苗青 尹晖｜多主体多层次的第三次分配体系制度化理论模型构建
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苗青1,2,3, 尹晖1. 多主体多层次的第三次分配体系制度化理论模型构建[J]. 社会政策研究, 2023, (1):51-68.
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苗青1,2,3, 尹晖1. "多主体多层次的第三次分配体系制度化理论模型构建." 社会政策研究 1(2023):51-68.
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苗青1,2,3, & 尹晖1. (2023). 多主体多层次的第三次分配体系制度化理论模型构建. 社会政策研究(1), 51-68.
一、问题提出
党的二十大报告中指出“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.，这一论述与中央财经委员会第十次会议提出的“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”②《完善推动全体人民共同富裕的社会政策体系》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-09/28/c_1127910816.htm，2021 年9 月28 日。、党的十九届四中全会提出的“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”③《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm，2019年11 月5 日。、党的十九届五中全会提出的“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，2020 年11 月3 日。一脉相承。第三次分配被明确为“基础性制度安排”，成为国家战略层面的分配制度，为慈善事业健康发展带来历史性机遇，这可能是继2008 年汶川地震、2016 年《中华人民共和国慈善法》②《中华人民共和国慈善法》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c29334/201603/26ffa0ac61 0d4e3c93f7a6d3413eb3bf.shtml，2016 年03 月21 日。颁布之后，公益慈善事业迎来的又一个新起点。
然而，我国第三次分配仍存在规模小、数量少、水平低的问题。若把捐赠作为第三次分配的测算指标，我国2001—2021 年间第三次分配规模最高仅占GDP 的0.23%，与西方发达国家平均2%左右的第三次分配规模仍有较大差距（苗青、尹晖，2021）。另外，我国第三次分配主要受到重大灾害、舆论事件和经济波动的影响，第三次分配资源具有较大的不稳定性（杨方方，2022）。而且慈善组织作为第三次分配的重要执行者，其在数量及质量方面仍有较大提升空间。2022 年我国慈善组织总量仅1万多家，与美国100 万家慈善组织的规模仍有较大差距；特别是民间慈善组织发育尚不成熟，组织间协调机制不健全，难以有效发挥减少贫富差距的功能。很显然，当前我国第三次分配发展现状仍难以与其“基础分配制度”的功能定位相匹配。
如何提升第三次分配的制度化水平，成为在新时代高质量推进共同富裕的重要理论议题。然而当前关于第三次分配制度化的理论研究仍较为碎片化，缺乏完整的整合性理论框架，主要分为三类：一是关于第三次分配制度化的条件。有学者指出第三次分配体系健康发展的关键在于三种分配方式协调联动（吴海江，2021），这意味着第三次分配体系制度化发展离不开其他两种分配方式的资源支持。二是关于第三次分配制度化的结构。有学者从“家庭—社区—平台—国家”的纵向视角构建第三次分配制度化体系（罗婧，2021），但对实际落实第三次分配制度的社会组织的参与机制关注不足。三是关于第三次分配制度化的方向。有研究认为要构建“具有协同性”的第三次分配体系，即制度设计层面注重第三次分配与初次分配和再分配制度的耦合（杨秀云、冯子纯，2022），但是第三次分配如何与其它两种分配方式配合还未有学者深入研究。因而如何构建便于实际操作且与初次分配、再分配相协调的第三次分配制度化体系，成为当前学界重要的理论命题。
为进一步探讨第三次分配制度化发展方向，本文在厘清第三次分配概念内涵基础上，梳理其核心动力、参与主体、运行方式等制度化方向，结合我国第三次分配制度化现状及存在的问题，提出了一套具有中国特色的第三次分配制度化理论模型。文章主要回答了三个问题：（1）第三次分配概念如何变迁？（2）第三次分配制度体系发展现状是怎样的？（3）如何打造与初次分配和再分配相协调的第三次分配制度体系？文章对第三次分配制度化相关研究有一定的启示意义。
二、文献回顾与理论框架
（一）第三次分配概念辨析
理解第三次分配概念，需要首先突破第三次分配概念的误区。从“第三次分配”的字面意思理解，第三次分配很容易被认为是前两次分配结束之后的分配方式；或者认为第三次分配是排名第三的分配方式，认为其重要性最低（周星、贾康，2021）。因而在理论建构前，有必要厘清第三次分配和其他两种分配方式的关系，以消除第三次分配概念的认识偏误。如表1 所示。
表1 三种分配方式之间的关系
首先，第三次分配并非“发生时间顺序排在第三的分配方式”。第三次分配不以前两次分配的完成状态作为其开始的前提。虽然第三次分配资源最终来源于市场，会受到第一次分配结果的影响，而且第三次分配和第二次分配都具有纠正第一次分配结果的作用，可能存在一定的替代关系，但这并不意味着第三次分配需要以第一次和第二次分配结束作为其开始分配的前提。三种分配方式可能同时发生，并不存在绝对的时间先后关系，更不构成因果关系。
