PPP清理整顿后在建项目的资金由专项债解决
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来源：21世纪经济报道
作者：周潇枭
2018年地方政府投资增长没有太多空间，地方政府现在不可能通过债务融资的方式来实现大规模投资。
3月5日，十三届全国人大一次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。
过去五年政府工作中，以减税降费为重点的积极财政政策持续发力。在财政收支矛盾较大情况下，着眼“放水养鱼”、增强后劲，我国率先大幅减税降费。其中，以营改增为重点，累计减税超过2万亿元；加上针对小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元。
展望2018年政策安排，积极财政政策的内涵依然丰富。今年赤字率拟按2.6%安排，赤字规模约2.38万亿元。2018年将继续减税降费，包括完善增值税，按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，提高小规模纳税人年销售额标准等，预计全年再为企业和个人减税8000多亿元；将进一步清理规范行政事业性收费，调低部分政府性基金征收标准，继续阶段性降低企业“五险一金”缴费比例等，这预计全年为市场主体减轻非税负担3000多亿元。
作为防风险的重要领域，2018年要防范化解地方政府债务风险。政府工作报告明确，严禁各类违法违规举债、担保等行为，省级政府对本辖区债务负总责，省级以下地方政府各负其责，积极稳妥处置存量债务，健全规范的地方政府举债融资机制等。
如何看待这系列财政政策安排，2018年财政收入形势以及地方投融资形势如何，财政支出又需要克服哪些难点，带着这些问题，21世纪经济报道记者对全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希进行了专访。
《21世纪》：2018年赤字率拟按2.6%安排，相较去年下降了0.4个百分点。赤字率下调，有点超出市场预期。政府工作报告指出，调低赤字率，主要是我国经济稳中向好、财政增收有基础，也为宏观调控留下更多政策空间。如何看待赤字率2.6%的安排？为何要强调为宏观调控预留政策空间？
刘尚希：2018年赤字率目标下调，这并不是趋于保守的财政政策。从全球来看，未来各种不确定性风险很多，需要政策预留空间，这是一种积极的应对。
从财政收入形势来看，2018年依然会延续2017年的状态。当前PPI已由负转正，虽然PPI增速有所回落，但不可能回到负增长的状态——PPI维持正增长，最大主体税种增值税会维持较好增势，企业所得税作为第二大主体税种也有望维持较好增长，即税收收入的增长有基础。在财政收入增长比以往要好的条件下，适当降低赤字率，并不会影响总体赤字规模，又能为未来预留政策空间。
我国未来面临的风险比较多，像老龄化的问题，现在已经有部分省份出现养老金收不抵支的问题，部分可能需要财政加以填补。还有当前债务问题，虽然政府债务风险整体可控，但未来可能出现的一些债务偿付问题，可能也需要财政预留些空间。
《21世纪》：不少分析认为，2018年地方债监管维持高压，这可能会影响地方政府投资。现在将赤字率目标下调0.4个百分点，是不是对2018年整体经济形势预期相对乐观？
刘尚希：十九大提出，要推动高质量发展，不要片面追求经济高速增长。2018年政府工作报告提出预期增长6.5%左右，虽然比2017年的实际增长要低一些，但这并不意味着2018年经济增速就是6.5%，2018年实际增速很可能会比6.5%要高。
2018年地方政府投资增长没有太多空间，地方政府现在不可能通过债务融资的方式来实现大规模投资。目前这个条件不允许，地方政府投资增速会慢下来。过去，很多地方投资基数很高，部分省份投资总量规模甚至超过GDP，这意味着政府投资效率在下降。虽然有些项目表面上看有社会效益，但如果这样的投资不能带来地方潜力增长、后劲增强，投资的综合效益不高，这样的投资没必要继续。
2018年通过严控地方违法违规举债融资，让地方政府本身不合理的投资慢下来，这为民间投资增长预留出更大空间。现在毕竟民间投资是大头，占比超过60%，民间投资提升一个点，能比地方政府投资带来更好的效用。政府通过改善营商环境、改善民间投资的预期，可能比政府直接上项目的效果更好。
《21世纪》：这是不是十九大提出“推动高质量发展”之后，政策取向上较大的转向？
刘尚希：现在从中央到地方，都在贯彻十九大精神，怎么符合推动高质量发展的要求，转变发展方式。
这里其实就是要正确处理好政府和市场的关系，要让市场在资源配置上起决定性作用，应该让民间资本有更大发展空间。扩大民间投资，是改革的大方向。政府应该更多在改善营商环境上使劲，而不是在投资上替代市场。政府应该归位，做政府职责范围内的事情，部分公共服务能让社会力量提供或共同提供的，像教育、医疗等民生领域，政府可以为民间资本让出更多空间来。
《21世纪》：2018年赤字规模虽与2017年持平，但不列入赤字的地方专项债券拟安排1.35万亿元，比去年增加5500亿元。政府工作报告指出，地方专项债券优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。扩大地方专项债券规模，能起到什么作用？
刘尚希：专项债实际上是一种收益债，类似国外市政收益债，属于资本性支出，需要以项目现金流为担保，只能用于能产生现金流、且现金流能覆盖资本投入的项目上。这类项目是有严格的限定条件，地方需要有相应的项目储备。这个规模不是说想扩大就能扩大的，有些地方分配到专项债的指标，未必能真正用上。
扩大专项债规模有一个用意是避免在建项目的硬着陆。原来以PPP模式、政府购买服务等形成了不少在建项目，2017年清理整顿地方违法违规举债行为，部分在建项目原来的资金难以为继，但部分项目又不能变成烂尾工程，仍需要资金来弥补之前的缺口。
《21世纪》：政府工作报告提出，将继续完善增值税，按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率等减税政策，有望带来8000亿元减税额度。进一步清理规范行政事业性收费，调低部分政府性基金征收标准等，有望为市场主体带来3000亿元减负规模。2018年减税降费力度仍然较大，这是出于什么考虑？
刘尚希：完善增值税，按照三档简并到两档，重点降低制造业、交通运输业等行业税率等，通过简并税率，完善税制本身，营造更好的税制环境；简并税率肯定是朝着较低税率方向调整，这能带来减税效果，减轻企业负担，激发市场主体活力，为企业转型升级创造条件。另外，针对行业减税还能一定程度上对冲美国等国家减税政策带来的影响。
《21世纪》：2018年全国财政支出21万亿元，支出规模进一步加大。政府工作报告指出，当前财政状况出现好转，各级政府仍要坚持过紧日子，执守简朴、力戒浮华，严控一般性支出，把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲、为民生雪中送炭。2018年财政支出方面，该注意什么？
刘尚希：财政支出方面，重点就是“聚力增效”。现在财政支出规模越来越大，但仍存在“撒胡椒面”的问题，即资金使用碎片化、资金的重复投入等问题，这严重降低了资金使用绩效。未来要优化支出结构，需要打破项目资金“只增不减”的机制，需要实现资金的整合优化。
很多地方政府会说，各个领域的钱加起来不少，但是地方没法统筹使用。现在每个部门都认为钱多多益善，把花钱当做部门权力，有了钱，进而绞尽脑汁去“找”项目来花钱；而且各个部门花钱形成了“信息孤岛”，都是各花各的钱，一些部门花的钱实际在做同样的事情。要真正实现“把钱花在刀刃上”，需要调整政府部门的职能，还要实现全面的绩效管理。
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