张千帆：宪法管饭吗？
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来源公众号：张千帆 作者：张千帆
或许是因为历史上一直没有解决基本温饱，中国人特别在乎吃饭。以前见面打招呼不是问你好，而是“吃饭了吗”；现在许多事情也是在餐桌上摆平的，吃饭无论是对于官员、老板还是小老百姓都仍然是最重要的一件事。话虽这么说，不过吃饭能和宪法扯上什么关系？宪法可是根本大法，管天管地管国家，还管得着小老百姓吃饭吗？两者看上去风马牛不相及，但是不仅有关系，关系还不小。一个国家的宪法落实得好不好，不但关系到我们那碗饭吃得好不好，有时候甚至还决定了我们有没有饭吃。
话说五十年前，河南那个地方发生了饥荒。据记载，当时信阳那里断粮了，村里男女老少一个接一个饿死，最后那一个地方就饿死了百万人，具体情形不是今天所能想象的。其实“信阳事件”只是“三年自然灾害”的一个缩影，那时全国各地都饿死人，只不过首先在信阳开始而后来发展得尤为惨烈而已。但是单就信阳这一起事件便足以说明，宪法对老百姓的吃饭是如何重要。
从哪里开始呢？就从离老百姓最近的口粮开始吧。家里饿死人，当然是因为没饭吃。为什么没吃的呢？是因为那年收成尤其差吗？和上一年1958年相比，59年的雨水确实吝啬了一点，老天少落了几滴泪，但是这点自然灾害和今天的旱涝相比并不算什么，完全不足以造成这么大的灾难。当然，当时正在“搞运动”，农村里大伙也砸锅炼铁、热火朝天，就是忘了播种、耕耘、收割，不少粮食还烂在了田里。究竟损失多少不得而知，但是就从当时河南领导用堆起来的麦穗放出的“亩产万斤”的“卫星”来看，这一点也不宜夸大，更何况国家还有存粮。据亲历者说，即便在饥荒最严重的时候，不少地方的粮仓居然还是“满满的”。那么为什么不开仓赈灾呢？这就把我们带到了第一个宪法问题：中央和地方关系。
地方官员之所以不开仓，并非因为见死不救，而是因为粮仓是国家设立的，开仓是要经过上级批准的，地方官员擅自动了粮仓轻则免职降级，重则要杀头的。你没看过电视剧《雍正王朝》里的那个“父母官”，为了拯救地方黎民来不及向皇帝汇报就开仓赈灾，冒了多大的风险、下了多大的决心？人非圣贤，我们不能指望河南的官员个个也像他那样置自己的乌纱帽乃至人头于度外。如果来不及向上汇报，或出于种种原因不愿或不敢汇报，那么我们就看到了满满的粮仓和路有饿孚这两种极不协调的景象。
事实上，粮仓之所以满，是因为当年征粮尤其多；粮仓满了，公粮多了，农民家中的口粮就缺了。之所以征粮多，不是因为哪个领导干部不顾平民百姓的死活，而是因为中央和地方的数字沟通出了问题；那么大的饥荒归根结底，竟然就出在这么一个看似不起眼的技术环节上。1958年雨水充沛，中国获得了一个喜气洋洋的大丰收；粮食产量高，征购量当然相应增加。1959年天变了，收成不好了，但是征粮没变；不仅没变，而且数量进一步增加。为什么不降反增呢？答案可能想不到——是因为地方官员和大队干部浮夸虚报；亩产明明只有二三百斤，却上报千斤甚至数千斤。当时在信阳地区的9个常委中，竟有8个都同意把全区粮食总产量从20多亿斤夸大成70多亿斤；全国各地莫不如此，只不过未必如河南“胆大”而已。中央则全然不知，还误以为形势依然一片大好，又是一个“特大丰收年”，便依照全国各地汇总来的虚报数字确定征购数，在粮食大幅减产的情况下将征购量增加了近15%之多，而这一切都是地方虚报惹的祸。
如果当时的地方官员闯祸之后可以像今天某些官员那样阳奉阴违，玩一次“上有政策、下有对策”的躲猫猫游戏，私下里拖延中央规定的粮食征购任务，那倒也能一时避免大规模饥荒的发生；可惜当时的官员落实此类政策还尤其积极，可以说是不择手段、不遗余力，而信阳地区最积极的莫过于地委第一书记路宪文。这个路宪文用今天的话来说，就是一个“工作态度认真，但不够注意方式方法的同志”。农民要活命，不愿意交征购粮，他就指示指挥各县委并动用民兵，挨家挨户搜查农民“隐瞒”和“私藏”的粮食。在“反瞒产”过程中，信阳地区逮捕了一万多人，其中七百多人死在拘留所和监狱。最后，征购任务圆满完成了，农民维持生计的口粮也就没了。