其次，第三次分配不是“分配数量始终排名第三的分配方式”。当前分配资源数量多的分配方式不一定始终占据主导地位，什么分配方式占主导地位主要取决于当时的社会运行阶段（何阳、娄成武，2022）。举例来说，在原始社会，当时还未出现政府和市场，物质利益分配依据习俗和天性，很显然第三次分配占主导地位；再比如，在我国的社会主义计划经济阶段，市场经济并不发达，政府主导的第二次分配显然占主导地位。而在改革开放后，我国市场经济快速发展，此时市场经济规则主导资源分配，第一次分配成为主要分配方式。
最后，第三次分配不是“依附于前两次分配的分配方式”。三种分配方式之间具有相对独立的内在运行逻辑。从分配动力来看，三种分配方式相互独立，第一次分配的动力是普遍的价值交换的需求，人们倾向于自发地在市场上交换资源（陈诗情，2022）；第二次分配的动力是维护政治大局稳定，政府基于控制收入差距、促进社会公平等目标实施再分配；第三次分配的核心动力是关爱他人的需要，人作为有同情心和正义感的社会动物，具有自愿地把资源提供给相对弱势的人的倾向，而且社会也鼓励公民的此类行为（王名、蓝煜昕、王玉宝等，2020）。由此看来，三种分配方式分别对应三种不同的人性需求，各自拥有相对独立的运行逻辑。虽然在现代社会第三次分配难以占据主导地位，但其对于满足人的需求及促进社会健康运行有着独特且难以替代的作用。
总之，结合以往学者的定义，本文认为第三次分配是在同情心理、风俗习惯或道德责任驱使下，人们自发地将某些资源分配给该资源相对稀缺的人，以优化资源分布状况、解决社会问题、提升整体福利水平的过程。而第三次分配制度化，则是与第三次分配相关的制度建立的过程。
（二）第三次分配政策演进
1992 年厉以宁先生在其《关于市场经济的几个问题（下）》中首次提出“第三次分配”概念，他结合乡土社会中市场和政府均不发达但是存在大量社会互助现象的情况，认为在经典的“市场分配和政府分配”之外还存在“第三次分配”（厉以宁，1992）。具体而言，第一次分配是市场按照效率原则进行分配，主要表现方式是商品买卖；第二次分配是政府兼顾效率与公平原则，通过税收及社会保障等手段调节收入分配差距；第三次分配是人们在道德和习惯影响下，按照自愿缴纳和捐献等非强制方式进行分配，主要表现为慈善捐赠、志愿服务等（厉以宁，1994）。考虑到第三次分配往往受到政策影响，本文搜集了国内关于第三次分配的主要政策法规，将其与知网中第三次分配相关论文数量变化情况相整合①运用CNKI 高级检索功能，按照“主题=第三次分配”OR“关键词=第三次分配”的规则检索文献，按照年份整理检索文献数量，即为图中数据。（见图1），图中研究热度即论文发表数量，反映学界对第三次分配的重视程度，文字内容则反映第三次分配具体政策变化。按照政策侧重点不同，可以将第三次分配政策演进历程分为四个阶段。
图1 第三次分配主要政策及相关研究进展
第一个阶段是启蒙期（1992—2002 年）。1992 年10 月，党的十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标②《加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，中国政府网，http://www.gov.cn/test/2008-07/04/content_1035850.htm，1992 年10 月12 日。，以市场为取向的各项改革不断提速。当时正值国有企业改革攻坚期，许多原由国有企业兴办的公益服务责任转移给社会，出现了大量的民间组织。1998 年国务院为整顿混乱的局面，规范民间组织发展，出台《民办非企业单位登记管理暂行条例》③《民办非企业单位登记管理暂行条例》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574294.htm，1998 年10 月25 日。，为社会组织发展提供法律保障。但这个阶段社会组织基本上要依靠政府部门发展，第三次分配的作用微乎其微。第三次分配的概念陷入长达10 年的沉寂，鲜有学者关注该领域。
第二阶段是探索期（2003—2013 年）。2002 年底党的十六大召开，提出建设“社会主义和谐社会”目标①《构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和基本原则》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/rdlt/sd/2006-11/06/content_353939.htm，2006 年11 月3 日。，强调建立平等互助协调的社会。社会组织在构建和谐社会方面具有得天独厚的优势，以社会组织为主所开展的慈善事业属于第三次分配，是克服市场分配不均问题、政府分配失灵问题的重要手段（宋林飞，2007）。这个阶段，我国在各细分领域出台了一系列引导和规范慈善事业发展的制度，包括《基金会管理条例》②《基金会管理条例》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/27/content_5574632.htm，2004 年3 月8 日。《基金会信息公布办法》③《基金会信息公布办法》，民政部官网，https://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shzzgl/201507/20150 715849534.shtml，2006 年1 月15 日。《民间非营利组织会计制度》④《民间非营利组织会计制度》，财政部官网，http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/hjs/200807/t20080704_2501187.htm，2004 年8 月18 日。