为什么说“城市病”的原因并不是人口流入？
本文根据陆铭教授《提高城市化水平，跨越中等收入陷阱》改写，原文刊于《中国流动儿童发展报告 (2016)》，另有参考陆铭教授《大国大城：当代中国的统一、发展与平衡》一书。
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长期以来户籍制度改革的滞后，导致我国城市化水平滞后于同一经济发展阶段的其他国家的平均水平。
据国家发改委统计，如果把全国新城新区的规划人口加起来，达34亿。与新区的辽阔面积形成对比的是，新建城区的人口数量偏少，远低于规划人口。在数百个新城区中，绝大多数新区人口规模在几十万的量级，部分新区人口不足十万。规模小导致基础设施建设不足，很多新城区出现“空城”、“鬼城”现象。
3月29日，《北京城市总体规划(2016年-2030年)(草案)》公开并征求公众意见。草案指出，将以资源和环境承载能力为硬约束，按照以水定人、以水定地要求，确定北京市常住人口规模为2020年控制在2300万人以内。
虽然极力控制常住人口规模，现实却是城市人口不断增长。大城市的生长一定是弊大于利的吗？“止不住”生长的大城市，真的必须严格控制人口吗？
中国当前既在城市化进程中，也处于中等收入国家阶段，但城市化水平已经落后于发展水平类似的国家约10个百分点。上海交通大学的陆铭教授认为，从中等收入陷阱的角度来看中国的发展，问题的本质是要进一步提高城市化水平，打破人口流动的障碍。尽可能让每一个劳动力自由选择工作和居住地点，才是欠发达地区居民提高收入的根本和长效机制。
▌为什么虽然城市产业升级了，低端劳动力还会继续增加？
城市化过程中，经济必然集聚发展，这不仅可以使区域经济协调发展，而且可以让来自欠发达地区的居民分享经济发展的成果。要理解这其中的机制，必须理解城市发展中的“人力资本外部性”和“技能互补性”，而大城市和都市圈的发展更能够发挥这些特性。
“人力资本外部性”的含义是，一个人的教育水平的提高，不仅能提高自己的个人收入，还在与其他人的社会互动中产生知识的外溢性，从而在加总的意义上产生社会回报，即一个人能够从其他人的教育水平提高中获得收益——包括收人提高、犯罪率下降和人民生活质量改善。通过对中国劳动力市场的微观数据分析，一个城市的平均受教育年限增加一年，这个城市的居民平均收人将提高大约21.9%。
有人可能会说，“产业升级了，就不需要低端劳动力了”。这是一个巨大的认识误区，一个城市的活力恰恰在于它的低端服务业。真实的情况是，高技能者和低技能者在一个城市中是“互补”的，这其中有三方面的原因。
一是劳动力分工。市场容量的增加会促进劳动分工进一步细化，不同技能的人在生产过程中能相互分工，从而产生互补。
二是人力资本外部性。人力资本外部性的存在，会提升高技能者周围劳动力的生产率。
▲ 大城市的集聚效应带来大量工作，图为北京某护理公司的月嫂在户外合影。 © jysdyszb.com
因此，在劳动分工进一步细化的时候，不同技能的人会从事更具自身优势的职业。并且高技能者的增加会提高自身劳动生产率，同时促进低技能者劳动生产率的提高。
三是消费外部性。就业工资的上涨会增加人们从事家务的机会成本，进而将家务活动外包给家政、月嫂、餐饮外卖等低技能劳动力。同时，收入水平的提高还会增加诸如医疗、艺术、法律等的服务需求。这些实际上都增加了消费型服务业的就业量。
上述技能互补性的存在，使得城市受教育水平的提高带动低技能劳动力的工资上涨。高技能者在向大城市集聚的过程中，也将带来大量对低技能劳动力的需求，从而表现为城市规模对就业和收入水平的正效应。
高技能劳动者向教育水平更高的城市集聚是这些城市规模扩张的原动力。由于人力资本存在外部性，一个城市的平均受教育程度越高，劳动者获得的学习机会就越多，其劳动生产率和工资的增长就越快。
▌为什么限制人口并不能解决“城市病”？
从本质上来说，城市化进程是企业和个人根据收益和成本的比较，理性选择生产和居住地的结果。在城市化提高劳动生产率的同时，人口和经济活动的集聚会带来土地和住房价格的提高，城市也会在一定程度上出现拥挤、污染和犯罪等“城市病”。
▲ 北京地铁五号线天通苑站，乘客排队进站。 © focus.cn
“城市病”的解决根本，在于加大对城市基础设施和公共服务的投资，提升城市的生活质量。同时，还应该通过财政转移支付制度来支持欠发达地区的基础建设，缓解仅仅出于公共服务需求导致的人口向发达地区和大城市集聚的现象。
