%，全国一般公共预算支出预计增长3.8%。收支两端增速相差9.1个百分点为近十年历史最高，计划通过中央与地方财政“调入资金及使用结转结余29980亿元”（即所谓“财政口袋”或可称为“财政调节项”），叠加2020年目标赤字37600亿元以弥补收支缺口。

然而在2020年预算实际执行的过程中，出现了收入进度完成较快而支出进度偏慢的现象，最终导致收入增速高于目标数而支出增速低于目标的结果。造成这一现象的原因我们在财政年度展望《回归再均衡》中曾有分析：“支出进度偏慢的原因大概率为‘财政口袋’调用力度低于预算所致。这一线索背后反映几大指征：一是经济修复超预期，积极调用口袋资金必要性减弱；二是可调用资金规模趋少，‘精打细算’必要性迫增；三是主动放缓支出以保留部分财力，留待明年支持经济发展，未雨绸缪。”

从最新公布的2021年预算报告中我们知道，造成2020年财政支出不及预期的原因确为“财政口袋”调用力度低于预算。具体来看，2020年原计划调用规模为29980亿元，执行过程中实际调用规模为26133.32亿元，规模相差约4000亿元，基本为地方财政所致。2019年情况则与此相反，2019年预算报告计划调用规模15144亿元，实际使用22160亿元。出现这一现象的原因或与2020年疫情导致的支出预算偏高有关，而上文提及的可调用资金规模减少也是重要背景之一。

2021年计划调用“财政口袋”规模16770亿元，较上年减少约1.3万亿元，印证了存量资金规模趋紧的现状。需要注意的是，往年计划调用规模与实际调用规模往往存在一定差距，故全年实际调用“财政口袋”规模几何需结合具体财政收支与经济情况。

至于2021年，预算报告显示中央与地方财政计划调入资金及使用结转结余16770亿元，较上年目标数收缩约1.3万亿元，这与去年保留财力仍有资金富余、今年经济预期良好以及目标支出增速有所下行有关；同时亦印证了上文提及的“财政口袋”规模趋紧的问题，预算报告中也表示“预算平衡难度加大，紧平衡特征进一步凸显”。但目前财政政策特别强调“可持续性”，未来这一紧张趋势应将有所缓解。

同时，考虑到2019-2020年目标调用数和实际调用数都存在明显差距（2019年计划调用15144亿元，实际调用22161亿元；2020年计划调用29980亿元，实际调用26133亿元），故2021年实际调用规模如何，应取决于全年的财政收支状况与经济修复情况。

在财政支出政策重点领域方面，本次预算报告中首次将科技创新产业升级列为财政支出的首条要点，强调将科技作为财政支出重点领域。

本次政府工作报告的科技创新部分与以往不同的是，特别强调了财政方面的具体目标“中央本级基础研究支出增长10.6%”，意味着财政政策在这一方面的重要性在抬升。与其呼应，最新预算报告“2021年财政政策”总论部分也首次将“推动创新发展和产业升级”列为第一要点，强调把科技作为财政支出重点领域，发挥政府投资基金引导作用，推动产业链供应链优化升级以及集成电路、新材料、新一代信息技术等产业加快发展。

对于企业创新，除政府工作报告中的“延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%”以外，还从财政视角提出“加大国有资本经营预算资本性支出力度，支持国有企业提高自主创新能力”等政策。

另一个细节是，对于基建与新基建，预算报告延续了前期政策，再次强调包括农村物流、农产品保鲜设施、农村基础设施、新能源汽车基础设施等结构引导特征的领域，但并未提及其他主流领域。同时报告也强调“优先支持在建工程，不得盲目举债铺摊子”，再次体现今年政策随经济修复适度回归中性、以防范债务风险的政策基调，实际上这也是今年宏观政策主要特征之一。

2021年支出政策的第二条工作要点为支持实施扩大内需战略，提出了包括“支持加快补齐农村流通体系短板，加强农产品仓储保鲜设施建设”、“支持加强农村基础设施建设，完善农村基本公共服务体系”、“完善新能源汽车购置补贴政策，支持充电基础设施建设和新能源公交车运营”、“支持促进区域协调发展的重大工程，推进‘两新一重’等重大工程建设”等基建与新基建支持政策，基本也为近年来的重点支持领域。但并未明确提及其他前期强调的建设领域。

此外，针对项目投资建设，预算报告强调“合理扩大使用范围，优先支持在建工程，不得盲目举债铺摊子”也体现了今年财政政策防风险、注重可持续性和有效性的基调。这也是今年宏观政策组合的主要基调之一，我们在报告《宏观政策：兼具疫后回归、控杠杆、跨周期三种特征》中详细阐述了我们对2021年宏观政策特征的理解与分析。

核心假设风险。经济下行超预期，刺激政策超预期。

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