等，规范了慈善组织的日常运作过程。2008 年四川发生重特大地震灾害，当年我国紧急出台《救灾物资管理办法》⑤《救灾物资管理办法》，中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_1005425.htm，2008 年4 月28 日。，为应急型慈善活动提供法律依据。而后参与慈善活动的普通民众越来越多，2010年我国青年志愿者人数超过3000 万（刘俊彦，2010）。为了充分开发志愿者资源，民政部出台《关于进一步推进志愿者注册工作的通知》⑥《关于进一步推进志愿者注册工作的通知》，民政部官网，https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=14285，2010 年6 月22 日。，为激励和保障志愿者，进一步出台了《志愿服务记录办法》⑦《志愿服务记录办法》，中国政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/31/content_2254469.htm，2012 年10 月23 日。。这个阶段我国的第三次分配制度框架雏形基本形成，但第三次分配的影响力仍然较小。
第三个阶段是规范期（2014—2020 年）。这个时期我国打赢了举世瞩目的脱贫攻坚战并实施了乡村振兴战略，政府在社会福利领域的开支规模急剧扩张。在脱贫攻坚的过程中，提出了构建政府、社会、市场协同的大扶贫格局，社会组织从政府第二次分配资源池中获取了大量“养分”，慈善事业在政府的支持下快速成长。需要注意的是，随着第二次分配规模迅速扩展，政府对社会组织的监管也逐渐加强（张劲松，2014），出台了《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》⑧《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》，民政部官网，https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=12889，2014 年11 月6 日。《关于加强社会组织党的建设工作的意见》⑨《中共中央办公厅印发〈关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）〉》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/28/content_2939936.htm，2015 年9 月28 日。等一系列社会组织管理制度。这个阶段学界主要从共同富裕和收入分配角度研究第三次分配，但总体而言对第三次分配的重视程度仍然不足。
第四个阶段是爆发期（2021 年至今）。这一阶段我国经济社会发展进入到了扎实推动共同富裕的历史阶段。2021 年8 月，中央财经委员会第十次会议强调，在高质量发展中促进共同富裕，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，这是党中央首次将第三次分配定位为“基础性分配制度”。2022 年，国家发展改革委推动制定出台促进共同富裕行动纲要，将“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”纳入促进共同富裕顶层设计的重要内容。①国家发改委：制定出台促进共同富裕行动纲要，国务院新闻办公室，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/47673/48000/xgbd48007/Document/1721210/1721210.htm，2022 年2 月18 日。党的二十大报告指出，分配制度是促进共同富裕的基础性制度，要构建构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的制度体系，党中央明确将第三次分配作为收入分配制度体系的组成部分，为新时代加快发展中国特色的公益慈善事业提供了方向性引领②《完善推动全体人民共同富裕的社会政策体系》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-09/28/c_1127910816.htm，2021 年9 月28 日。。虽然在此阶段之前，与第三次分配相关的《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》③《中华人民共和国公益事业捐赠法》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2015-10/31/content_1949126.htm，1999 年6 月28 日。《中华人民共和国信托法》④《中华人民共和国信托法》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2016-02/23/content_1963510.htm，2001 年4 月28 日。《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等重要基础性法律法规已经出台，但是如何让第三次分配与共同富裕这一时代命题呼应，更好发挥第三次分配的调节作用，仍需要进一步细化相关制度体系。
（三）第三次分配制度化过程分析框架
尽管不同领域研究者对“制度化”的认识存在差异，但是能够达成的共识是“制度是群体内成员遵守的固定规则”（刘迟，2010）。根据制度理论，制度成立往往需要确立动力机制、约束内容、实施主体、实施效果等关键内容（崔向阳，2005）。进一步地，可以将第三次分配制度化定义为第三次分配固定规则形成的过程。本文梳理第三次分配制度化过程及演进方向，提出如下框架（见图2）。