但当前的政策仍然是大量使用行政手段来直接干预生产要素(包括劳动力)的配置，试图扭转经济活动和人口在空间上的分布，结果造成了一系列的矛盾。
第一个矛盾就是户籍制度对人口流动的阻碍。
中国人口在十年间正快速向大城市集聚，但在城市体系的调整方面，政策导向是重点推进中小城镇的发展，限制特大城市的发展，具体体现在城市人口规模和户籍制度方面。
2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，严格控制特大城市人口规模”。而在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者，这一点，在各个地方的落户条件上均有体现，尤其是上海(落户实行打分政策，只有本科及以上学历者才有评分资格，并且打分向高学历、重点高校以及具有高技能水平的毕业生倾斜)和北京(户籍分配与工作单位相挂钩，指标更多地分配给了事业单位、大型国企和外资企业)。
长期以来户籍制度改革的滞后，导致我国城市化水平滞后于同一经济发展阶段的其他国家的平均水平。
▲ 2014年8月，宇航员Reid Wiseman拍摄的地球，其中一处“光源”为北京。 © Reid Wiseman
第二个矛盾是区域间资源配置政策跟不上人口流动。
在人口继续向东南沿海和中西部大城市集聚的同时，2003年前后，政府通过行政干预的手段让经济资源(包括建设用地指标和资金)在区域间的配置发生了重大变化，形成了显著的政策拐点。
一个明显的变化发生在土地资源的配置上，建设用地指标的配置被作为支持中西部经济发展的政策手段。虽然土地供给发生在地方，但是由于每个地方每年新增的建设用地指标是由中央控制的，地方的土地供给行为在很大程度上反映了中央的指标分配格局和对地方执行情况的监管力度。
从要素流动的角度来看，过去十多年中国经济经历了一个“人往高处走，资源往低处流”的过程。一方面，在市场力量的作用下，经济集聚趋势仍在继续，东部沿海地区和大城市进一步吸引劳动力流入；另一方面，政府明显加强了通过行政手段引导资源向中西部和中小城市流动的政策措施。
这种“平衡”发展是以劳动力未充分流动、资源配置的行政化和要素价格扭曲为前提的，其代价是造成资源配置效率的损失。在区域发展战略的制定上，效率和平衡并不是非此即彼的关系，如果要素能够充分流动，二者便是统一的。而过于依赖行政手段来改变区域间资源的配置，一旦在速度和结构方面违反市场经济规律，则可能在获得平衡发展的同时产生严重的效率损失，这成为今天中国经济增长乏力的原因。
第三个矛盾是，都市圈在集聚发展，但同时新城、开发区却分散布局。
现代经济增长过程中，集聚所产生的规模效应对于第二、第三产业的发展均有推动作用。特别是当经济高度开放的时候，接近沿海大港口意味着接近国际市场，而接近区域性的大城市则意味着接近国内市场，一个城市的地理位置是影响其发展水平的重要因素。
并且，大城市和中小城市的经济增长是有关联的，在距离区域性大城市300千米的范围之内，离核心大城市越近，经济增长速度越快。我们不能人为地割裂大城市和中小城市的经济增长。如果靠行政性的力量以削弱大城市的增长来促进中小城市的增长，其结果可能是反而对中小城市的增长不利。
另外，中国正处于城市化快速发展的重要阶段，地方政府以推进城镇化的名义，规划新建了为数众多的新城新区。新城新区建设数量过多规划面积和人口普遍超过现实。据国家发改委统计，如果把全国新城新区的规划人口加起来，达34亿。与新区的辽阔面积形成对比的是，新建城区的人口数量偏少，远低于规划人口。在数百个新城区中，绝大多数新区人口规模在几十万的量级，部分新区人口不足十万。规模小导致基础设施建设不足，很多新城区出现“空城”、“鬼城”现象。
新城新区产业基础薄弱，难以带动地区产业发展，但当前中西部省份普遍存在产业园遍地开花的现象，几乎每个县都有一个产业园，甚至出现产业的雷同和重复建设，有的还造成投资大、产出低、负担重的局面。由于基础设施较差、产业配套能力不足、经济规模不够等问题，无法形成原规划中的产业体系，新城区的建设和发展缺少内在动力和有效支撑。
▲ 鄂尔多斯，康巴什新区空无一人的大街。 © focus.cn
第四个矛盾是，虽然人力资本的重要性不断上升，但是对人力资本的投入还远远不足，劳动力流动障碍对人力资本投资产生了负面影响。