不要以为路宪文们有多么罪恶，其实他们也不过是理性自私的正常人；换一个人在他们的位置上，也完全可能做出同样的事。无论是浮夸虚报粮食产量还是凶神恶煞强征口粮，他们只是在自上而下的政治体制当中自觉或不自觉地使自己的利益最大化。想当年，“跃进风”刮得正盛，这些地方官只不过不敢“煞风景”、跟着瞎起哄而已。事实上，在举国浮夸的大环境下，不仅个人很难洁身自好，而且实话实说也难有什么好下场，只有和中央保持步调一致才能获得升迁的机会，因为决定官员命运的“政绩”首先就在于中央推行的政策落实得如何。试想，如果中央考察地方官员的重要指标就是当地粮食产量，如果别的地方粮食都在连年“增产”，唯独你这个地方今年减产，那你这个官究竟还想不想当了？彭德怀后来的遭遇证明，在一个自上而下的集权体制中，下级是没有权力说“不”的。省级干部顺着中央领导的基调，县市级干部顺着省级领导的基调……这样层层下达，从中央到地方全部高度一致，没有一个地方敢对浮夸发出一丁点反对的声音。
中央确定了“超英赶美”、“大跃进”的基调，省级干部就会提供年年增产的数据；省级数据哪里来？从县市级来，而县市级干部揣摩省级领导乃至中央的意图，自然会报出他们需要的数据……中央拿到虚报的数字，必然制订出虚高的目标。这样从上到下，全国各地各级不由自主地形成了一个浮夸共同体。中央粮食征购政策既定，地方各级便不遗余力执行，否则中央问罪省，省问罪县市……谁都担当不起完不成账面任务的责任，由此灾难性的政策又逐级得到落实。因此，不要怪各地的路宪文们媚上欺下的狰狞面目，因为在这个自上而下的体制内，他们的行为自有其内在的逻辑；要怪就怪这样的治国模式，因为是它造就了不理性的农业政策，又确保如此不理性的政策在全国上下几乎没有阻力地得到全面推行。
当然，要说没有一点阻力也不是事实，因为饿死那么多人那，哪能一点声息都没有？官员抢夺活命的口粮，农民当然要反抗，但是在自上而下的体制中，面对政府的强势，处在最底层的个人反抗必然是微弱无力的。就连身为国防部长的“彭大将军”为民请命、直言犯上，也免不了遭撤职和批判的下场，何况一介小民？在缺乏制度性支持的情况下，他们的抗争除了遭遇打击报复之外，不可能产生什么实质效果。
然而，这种状态当然是和宪政精神背道而驰的。和现行宪法类似，当时有效的1954年宪法也规定了主权在民原则以及落实这一民主原则的人大制度。因此，宪法不仅没有规定自上而下的集权体制；恰好相反，它规定了一个自下而上的民主体制，让人民通过选举人大代表、再由人大选举并监督各级官员来行使自己的权利。如果这个宪法基本制度得到落实，如果信阳地区的选民真正行使了宪法赋予的民主权利，选举真正代表自己利益的人大代表，再由地方人大选举产生当地“一把手”，路宪文之流即便当选还敢对自己的父老乡亲为所欲为吗？按照宪法规定，一旦当地选民对领导干部不满意，即便当选也可以通过给人大施压将他罢免了，不然就罢免不称职的人大代表。再说既然决定路宪文命运的不是上级领导而是地方人大代表，他又何必要做那么多伤天害理、对不起自己的乡亲也对不起自己选票的事情？一旦权力的走向从自上而下变成自下而上，官员计较的切身利益就发生了结构性变化，而利益决定了他的行为。
最后，既然这个国家的大政方针最终都是由选民自己决定的，他们为什么会在乎今年亩产多少斤或GDP增长百分之几呢？只要自己的日子过好就行了，要那份虚荣有啥用？信阳地委还有必要虚报粮食产量吗？中央还会因为地方虚报而制订虚高的粮食征购计划吗？即便中央政策不合理，地方还会盲目附和、积极执行吗？只要落实基层民主这一项宪法制度，便足以防止大饥荒的发生。
关于宪法和吃饭的故事还没有讲完，以后继续。但仅此即足以证明，宪法当然是管饭的。
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