图2 第三次分配制度化过程分析框架
1.核心动力：从道德同情到社会责任
在制度化过程中，第三次分配的核心动力逐渐从道德转化为责任。有学者认为第三次分配是受道德驱使的自发行为，即中华优秀传统文化中的“仁与德”（王汉瑛、邢红卫、田虹等，2022），另外也有学者认为第三次分配是一种固化的风俗习惯，隐性的社会规范也属于第三次分配的动力来源（黄春蕾，2022）。目前看来，学界主要认可的观点为“第三次分配是一种基于道德的分配方式”。但是其情感属性会随着社会问题的公共化及社会问题解决方式的正式化而弱化。当第三次分配进化到需要依托于大量的慈善组织、社会工作机构来完成具体工作的时候，帮助弱者和解决社会问题成为社会共识，进行第三次分配成为非强制性的履行社会责任的方式（白光昭，2020）。比如许多志愿者将帮助他人纳入自身使命范畴，许多社会工作者将帮助他人作为职业责任，许多资助他人的富翁把慈善义举当作是承担社会责任的行为。换言之，当第三次分配成为致力于扩大公益的行为后，社会责任将成为第三次分配的核心动力。
2.分配内容：从物质资源到广义资源
在制度化过程中，第三次分配的内容逐渐从狭义的金钱，转化为广义的有价值的资源。传统的第三次分配被理解为“收入分配”，即人们对自己物质收入的处置。第三次分配被认为是富人帮助穷人，将金钱或时间捐给穷人。但是实际上，第三次分配的主体不仅仅是富人，任何具有资源相对富余的人都可以参与到第三次分配过程中；第三次分配的内容也不仅仅局限于金钱，任何有价值的资源都可以成为第三次分配的内容。比如知识渊博的人，可以自愿地将自身所掌握的知识分享给知识匮乏的人，比如身体健康的人，可以捐献健康的血液给患病的人。另外，金钱等物质资源并非第三次分配的唯一内容，随着第三次分配体系的多元化发展，知识、能力甚至是情感都可以成为第三次分配的内容。
3.分配方式：从直接分配到间接分配
传统的第三次分配主要发生在个人与个人之间，比如富人在街上施舍穷人，或者古代灾荒时期富翁开仓接济穷人，这些都是“直接型第三次分配”。但是随着社会问题的复杂化，简单直接分配逐渐被依托于专业组织的间接型分配方式取代。做善事也有成本，行善者需要花时间和精力去询问受助者的需求，识别受助者的真伪，提供相应的帮助内容等等。随着工业化发展，传统熟人社会解体，陌生人社会的第三次分配变得更加艰难，个人行善的成本可能超过资助价值本身。因此，当代社会发展出大量的慈善代理机构，它们发挥着调查并收集受助者信息、发布求助信息、筹集社会资源、帮助弱势群体的功能。除了济贫的慈善机构，许多的互助性质组织，如行业协会、社团、合作社也发挥着间接型第三次分配功能。
4.分配结果：从扶危济困到促进发展
传统的第三次分配的效果主要体现在对弱势群体的帮助上面，而随着第三次分配的制度化与正式程度提升，第三次分配资源逐渐成为一种公民权利，即弱者应该得到专业化的慈善组织的帮助。同时，第三次分配的作用不再局限于满足弱势群体的生存需求，随着社会富裕水平增加，人们对于第三次分配的内涵的认识正在发生变化，其分配层次将相应提升，表现为第三次分配的内涵逐渐从通过社会捐赠维持弱势群体生存，转变为通过社会帮助促进个人发展。由此，当社会富裕程度进一步增加的时候，人们对第三次分配结果的要求将会从满足扶危济困的低水平阶段，升级到促进困难群体发展的高水平阶段。
三、第三次分配的现状及存在的问题
第三次分配可以分为“个人—个人”的直接型分配，以及“个人—组织—个人”的间接型第三次分配。其中直接型第三次分配存在规模小、分散化、随意性的特点，难以向制度化方向发展。而随着越来越多的人通过专业组织（如慈善组织、社会企业等）开展第三次分配活动，间接型第三次分配的重要性与日俱增，且其自身有向制度化发展的潜力。但就目前来看，间接型第三次分配体系内部仍存在许多问题，需要继续完善。
（一）直接型第三次分配方式存在缺陷
在当今社会中，相较于组织化的第三次分配，人与人之间的直接型第三次分配规模较小。据统计，除了汶川地震期间，我国个人捐赠占慈善捐赠比例高达54%之外，其他年份的个人捐赠占慈善捐赠比例一直处于30%以下（邓国胜，2021）。虽然仅按捐赠规模仍无法全面反映第三次分配规模，但这个数据足以说明直接型第三次分配仍难以承担“基础分配制度”的功能定位。为何会出现这样的局面？主要有以下几方面原因（见图3）：
图3 直接型第三次分配的主要影响因素
首先，直接型第三次分配受个人的同情心理影响，具有不稳定性。第三次分配是一种道德驱动的行为，受到个体因素的影响，包括个体当时面临的筹款情景、与受助对象之间的关系远近、自身受助经历、助人的成本等因素的影响。这些因素组合并达到一定的阈值的情况下，人们内心隐藏着的助人心理才会被激活成为外显的第三次分配行为。然而个人的心理情绪变化很快，环境变化能够轻易熄灭人们内心的“助人之火”，因而依托于个人的第三次分配不具有稳定性。
其次，直接型第三次分配受个人的社会亲疏关系影响，容易造成慈善歧视（张登皓，2020）。个人主导的直接型第三次分配受到个人偏好的影响，很难将资源真正分配给最需要的弱势群体。费孝通先生曾提出过“差序格局”概念，即人们倾向于优先满足亲人、友邻、族人的需求，然后再考虑陌生人的需求。比如同样看到筹款信息，人们会更倾向于向亲友捐赠、向同乡捐赠、向校友捐赠，这种“差序格局”的救助偏好，往往造成强者愈强的分配结果，导致社会地位高、教育水平高、经济地位高的群体优先得到资源，而实际上更加弱势的群体被忽视。另外，基于个人的第三次分配容易剥夺受助者的个人尊严，比如强制拍照、打卡式送温暖、怜悯式救助等等，这本质上是受助者用尊严交换资源，不符合以人为本的现代慈善价值观。
