南都公益观察 ｜ 慈善法：8大进步与10大期待（进步篇）
在经历长达10年的调研和起草后，被喻为“开门立法”典范的《中华人民共和国慈善法》立法工作可谓“一朝提速”，草案在2015年10月和12月先后两次提请第十二届全国人大常委会审议，并决定提交2016年3月召开的第十二届全国人民代表大会第四次会议审议。这不仅表明国家立法机关在超常规地加速度推进慈善立法，而且将立法的位阶提升到全国人民代表大会审议通过，在社会福利领域的立法中尚未有先例，因此备受关注。
详细梳理《中华人民共和国慈善法(草案)(二次审议稿修改稿)》和此前的相关法律法规，不难发现《慈善法》对推动中国慈善事业向前发展的诸多突破性进步，同时也正因此，让我们充满更多“善法更善”的期待。
《 进 步 篇 》
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>> 进步 1：取消业务主管单位
《慈善法》二审稿明确提出：“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的，准予登记并向社会公告；不符合本法规定条件的，不予登记并书面说明理由。”
这是对过去双重管理制度的重大突破。此前成立慈善组织不仅需要让民政部门作为“登记管理机构”，还要找到“业务主管单位”，造成了实际上的登记难。《慈善法》通过后，慈善组织无需再“找婆婆”，且民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出是否准予登记的决定。草案明确了慈善组织的直接登记制度，并且简化了慈善组织的登记程序。这是一大进步。这一规定使得慈善组织无需业务主管机关便可直接在民政部门登记，不仅意味着慈善组织得以从双重管理制度中解放出来，而且让民众更为便利快捷地通过慈善组织这一形式行善，善莫大焉！
当然，这一条款未来能否被良好执行仍待观察。《慈善法》是“母法”，作为“子法”的三个公益组织登记管理条例如何与之衔接，亦存在不确定之处。但以法律而言，成为“慈善组织”的标准宽泛了，慈善的大门进一步打开了。
>> 进步 2：非法人慈善组织获承认
草案二审稿附则规定：“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动。”“慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动。”这实际上一条开放性的条款，让很多愿意做慈善的个人找到了法律支持。目前中国登记的慈善组织为60万左右，而据估计，没有登记的非营利组织则在数以百万计。由于登记困难，过去大量民间组织处于“非法行善”的尴尬境地。草案在开放登记的同时，也承认了“非法人慈善组织”的合法性，将大大增强民间公益的活力。而且，这是一条表述模糊的法条，宗教类慈善组织等因敏感性而无法明确在列的慈善组织类别，最终也可以援引这一法条进行一些慈善活动。
>> 进步 3：公募权限有所放开
根据草案规定，“依法登记满两年、运作规范的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书”。这实际上是开放了公募权。在过去只有公募基金会享有向不特定公众进行公开募捐的资格，而现在，草案将公开募捐的权利平等地授予慈善组织。与原先将慈善组织在登记之时区分为公募组织与非公募组织不同的是，这次草案明确规定符合条件的慈善组织都可以向公众募捐。这一规定将使慈善组织处于良性竞争的环境之中，促进慈善资源的合理分配。
面向社会公众的公开募捐权长期以来一直是一种稀缺的公益资源，基本上都集中在官办的基金会和慈善会手中，严重挤压了民间慈善组织的生存空间。草案为民间组织突围原有的公募壁垒提供了强有力的政策支持。
>> 进步 4：公益信托激活巨量慈善资产
相较于基金会设立对主体资格、治理结构和资金使用的严格要求，公益信托的设立和管理都更为灵活，是家族、企业家等参与公益慈善事业的重要方式。同时设立慈善信托有利于打通金融服务慈善的通道，使慈善事业可以运用金融杠杆可持续发展，是慈善事业发展的另一重要路径。
2001年10月1日生效的《信托法》曾专设一章对公益信托进行规定，明确国家鼓励发展公益信托。但其颁布实行多年，公益信托并没有能被激活。关键在于当时关于公益信托的审批机构和公益事业管理机构的界定含糊不清。信托法第六十二条规定“公益信托的设立和确立其信托人，应当经有关公益事业的管理机构批准。”但这个管理机构并没有法律上的明确规定，依据公益信托的目的，有可能涉及教育、环保、卫生、体育等多部门，这就带来了实际上审批的难题，导致其无法真正落实。
