我国碳排放交易机制的7点经验教训
碳排放权交易是一种基于市场的温室气体减排政策工具，正在被越来越多的国家和地区采用。中国目前正在开展碳排放交易试点，并计划在“十三五”期间建立全国碳市场。
2011 年10 月国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点》的通知，北京，上海，天津，重庆，广东，湖北和深圳7 个省市成为碳交易试点。当前我国碳市场正处于由试点向全国统一碳市场的过渡时期，我们有必要对七个交易试点的运行情况、特点及主要问题和经验进行总结，为改进机制设计和未来全国统一碳市场的建立提供借鉴。
碳排放交易机制的有效性是决定碳减排目标能否有效实现的关键因素，然而，截至目前，我国碳交易机制尚未全面建立，其各种机制设计仍处于探索阶段。
总结试点碳排放交易机制主要经验教训如下：
强制法律约束力是碳交易政策得以贯彻落实的保障。目前，各试点碳排放权交易市场总纲性文件一般都是政府转发的部门规章，其层级较低，缺少罚则，约束力不足，难以保障碳交易政策效果的有效措施。在对企业的法律约束较为有限的情况下，各试点地区只能通过制定相应的碳市场激励措施，借以调动纳入企业积极性，激励企业主动遵守碳交易相关规定，积极采取行动完成遵约要求。例如，天津市碳排放权交易管理暂行办法由市政府办公厅印发，属于规范性文件，只有指导作用，缺乏法律效力。
建议提高《天津市碳排放权交易管理暂行办法》的法律层级，争取成为天津市政府令或地方人大决定；增加对未履约企业的罚则，特别是借鉴其他试点地区的做法以经济处罚和配额对企业扣除相结合的方式对企业形成实质性的约束；建立企业信用体系，将企业履约情况与奖惩体系挂钩。
减排工作涉及经信委、环保、财政等诸多部门，由于各部门担负的责任和主要考核指标存在差异，致使部门间的节能减排关注度差异极大。节能补贴发放，技改资金补贴以及其他的科研奖励措施等，由经信委、发改委、环保部门等下达和负责完成。碳排放强度指标与其他指标间存在某些交叉和重叠，致使推进阻力加大，尤其是节能和减碳分属不同厅局的省市，矛盾更加突出。从七个试点省市的进度可见，能源与气候变化在一个部门的省市如上海、北京和深圳，试点工作进度快、奖惩力度大。而不在一个部门的，就相对较慢，如湖北、天津、重庆、广州，进行稍慢，奖惩力度也不够，致使履约期延后，以时间换取履约率。
建议各试点领导工作进一步强化对工作组组成单位的统筹指导和综合协调。强化顶层设计，研究制定碳市场发展战略，推动实施重大规划和重大政策，协调解决政府各部门间重大事项和主要问题，健全完善工作落实督促检查和监管机制，全面做好碳市场发展各项工作。在完善保障机制方面，坚持问题导向、工作导向、成果导向，完善领导小组办公室组织架构，健全工作机构，调动各方面积极性，在市委、市政府的坚强领导下，形成各有关部门沟通顺畅、相互配合、拧成合力，区县各取所长、互补短板、狠抓落实，试点地区一盘棋的协同发展工作体系。
我国碳交易市场发展还处在初级阶段，自身价格调节机制还不够完善，可能导致价格大幅波动，市场投机行为的加剧，也可能对有正常交易需求的企业形成“劣币驱逐良币”的不良后果，不利于我国碳交易市场的可持续发展。
为确保碳交易产品减排量的真实可信，需要独立第三方的科学核证。“在国内信用体系缺失的背景下，如何计算企业可出售的碳减排量，第三方市场化的鉴定机构如何形成也是一个问题。加强与碳盘查有关机构的能力建设，确保碳排放数据的真实性、有效性和及时性，是碳市场有效运行的基本保障。
地方交易平台可以借助参与试点的优势，利用争创“全国碳交易中心”的契机，使交易平台更为灵活开放，地方交易平台可以尝试构建交易平台联盟，探索开发具有良好市场预期的碳交易品种，探索灵活多样的交易方式，探索碳资产管理的新模式，尝试构建碳信息披露和服务机制，积极参与碳金融产品开发。在全国碳市场建设中，地方交易平台应以服务求生存，以创新求发展，相信地方交易平台将会成为全国碳市场建设的重要推手，全国碳市场的建立为交易平台的发展提供了良机。
针对以上问题，建议国家层面加快相关立法进程，建立以《应对气候变化法》为纲领，《国家碳排放权交易管理条例》、《国家温室气体排放强制报告条例》为骨干，相关部门规章为主体的、完整的碳排放权交易法律体系。探索建立全国统一碳交易市场，完善碳交易价格调控机制，制定规则透明、流程公开的碳市场价格调控机制，在不影响碳交易价格机制发挥作用的前提下，合理控制价格波动幅度，降低企业履约成本。可以参照证券交易所的做法，在全国设置南北两个碳交易平台，集中资源和力量打造国际一流水准的交易平台。同时，由国家发展改革委牵头，制定全国性的分行业温室气体排放量化、报告和核查的标准、规范和指南，建立统一的温室气体排放数据体系，为未来我国碳交易平台参与全球碳市场的竞争打下基础。
由于缺乏统一规范，各地碳交易市场在交易制度和规则设计方面差异较大，包括CCER 项目准入范围及历史减排量能否做抵扣、移动源是否纳入碳交易体系等方面都存在差异，交易门槛和准入条件也不尽相同。例如深圳允许机构和个人投资者参与交易，并向境外碳投资机构开放。而其他市场不允许个人投资者参与交易，或者不接纳境外投资者。这些差异的存在，既对交易活跃度造成一定影响，也对市场之间的交流和对接形成了障碍，不利于未来全国统一的碳交易市场的建立。