再次，直接型第三次分配受个人剩余资源量的约束。对于助人者而言，进行第三次分配必须付出资源代价。但是根据有限资源理论，人们能够自由支配的资源普遍是有限的，人们倾向于将有限的资源优先用于满足自我及亲友的生存需要，在满足这些需要的基础上才将资源用于满足他人的需要和社会需要，即将相对剩余的资源捐献出来。虽然改革开放以来，我国经济状况好转，物质逐渐丰裕，受资源强约束的人的比例逐渐下降，但是人们的需求强度也随着物质丰富而上涨，个人能够用于第三次分配的资源仍显不足。
最后，直接型第三次分配需要匹配助人者和受助者，条件较难达成。根据社会聚集理论，人群内分布具有相似性。社会中需要被救助的人和想要捐出资源的人往往不会待在一起，因而助人者很难直接接触到受助者。因而在一定空间内，能够为某个个体提供资源的助人者很少，他们所能够贡献的资源呈现分散性的特点。另外，单个个体所能够提供的资源量较低，导致个人第三次分配难以从根本上解决受助者的问题。
因此，建立在个人帮助个人基础上的直接型第三次分配存在单次数量少、频率不稳定、来源较分散、分配不公平的特点，难以成为稳定的社会分配方式，难以承担“基础分配制度”的使命，亟待寻找破局之道。
（二）间接型第三次分配体系初具雏形
间接型第三次分配是指主要依托专业组织开展分配活动的第三次分配，较少受到个人偏好的影响，具有理性化运行、持续性供给、规模化操作的优势，能在一定程度上弥补直接型第三次分配的不足。间接型第三次分配的基本框架如下（见图4）。
图4 间接型第三次分配的“三大支柱”
首先，单纯地执行间接型第三次分配的主要机构是民间慈善组织，泛指由民间资本或民间力量设立的慈善组织（靳环宇，2006）。具体而言，可以按照组织的专业化程度由低到高分为志愿者团队、草根慈善组织、社会工作机构等不同层次，随着慈善组织的分工复杂化，也出现了专门从事筹款及资助工作的慈善基金会，专门从事服务的社会服务机构，以及专门从事机构协调工作的枢纽型慈善组织（慈善行业协会）。也有一些以财产为核心，将慈善资源交由专业组织打理的慈善信托组织，它们并没有固定的工作人员，但是有严密的资源管理体系。这些民间慈善组织将资源从相对富裕者手中传递到资源相对匮乏者手中，成为了间接型第三次分配体系的“第一支柱”。
其次，值得注意的是，间接型第三次分配并非全部由民间慈善组织承担，即第三次分配与第一次分配、第二次分配融合，衍生出了一系列“混合型分配组织”。它们承担了重要的第三次分配功能，同时也兼具其他两种分配方式的特点。具体如下。
第一类“混合组织”被称为“官办公益组织”，主要是指由政府设立的公益组织（毕素华，2015）。我国有许多的公益组织从政府体系中脱胎而成。官办公益组织有一定的政府背景，承担了将第二次分配制度落实为具体服务的功能，同时它们也撬动大量的社会资源参与第三次分配。它们既承接政府购买项目，为政府指定范围内的受益群体提供社会服务，同时它们向公众或企业募集善款，发挥着重要的第三次分配功能。官办公益组织提高了政府对社会的监管力、影响力和需求感知能力，也为第三次分配体系提供了较为稳定的资源。可以说，政府的第二次分配和慈善组织的第三次分配通过官办公益组织紧密地结合在一起，形成了间接型第三次分配体系的“第二支柱”。
第二类“混合组织”被称为“社会创业组织”，主要是指社会企业，它们是运用经济方法解决社会问题的新型组织（梁海霞、张锦、严中华，2009）。我国已经存在数量庞大的社会企业，据《中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告》宽口径统计，2019 年我国社会企业数量已经达到175 万家①资料来源：《中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告》，社会科学文献出版社，2019版，第15-17页。。其中著名的社会企业，如残友集团，帮助上万名残疾人解决职业培训、就业创业问题。②《残友集团——中国社会企业的一朵奇葩》，南都公益基金会官网，http://www.naradafoundation.org/content/1117，2012 年3 月15 日。这类组织运用商业手段解决社会问题，其利润大多数情况下不分配，或有限度地分配给股东（比如仅仅偿还本金），社会企业的大部分收入仍被继续用于解决社会问题。按照“不由政府调控及市场调控”为标准界定的第三次分配，我们会发现社会企业实际上是不单纯以市场理性支配的组织，它们身上兼具慈善组织的感性特点。社会企业包括各种经济合作社、营利性社会组织、福利企业等等，比如为农民解决销售问题的合作社、为残疾人提供工作岗位的福利工厂、为穷人提供捐赠而来的廉价商品的慈善超市等等。它们将第三次分配与第一次分配紧密结合在一起，成为了间接型第三次分配体系的“第三支柱”。
简言之，间接型第三次分配已形成“三大支柱”，成为了第三次分配的资源流动的主要渠道，将第三次分配从不稳定的直接型第三次分配，转化为稳健运行的间接型第三次分配制度。虽然目前许多学者仍坚持以狭义的、单纯的民间慈善组织作为第三次分配体系（白光昭，2020），但是我国官方背景慈善组织发挥着重要的兜底作用，而市场化运作的社会企业组织正在发展，间接型第三次分配体系的“三大支柱”逐渐成型。
（三）间接型第三次分配制度化体系仍待完善
从理论上来说，间接型第三次分配体系具有制度化的潜质，但从现实来看，我国间接型第三次分配体系仍面临着如下挑战。
一是官办公益组织对行业支撑作用不足。如果把第三次分配资源总库比作“可以开发的矿场”，那么官办公益组织就类似于开发资源的国有企业。在市场上，国有企业发挥了社会经济运转的支撑作用，在保障通信、供电等方面发挥了正向作用。与之相较，在公益慈善领域，具有政府支持优势的官办公益组织，它们和民间慈善组织一样，积极地致力于筹集善款，但是它们通过与政府的关系获得竞争优势却缺乏“向下分配利益”的内在动力，容易造成组织自身过度膨胀，未能充分发挥其对公益慈善行业发展的支撑作用。因此，官办公益组织承受着社会对于官办公益组织公共性、透明性的高度期待，很容易受到公众批评。