此次《慈善法》二审稿第四十条中明确指出：“本法所称慈善信托即公益信托”，同时第四十一条规定：“设立慈善信托、确定受托人和监察人，应当采取书面形式。受托人应当在信托文件签订之日起7日内将信托文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。”民政部门备案制的规定解决了困扰公益信托多年的管理机构审批问题，制度上的破局，使公益信托有望被真正激活。这不仅让公众有了从事慈善事业的新途径，更为关键的是，慈善信托在尊重捐赠人（委托人）意愿方面有着不可替代的意义和价值。
＊ 回复“信托”，查看《“五问”公益信托》、《徐永光：富人慈善，亟需智力支持》
>> 进步 5：行政派捐将被禁止
在第三章“慈善募捐”中，《慈善法》草案明确规定“开展募捐活动，不得摊派或者变相摊派，不得妨碍公共秩序、企业生产及人民生活”。且在法律责任中规定，“向单位或者个人摊派或者变相摊派”将受到民政部门的警告，并责令停止募捐活动，还有可能被处以一万元以上十万元以下罚款。
现行的《公益事业捐赠法》第十一条规定：“在发生自然灾害或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠”，但此次《慈善法》草案的表述为：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，有序引导开展募捐和救助活动”。
可见，政府的角色和权责发生了变化，从“可以接受捐赠”到“有序引导开展募捐和救助活动”。这将对遏止一些地方政府通过权力强行摊派捐款的做法发挥作用。或许，“以权谋捐”的“慈善风暴”这回真的可以休矣。
>> 进步 6：慈善财产受到重视
相较于第一稿，《慈善法》二审稿第六章第47条为新增内容，单独为慈善组织的财产管理提出规定，这说明慈善组织财产问题非常重要，受到了社会公众以及公益慈善界的高度关注。《慈善法》草案明确规定了慈善组织的财产规则，尽管不够细化，但是相关的原则性规定将促使慈善组织坚守非营利性和公益性，忠实履行其宗旨与使命。
至于外界寄望的慈善组织管理成本和年度公益支出，《慈善法》草案没有明确规定具体比例，将授权国务院另行制定。
>> 进步 7：信息公开全责明确
《慈善法》草案关于信息公开的最大亮点是，不仅明确了慈善组织应当每年向社会公开信息有哪些，同时也明确了“县级以上人民政府民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开”的信息，如慈善组织登记事项；慈善信托备案事项；具有公开募捐资格的慈善组织名单；具有公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织名单；对慈善活动的税收优惠、资助补贴等促进措施等等。
这些都是监管部门必须公开的内容，相对于以前总是要求组织信息公开而言，这是一大进步。与此同时，一审稿中的规定“国务院民政部门应当建立统一的慈善信息系统”在二审稿中被删除，并在多处增加了对慈善组织“向社会公告”的要求，同时也多处要求地方民政部门在规定的时间内对于申请有明确的回复方式，若不同意需“书面说明理由”。可以说慈善组织和政府信息公开的权责都更加明确。
>> 进步 8：有力推动税收优惠
《慈善法》二审稿第七十六条增加了对企业进行慈善捐赠的税收优惠政策：“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”尽管国务院2013年的文件就有这条规定，但一直未能落实，这次以法律授权，对于税务部门和财政部门日后的操作会更便利。这一政策落实后，相当于提高了捐赠额度，对捐赠人产生更大的鼓励。
同时，《慈善法》草案规定：“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。”这与国家的扶贫战略密切相关，希望把慈善力量引导到扶贫领域中去，这种引导不能只靠口头鼓励，肯定需要具体的财税政策倾斜。
《慈善法》草案明确规定了慈善组织和公益捐赠人的税收优惠政策。尽管受限于“税收法定”原则（慈善法不能制定具体的税收政策，必须通过税法的调整和国务院出台配套文件来完成，所以相关税收政策无法细化），但是为修订税法以促进慈善事业发展提出了要求，预留了空间。
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· 本文根据金锦萍、徐永光、杨团、章高荣、郑功成、郑筱筠（按姓氏拼音排序）等专家学者的观点整理。
· 本文所引述的《慈善法》相关条文均出自《慈善法(草案)(二次审议稿修改稿)》。
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