在推动全国碳市场建设过程中，需要考虑大原则尽可能统一的问题，否则会造成东西部低碳发展水平差距大，无法发挥中央统筹的优势，也无法完成节能减碳的任务。
建议试点地区碳交易主管部门结合试点经验，确定MRV技术规范中排放因子和相关参数，使得全国MRV技术规范在地方层面上更具可操作性、适应性和科学性。另一方面，在全国统一部署下，试点地区碳交易主管部门应率先采用全国MRV技术规范开展碳排放核算、报告和核查，既可为进一步完善全国MRV技术规范提供借鉴，又可为确定地方配额总量、纳入重点企业基准线以及配额分配做充分的准备。试点地区应培育一批专业机构和专业人才，积极培养全国碳市场的核查机构和核查员，并积极探索碳核查的市场化和产业化途径，加强对核查市场、核查机构和核查人员的规范和监督。
7个碳交易试点是同类不同量、同量不同质，各试点要求不一样、制度不一样、技术不一样、企业不一样、行业不一样，导致产生的CO2涵义也不一样。未来1吨CO2是要在全国通用的，这样才能形成跨区域的碳市场。谁能够迅速将本地1吨CO2变成国家的1吨CO2，谁就能够迅速扩张。试点地区已有标准和规则需要有一个调整的过程，而非试点地区没有，可以吸取试点的经验、队伍、系统、管理。
建立全国性统一碳市场首先要明确设置碳排放总量，然后对减排地区及减排行业的排放额进行合理分配，使碳排放配额成为一种稀缺资源，从而赋予碳资产交易的物质基础。
在试点向全国过渡时期，部分重点排放单位可能会富余试点碳市排放配额，即地方配额，一些参与碳交易的非履约机构和个人也可能持有地方配额。由于各试点之间、全国与各试点之间MRV规则、配额分配方法等存在差异，使得各地方配额之间、地方配额与国家碳市配额之间同质化困难重重，不具有直接可交易性。建议允许存余的地方配额在全国碳市场中进行交易，并以具有国家公信力的CCER为桥梁尝试地方配额之间、地方配额与国家配额之间的转换。另一方面，可以尝试在全国碳市场建设框架下将试点碳市场转变为地方碳市场，使地方配额仍可以在地方碳市上进行交易和履约，逐渐化解地方配额使用和同质问题。这样既保障了试点碳交易政策的延续性，也可以防止试点碳市场直接转变为全国碳市场过程中重点排放单位碳资产流失、碳交易成本增加、排放泄露和产品竞争力下降等问题，而影响全国碳市场建设进程。
只有实现跨城市交易，碳交易才会起到更为充分的减排作用。从北京和河北启动跨区域碳交易至今，河北对于碳交易的筹备工作进展有限，也没有长远的碳交易市场参与计划。目前，北京、河北实现跨区域碳交易的进度稍显滞后，河北的企业甚至政府开展跨区域交易的积极性并没有想象中的高。这主要是由于国家对于跨区域交易还没有制定更高层面的顶层设计，也未出台针对区域的阶段碳排放总量目标和各城市配额分配比例。对于河北的企业来说，参与碳交易增加成本投入，看不到碳汇未来的价值和可持有性，企业主动参与的积极性不高。
建议北京市在实施配额拍卖或回购时，综合考虑北京和承德市经济发展水平差异，与河北省和承德市共同协商后推进。将河北省承德市碳排放量大的水泥生产企业作为重点排放单位，利用北京市第三方核查机构目录库中的第三方核查机构开展核查工作，利用北京市碳排放权注册登记系统进行配额的管理及履约工作，在北京环境交易所进行配额和经审定的碳排放量交易。承德市政府在参照北京市已有配额分配方法的基础上，使用相同的配额计算方法，与北京市建立配额分配协调机制，利用北京市碳排放权注册登记系统做好配额的核发和管理。
本文由刘四旦摘编自范英、滕飞、张九天主编《中国碳市场：从试点经验到战略考量》一书“第2章 中国碳市场试点工作经验”，有删减，标题为编者所加。
能源经济与低碳政策丛书
《中国碳市场:政策设计与社会经济影响》
978-7-03-046069-1
《中国碳市场:从试点经验到战略考量》
978-7-03-047208-3
《中国碳市场：从试点经验到战略考量》从实践的角度系统分析我国碳排放权交易试点的现状、经验及存在问题，在此基础上深入分析未来全国碳市场有效运行需要具备的基本条件，包括法规、制度及能力建设等，最后结合我国具体国情提出未来全国碳市场需要关注的重大问题及发展战略，包括碳市场的定位、经济可持续发展、区域协调发展、政策协调等重大问题。
《能源经济与低碳政策丛书 中国碳市场：政策设计与社会经济影响》采用规范的理论方法，从政策设计和社会经济影响两个方面对中国碳市场建设相关的科学问题展开深入研究。政策设计包括市场覆盖范围、配额总量设定、配额分配方式、市场调控机制、交易费用等，而社会经济影响则涉及减排成本节约潜力、产业竞争力与结构调整、区域协调可持续发展、低碳技术投资与发展，与其他能源环境政策的互动协调，以及国际碳市场对中国的潜在影响等。
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