二是民间慈善组织专业化不足。民间慈善组织也被称为“草根慈善组织”，意为“从泥土中生长出来的小草”，具有乡土性、脆弱性和非正式性的特点。民间慈善组织往往脱胎于志愿团队，是拥有慈善情怀的热心人士自发组织的团队，往往不具有公募资格。从业务内容来看，许多民间慈善组织在政府购买社会服务项目的背景下，它们能获得什么项目就做什么项目，导致民间慈善组织的业务如同“大杂烩”，比如做养老服务的慈善组织，可能同时做儿童保护，甚至还兼做环境保护。在众多专业细分领域四面出击，缺乏焦点，导致民间慈善组织的水平始终难以提升。再从经营过程看，民间慈善组织往往脱胎于熟人网络，员工之间缺乏正式分工，组织内部管理缺乏章程，往往需要创始人具有非常高的协调能力，但这也导致民间慈善组织规模难以超越创始人影响范围，始终无法发展壮大。
三是社会创业组织保障机制不够完善。社会创业组织（或称为社会企业）虽然在国际上已经蔚然成风，但是在我国仍是一个较新的概念，尚未进入政策话语体系，尚缺乏全国性的关于社会企业的法规，仅有北京、成都、佛山、深圳等地方政府出台了一些关于支持社会企业或社会创业的政策，但影响力仍然有限，导致社会企业无法获得身份认证，只能注册为企业或社会组织。其次，当前社会企业行业内缺乏支持型枢纽型组织，比如国外常见的社会企业孵化中心、社会影响力投融资平台、社会企业行业协会等等。这些枢纽型组织的缺乏，导致我国社会企业仍处于各自为战的局面。截至2022 年，我国获得专业认证的社会企业数量不超过2000 家，星星之火仍显暗淡（何立军、李发戈，2022）。另外社会企业容易在经营过程产生运行不透明、使命漂移的问题，比如知名的水滴筹通过“扫楼宣传”诱导患者家属购买商业保险，其社会使命很容易被逐利动机取代。
四、打造多主体多层次的第三次分配体系
第三次分配不仅是富人帮穷人，而是在不同的资源维度上，相对富裕者对相对匮乏者的帮助。从资源转化过程来看，第三次分配资源的初始形态主要是具有高度流动性的资金，经过管理运营过程，最终转变为提供给具体受助者的服务或问题解决方案。从资源流动的起点和终点来看，第三次分配并非最富的人帮助最穷的人，而是拥有相对富余资源的人帮助资源相对匮乏的人。这意味着存在着困难程度不同的受助者，应当采取不同的帮助方式。具体而言，对于面临生存危机的人而言，应当由官办公益组织对其开展救助；对于面临生活困难的人而言，应当由民间慈善组织给予帮助；对于面临发展瓶颈的人而言，应当由社会创业组织提供帮助，包括小额贷款、就业辅导、创业培训等服务。由此，可以构建出多主体、分层次的第三次分配制度化理论模型，具体分析如下（见图5）。
图5 多层次多主体的第三次分配体系模型图
（一）横向分区：从救济到共创的多主体分配体系
1.板块一：发挥共富功能的社会创业体系
社会创业体系主要致力于打造社会企业，链接影响力投资者和相对低收入群体，帮助有一定创业和就业能力的相对弱者突破难关，实现授人以渔、创富共富的目标。在这个体系中，第三次分配的原始资金来源于影响力投资者，他们不仅仅追求利润最大化，而且追求社会效益最大化，致力于与低收入者共同富裕。
主要采取以下方式：一是提供有针对性的低息借贷。富有爱心的资本持有者采用低息甚至无息借贷的方式，有针对性地赋能有潜力还款的相对低收入者，并辅之以创业咨询服务，与受助者成为创业利益共同体。比如中国著名的宜农贷、世界知名的孟加拉格莱珉银行（谢世清、陈方诺，2017）。二是给社会企业提供影响力投资。社会企业兼顾社会使命，其盈利能力不如一般的企业，且利润不分配或限制分配，这意味着给社会企业的投资相当于支持社会创业。一些希望用金钱影响社会，促进社会健康发展的富翁倾向于影响力投资，而非简单地捐赠，近些年这种方式越来越受到欢迎，比如万向集团鲁冠球以设立慈善信托方式捐出资产（周乾，2022）。三是带领低收入群体创业。比如社会创业者带领残疾人、文盲、偏远山区的农民等群体享受到市场经济红利，促进弱势群体发展致富。
2.板块二：发挥帮助功能的慈善事业体系
慈善事业体系主要致力于通过专业的慈善组织分工体系，将拥有相对富裕资源的爱心人士与缺乏相应资源的受助者链接起来，帮助弱者解决生活困难。在这个过程中，专业慈善组织起到重要的中介作用，它们平等对待弱势群体，尊重弱者的尊严，为弱者提供实际有效的问题解决方案。
主要采取以下方式：一是通过信托扩大慈善资源池总量。许多大额捐赠并不针对具体的资助对象，而且希望捐赠资金池能够永续运营，即通过善款投资的方式用“钱生钱”的方式做慈善。慈善信托是实现这个目标的最佳方式，委托人将资金委托给专业机构（慈善组织或信托公司），由其代为投资理财，将理财收益及本金用于慈善活动，实现第三次分配资源池的“自我造血”；二是汇聚并转化社会慈善资源。在现实情况中，捐赠者的资源的数量和形式往往难以直接满足受助者的需求，这时专业慈善组织需要做好资源聚集、资源匹配和资源转化的工作，通过在市场上购买物资、劳动力等方式将最初的慈善资源转化成受助者需要的资源；三是链接助人者直接帮助弱者。专业慈善组织不仅仅管理物资，还管理人力资源。慈善组织将拥有时间及资源的助人者与受助者对接，建立守望相助的人际资源传输网络。
3.板块三：发挥救济功能的救助事业体系
救助事业体系主要致力于补充政府第二次分配所留下的空缺，帮助那些因各种原因无法被社会福利政策覆盖到的弱势群体，解决他们所面临的紧迫生存问题。在这个过程中，官办公益组织通过政府支持获得了竞争优势，需要更多地承担政府第二次分配尚未完成的部分工作，即做好基础性兜底慈善服务供给。
