【广发宏观吴棋滢】如何理解土地出让收入划转税务部门征收？

广发证券资深宏观分析师 吴棋滢

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广发宏观郭磊团队

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6月4日财政部、自然资源部、税务总局、人民银行发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），将由自然资源部门负责征收的这四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。关于这一通知，我们简要理解如下：

第一，4月底政治局会议指出“用好稳增长压力较小的窗口期”，“窗口期”所对应的内容除控杠杆、防风险外，还有一项就是促改革。5月11日财政部等四部门房地产税改革试点工作座谈会、6月4日四部门非税收入征收权划转均涉及关键领域的改革。今年作为“十四五”开局年与窗口期，下半年改革举措可能会加快出台。

第二，本次改革涉及土地出让金，而土地出让金是财政四本账中政府基金性收入的主要组成部分，其重要性不言而喻。土地财政是地方财政收入的重要来源之一，占地方广义财政收入比重约在30%-40%，占政府性基金预算比重高达85%左右，它对各地的财政收入、基建、地产都具有重要深远的影响，同时也是地方专项债的重要偿债收入来源（根据财政部2019年数据显示，能够作为专项债券偿还来源的地方政府性基金收入中，土地出让收入占91%左右）。

第三，从通知细则来看，这一划转动作主要反映了四项非税收入征缴部门的变化，与2018年提出的社保费用划转本质类似。划转的直接目的是提升非税收入的征缴效率，提升土地收支透明度，进一步完善财政各项收支的统一管理，推动预算体系的统筹度与管理效率。《通知》指出，税务部门应当确定征缴流程，实现办事缴费“一门、一站、一次”办理，不断提高征管效率，降低征管成本。同时，税务部门征收四项政府非税收入应当使用财政部统一监（印）制的非税收入票据，按照税务部门全国统一信息化方式规范管理。

第四，非税收入征收改革早于2018年已确定方向，本次通知只是改革方案进程中必经的一环。2018年的《关于深化党和国家机构改革的决定》就明确提出税务部门“承担组织实施税收及社会保险费、有关非税收入的征收管理责任，力争税费应收尽收”。同年，《国税地税征管体制改革方案》进一步提出了国税地税征管体制的改革，不仅推出了将各项社保费用划转至税务部门统一征收的改革措施，还表示“合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”，为本次改革埋下伏笔。

第五，此次划转征收后，土地出让金作为纳入政府性基金预算的地方财政收入性质没有发生改变，即目前央地财政收入的划分格局没有改变。通知明确指出：“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”可见，作为非税收入的土地出让金，其地方财政收入的性质并未发生改变。进一步来讲，作为写入《预算法》《土地法》的政府基金性预算体系和土地出让收入，在两法未经法定程序修订前，基本不存在非税性质更改、转而纳入一般公共预算的可能性。

第六，影响肯定是存在的，细节影响后续如何仍待观察。本次改革尽管没有带来土地出让金性质、央地财政收入分成等核心因素发生改变，但总的来说，随着财政收支体系的统一化和条线化的推进，地方财政收支腾挪空间会有所变小。后续很多细节影响仍需进一步观察，例如各地原先的分期缴纳模式是否将发生改变，例如开发项目中的土地款项返还流程是否将受到影响，例如并不直接管理土地招拍挂的税务部门将如何衔接流程，例如更透明更法制的土地出让收入是否将对某些更加隐蔽的隐性债务举债模式产生影响等等。

第七，中长期看，财税体系改革是一个系统性工程，目前的改革大概率是一系列改革中的一环。逻辑上说，先框架后内容，先理顺收支管理，才能有效推动各项财税体制的改革举措，并为未来的核心环节改革做好铺垫。从财税体系改革大的方向上看，未来的财税改革一则将进一步推动一般公共预算与政府性基金预算的体系化统筹管理；二则推动地方政府与土地相关的收入从增量环节逐步向存量环节过渡，推动房产税与消费税等税种作为地方支柱税源，减小地方对于土地财政的简单依赖。影子银行、融资平台、两高一剩、房地产作为中国经济的四大结构性问题，政策已在逐步将各个问题的改革推向深水区。

核心假设风险。经济下行超预期。

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