现行的基础教育经费主要是由县和乡两级政府负担，中央和省一级财政支出比例过低。地方政府有意愿实施吸引高技能人才的政策，但通常不愿意直接为教育进行投资，特别是不愿意为基础教育投资。因为如果直接对教育进行投资，在劳动力频繁流动的过程中，本地的教育投资所形成的人力资本可能在其他地方产生回报。而在劳动力流入地(特别是超大城市)，地方政府不仅不愿意为流入的低技能者增加教育投入，而且低技能者随迁子女至今仍然不能平等地获得教育机会。
尤为值得一提的是劳动力跨地区流动背景下的留守儿童和流动儿童的教育问题。由于户籍制度限制，大多数的外来务工人员不能在他们的务工地享有养老、医疗、公共教育等社会福利。
虽然通过加大农村教育的财政投入，加强政府和社会对留守儿童的关爱是可以解决一部分问题，但是，鼓励打工的父母回乡不能从根本上解决问题，因为这意味着要他们放弃在城市的收入，与城市化的方向背离，也与跨越中等收入陷阱的目标相左。
同时，考虑到城市的教育投入有规模经济效应(同样的投入有更多的产出)、城市的教育质量更高、城市存在现代社会需要的知识与技能，让留守儿童与他们的父母在城市困聚，并在城市接受教育要远远好于让他们的父母回乡、让他们在农村接受教育。
▌“城市病”无解吗？
中国当前正出现一系列供给与需求在空间上不匹配的现象，区域间资源错配现象严重，阻碍了区域经济“在集聚中走向平衡”的过程。其实现在的供给与需求不匹配，在很大程度上是个“空间不匹配”问题。区域协调发展需要通过供给侧改革加强供求的“空间匹配”，在结构调整中提升经济增长的速度与质量，改善人民的福利。
一方面，在人口流入地，人口的快速增长带来了大量基础设施和公共服务的需求，而相应的供给却相对不足。另一方面，在人口流出地，大量的基础设施投资、新城和工业园建设已经出现过剩，房地产的库存量大，人口流出的农村地区有大量住房闲置。
供给与需求空间上不匹配现象的背后，有两个主要原因：
第一是经济增长与地理之间的关系没有得到充分的重视。现代经济的核心特点是强大的、不以人的意志为转移的规模经济效应。如果不充分尊重人口流动背后的经济规律，那么，在人口流入地的基础设施与公共服务供给规划将长期滞后于人口增长，而在人口流出地的过剩投资将埋下地方政府债务的隐患。
第二，现有体制之下，财政和公共服务提供体制不能适应人口跨地区迁移的趋势，人口流出地政府缺乏激励进行教育投入。而在劳动力流入地(特别是大城市)，由于人口跨地区流动的经济规律未被理解，大量外来人口不被认为是本地发展所需要的，不但没有相匹配的基础设施和公共服务投资，“人口流入”本身还被视为城市病的原因，而对随迁子女的教育歧视则被当作阻碍外来人口流入的政策。
针对上述现象，当前的供给侧改革应该加强供给和需求的“空间匹配”，尤其是基础设施和公共服务的供给和需求的“空间匹配”。通过生产要素在地区之间的合理流动，提高资源配置的效率，使经济增长走上“在集聚中走向平衡”的道路，通过可持续的经济增长带动整个国家跨越中等收入陷阱。
▲ 2015年11月8日，深圳南山区，晚霞中深圳湾畔的在建楼群。 © 视觉中国
具体来说，陆铭教授提出以下几点政策建议——
第一，加大对于人口流入地的基础设施和公共服务投资，对应于跨地区迁移人口的公共服务(尤其是教育)应加强中央政府的投资。中央政府在加大对于基础教育投入的同时，应尽快实现基础教育资源可随人口流动而携带，促进农村留守儿童在其父母工作地接受教育。
第二，建设用地使用权的空间配置要与人口流动方向相一致。近十余年以来，我国建设用地的空间配置严重落后于人口流动的趋势，如果这一问题不得到改变，未来在人口流入地将持续存在高地价、高房价的现象，而在人口流出地工业园、新城闲置的现象也将长期存在。
第三，对于人口流出地政府的考核要更注重人均指标，而非总量指标。配合人口流出地的考核指标变化，财税体制要有相应的调整，例如削减基于生产的税率(如增值税)，提高消费税和所得税在地方财政收入中的比重，增强人口流入地接纳外来人口市民化的激励。
第四，对于人口流出地的过剩投资，包括新城、工业园和基础设施投资，要进行清理，对于这些项目对应的地方债务应该予以适当的核销，并对相应地方政府未来的负债进行更为严格的限制。
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