主要采取以下方式：一是针对福利政策盲区开展补充工作。我国建立了相对完善的社会福利兜底保障机制，但仍有一些处于生存困境中的人，他们由于各种原因不符合现有的社会保障政策，难以获得足够的第二次分配资源。比如处于贫困线边缘的群体、未购买社保但遭遇困难的群体等。官办公益组织通过承接政府项目，或者向社会募集善款的方式，为这些处于政策盲区中的人们筹集资源，利用基层治理网络，向有需要的人输送慈善资源。二是搭建民众参与慈善事业基本渠道。从某种程度上来说，第三次分配是社会的“刚需”，社会中普遍地存在助人、志愿服务、捐赠的需求，那么就需要有一些常设机构来满足人们的需求。在很多慈善捐赠并不发达的地区，光靠慈善捐赠收入提取管理费难以养活慈善组织，因此需要依靠政府帮助建立慈善组织，从而满足当地人们的助人需要。比如偏远地区邮局往往入不敷出，但是政府仍需要设置邮局，这是为了保障人们通信的基本权利。同理，在资源贫瘠的地区设立官办公益组织，也是为了保障人民助人和被帮助的基本权利。
（二）纵向分层：构建从资源到服务的匹配体系
1.层次一：金融化运作的资源层
第三次分配资源最终来源于人们创造的财富，如果把分散的小额捐赠财富聚集起来，则可以进行金融化操作，从而让流向受助者的财富形式和数量发生变化。可能的变化主要发生在两方面：一方面是资源形式的变化。比如慈善信托公司、慈善基金会等资源运维组织，将流动性和标准化水平低的第三次分配资源（如房产、食物、衣服等）转化为流动性强和标准化高的资源（如现金、债券、股票等），使其便于被金融账户高效管理，而非使用高成本的仓库囤积物资；另一方面是继续做大第三次分配资源池。资源进入第三次分配资源池后，并非不能流回第一次分配资源池，实际上可以采用投资金融衍生品、对社会企业进行影响力投资等方式获取利润，从而让慈善资源回流第一次分配市场，最终做大第三次分配资源规模。
2.层次二：高效透明的组织层
第三次分配资源在完成形式转换、资源增值环节后，一般是捐赠给专业的枢纽型慈善组织或枢纽型社会企业，或与人们直接捐赠给枢纽组织的财富汇合，由枢纽组织将财富分配给专业服务机构。在这个过程中，枢纽型慈善组织或社会企业主要完成三类工作：一是继续筹集善款。来自慈善信托、影响力投资基金及政府福利基金中的财富数量和形式有限，仍需要向社会公众募集更多资源。二是分配资源给服务机构。主要通过发布项目招标方案，筛选合适的受托服务组织，制定合适的慈善项目合同，分阶段提供慈善资源，监督服务组织按照合同实施项目。三是保持财务的透明。处于运营层的枢纽型组织需要向利益相关方（捐赠者、受益人、社会公众、政府监管部门等）提供财务公开报告，从而提升自身的公信力。
3.层次三：解决问题的服务层
服务层的组织是与受助者直接接触的组织，包括专业的社会工作服务机构，以及半专业的慈善团体、志愿服务机构等等，它们扎根基层，掌握受助者的真实情况，能够设计有针对性的具体解决方案，并根据实际执行情况反馈信息，调整助人方案。评价服务层的慈善组织绩效的维度主要有三方面：一是让受助者感到满意。受助者的主观评价反映出其自身对于助人服务的看法，由于受助者本身对自身的情况最为清晰，因此该指标能够反映解决问题的程度。但是如果无限制满足受助者的需要，又会使得原本仅限于解决问题的第三次分配变味，故仍需考量其他维度；二是提升资金使用效率，这个维度主要是衡量服务组织在多大程度上按照合同规定完成任务，如果大部分资金损耗在行政事务上则说明效率不高，如果大部分资源能够按照合同规定转移到受助者手中，则意味着效率较高；三是优化问题解决效果。这是客观衡量服务组织工作产出的指标，主要站在社会影响的角度，衡量项目产生的社会效益。
五、总结、建议与展望
（一）研究总结
本文研究了如何打造契合“基本分配制度”定位的第三次分配制度化的问题，提出了第三次分配体系制度化理论模型，主要探讨了以下三部分内容：
首先，通过梳理我国第三次分配相关政策及研究共识，提出第三次分配制度化分析框架。研究发现，我国第三次分配政策制度经历了从提出概念（启蒙期1992—2002 年）、发展制度（发展期2003—2013 年）、规范制度（规范期2014—2020 年）、明确制度定位（爆发期2021年至今）的四个阶段；另外，本文通过梳理第三次分配研究共识，发现第三次分配具有相对独立的运行逻辑，其虽是情感道德的产物，但是组织化后能够成为促进共同富裕的重要制度。文章进一步提出第三次分配体系制度化理论模型，认为随着现代慈善发展，第三次分配的核心动力逐渐从道德同情转换为社会责任，第三次分配内容不仅包括金钱资源，也包括非物质的精神资源及心理资源；第三次分配的效果将不再局限于扶贫济困，而会更多地关照弱势群体的长期发展需求。
其次，通过分析我国第三次分配现状及问题，揭示我国第三次分配现实与理论的差距，寻找第三次分配制度化方向。研究发现，直接型第三次分配存在分配资源数量少、频率不稳定、来源太分散、分配不公平等问题，难以成为制度化的第三次分配，间接型第三次分配具有成为制度化的第三次分配的潜力。从现实来看，我国基本形成了以官办公益组织、民间慈善组织、社会创业组织为“三大支柱”的间接型第三次分配组织体系。然而该体系仍存在官办公益组织对行业支撑不足、民间慈善组织专业性不足、社会创业组织定位不清晰的“三大问题”，这意味着间接型第三次分配仍需继续完善。
最后，在分析间接型第三次分配体系问题的基础上，提出完整的“多主体多层次第三次分配体系”的理论解决方案。本文根据受助者的困难层次划分，将第三次分配体系分为三个功能互补的板块，一是带领有潜力的弱势群体共创共富的社会创业体系，运用市场手段解决社会问题，旨在优化市场主导的第一次分配效果；二是促进社会成员之间互帮互助的慈善事业体系，旨在做大社会主导的第三次分配规模；三是为处于社会福利政策盲区、面临生存危机的困难群体提供救助服务的救助事业体系，旨在弥补政府主导的再分配不足。这三个体系各有侧重，相互配合，与初次分配、再分配体系相协调配合。同时，本文按照第三次分配资源流动层次，将第三次分配体系分为资源层、运营层、服务层三类，它们的定位分别是做大慈善资源、用好慈善资源、发挥慈善资源作用。由此，本文构建起“横向分领域、纵向分层次”的第三次分配制度化理论模型。
（二）政策建议
本文提出与初次分配和再分配相协调的“多主体多层次第三次分配体系”理论模型，但就目前的发展现状来看，该体系仍存在一些薄弱的部分，按照第三次分配资源流动方向（慈善捐赠-信托合同-基金会-服务机构）的逻辑，给出以下建议：
一是完善个人慈善捐赠税收优惠机制，激发第三次分配源头活水。虽然目前我国的第三次分配相关法律制度框架基本建立，如《中华人民共和国慈善法》《基金会管理条例》《社会组织登记管理条例》①《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，民政部官网，https://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/201808/20180800010466.shtml，2018 年8 月3 日。《中华人民共和国信托法》等，但是我国个人捐赠仍未充分涌现。据统计，我国个人捐赠规模仅占社会捐赠比例不到30%，明显小于企业捐赠占60%的规模，其重要原因在于我国激励个人慈善捐赠的税收制度仍不完善（韩丽娜、李林木，2022）。我国尚缺乏完善财产税和赠与税，人们习惯于将财富传给子孙后代，而不愿意捐赠给社会公益事业。建议在扩大所得税征缴范围的同时，鼓励人们以捐赠的方式换取税收优惠，将利息、股息、红利所得，固定资产转让所得和经营所得纳入个人所得征税范围，鼓励人们向弱势群体捐赠，从而让第三次分配资源充分涌流。
二是完善慈善信托配套激励机制，做大第三次分配资源。根据《营业税改征增值税试点实施办法》②《营业税改征增值税试点实施办法》，国家税务总局上海市税务局官网，http://shanghai.chinatax.gov.cn/zcfw/zcjd/201604/t422785.html，2016 年4 月5 日。和《关于公益股权捐赠企业所得税政策问题的通知》③《关于公益股权捐赠企业所得税政策问题的通知》，国家税务总局官网，http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c2132098/content.html，2016 年4 月20 日。，非货币形式的慈善信托应当减税甚至免税，然而至今还未出台切实可行的办法。在此背景下，我国具备公开募集善款的慈善组织有2459 家，而能开展慈善信托业务的信托企业仅有68 家，因为相较于高利润的商业信托业务，慈善信托显得“油水不足”，信托公司往往缺乏开展慈善信托的内在积极性（姜燕、上官利青，2022）。慈善信托财产增值部分仍属于公共慈善资源，建议给予慈善信托增值部分免税资格，采用年度退税的方式，由受托的信托公司或慈善组织根据当年的经营项目发票向税务部门申请退税，鼓励信托公司开办慈善信托业务，从而进一步做大第三次分配资源池。
三是完善慈善基金会参与基层社会治理机制，分好第三次分配资源。壮大基层第三次分配力量的重要抓手是慈善基金会为核心的慈善组织体系。然而在我国基层社区，慈善基金会普遍面临基础资源支撑少、内部治理效能低、社会效益难发挥等问题。建议打造“慈善基金会+社区居委会”的联动机制，采用联席会议、参与治理、信息共享的方式鼓励慈善基金会深度参与基层社会治理，鼓励社区居委会与基金会共同承办活动，扩大慈善基金会在基层社会的影响力，从而优化第三次分配资源管理效果。
四是提升基层社会服务机构运营能力，用好第三次分配资源。第三次分配资源流动通道的“最后一公里”是根植于社区的服务机构，它们直接接触社区中的弱势群体，承担着为弱势群体提供具体服务和问题解决方案的工作，决定着第三次分配的实际效果。然而基层服务机构仍存在着专业水平低、人员流动率高的问题，服务弱势群体的能力仍然不足。建议政府加大力度培育孵化基层社会服务机构，特别是当前紧缺的养老服务、托幼服务、助残服务等专业化服务机构，鼓励社区居委会开放社区公共空间，吸引基层服务组织进驻，营造“邻里慈善”的良好氛围，从而增加弱势群体的第三次分配资源获得感。
（三）未来研究命题
本文针对第三次分配制度化发展的问题，提出了“多层次多主体第三次分配制度化理论模型”，但是该模型仍有可以继续完善的地方。主要包括两个命题：
一是如何协调第三次分配体系内部的利益关系，形成助力共同富裕的合力。由于生存模式不同，官办公益组织、民间慈善组织、社会创业组织之间存在非均衡竞争关系。具体来看，官办公益组织与现有的社会治理体系共生，能够更加方便地获得来自政府的支持，而民间慈善组织在获取资源方面可能存在劣势；另外，社会创业组织在市场较为发达的地区较容易生存，但是在慈善传统观念浓厚、民间慈善组织较多的地区反而不容易被接受。这意味着不同类型的第三次分配渠道之间存在内部竞争，值得未来学者进一步考察。
二是如何平衡第三次分配体系自身利益和受助者利益之间的矛盾。第三次分配体系本身容纳大量人口就业，需要持续地吸收第三次分配资源，以维持体系本身的运转。从某种程度上来说，第三次分配体系是“依赖”第三次分配资源池存活的，其与同样需要第三次分配资源的受助者而言也存在资源竞争关系。很多时候慈善组织为了自身生存，选择延缓发放善款以存在银行赚取利息，甚至发生刻意挪用善款的行为。如何减少第三次分配体系自身利益与受助者利益的冲突，值得未来学者继续探索。
★苗青：浙江大学公共管理学院教授、博士生导师，浙江大学社会治理研究院首席专家，浙江大学民生保障与公共治理研究中心研究员；尹晖：浙江大学公共管理学院博士研究生。
★基金项目：国家社会科学基金重大项目“发挥第三次分配作用促进慈善事业健康发展研究”（项目编号：21&ZD184）阶段性成果。