【航天专题】美国商业航天发展模式与管理体系浅析
近年来，全球商业航天蓬勃发展，领域不断扩大、模式不断创新。根据美国航天基金会《2018年航天报告》的数据，全球航天经济产值已达3800多亿美元，商业航天占80%以上。在我国，“商业航天”俨然成为热门词汇，传统和新兴企业纷纷涉足，通过商业航天推动技术创新、引领产业结构转型升级的相关新闻层出不穷、令人目不睱接。但是，什么是商业航天？如何管理和发展商业航天？这些基本概念至今含混不清、没有定论。美国对商业航天的界定及其管理或许能给我们一些借鉴和参考。
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1. 私人投资、赢利、市场竞争是美国商业航天的三大要素
商业航天的本质是用商业的方式发展航天，而不仅仅是航天产品的商业化应用。商业航天以逐利为根本目标，不依赖政府直接投资，拥有大众消费市场且按市场规律运行，不断降低成本、开展竞争。在美国的商业航天概念中，商业航天的主体是企业；企业对航天活动进行投资、承担风险；按照市场方式运作；产品推向市场。赢利、竞争和私人投资，是美国界定商业航天的三大要素，其中，私人投资是美国界定商业航天的最重要考量。
2.非政府行为以及政府以资金或技术形式参与的PPP模式是目前美国商业航天发展的两种模式
在非政府行为中，商业卫星通信最为典型。它采用完全的商业化运行模式，即私人的投资（商业的资金）、按商业市场规律运行、为商业客户服务，政府除分配卫星频谱、审核发射载荷等监管之外，不参与企业经营。近年兴起的太空旅游、小火箭研制与发射服务等也是这种模式。
政府以资金或技术形式参与的PPP模式。这种模式更多地应用于传统的卫星商业遥感服务，以及近年私营企业开展的深空探测活动。具体可分为两种：一是政府提供资金支持，与企业共同发展相关技术或开展应用服务。例如，有些卫星遥感企业由政府注资、参股，或负贡运营政府投资的遥感卫星，开拓遥感应用市场。在深空领域，NASA通过专项计划，与企业共同投资开发“深空门廊”关键技术。二是政府为企业提供技术或基础设施支持，双方分享研制成果。例如，在NASA的“月球催化剂”专项计划中，向月球快车公司、太空机器人技术公司、马斯腾太空系统公司等企业提供试验设施、软件等，联合发展月球有效载荷运技术，既提升商业企业的月球运输能力，又使NASA在不投入资金的情况下得企业的技术服务能力。
1.美国建立了较为完善的商业航天政策法规体系
商业航天立法在美国航天立法乃至整个国家立法体系中具有重要位置。2010年《美国法典》增加《第51编：国家航天和商业航天项目》，这是一个将各种航天单行法集于一身的法律汇编，也是《美国法典》颁布83年来第一次就一个特定项目增设专编 ，体现了商业航天立法在其国家立法体系中的重要性。同时，美国通过各类综合性和各专业领域的法律、政策、管理条例等，明确商业航天的地位与作用、对商业航天活动进行规范和监管，明确商业发射、商业遥感等的管理方法与流程，并提出推动商业航天发展的具体举措。
美国各领域商业航天法律与政策表
2.美国形成了较为完备的商业航天管理体制
美国通过立法，明确政府各部门的商业航天管理职能。目前，交通部联邦航空管理局负责管理商业发射；商务部主管商业遥感；联邦通信委员会（FCC）负责商业卫星频谱分配。几乎每一部航天政策法规都对部门间协调关系进行阐述。
根据2018年5月美国发布的2号航天政策指令《简化对太空商业化利用的监管》，商务部将建立“商业航天管理局”，将原本分散于商务部内各机构的商业航天管理职能进行整合，提升商业航天管理层级，负责商业遥感许可与数据采购政策制定、建立技术标准，以及太空交通管理等多项业务。
3.加强对商业航天的规范与监管
一是明确管理方法与流程。美国商业航天政策法规对商业航天发射、商业遥感系统运营的许可证申请流程与要求、所需承担的责任和保险等有较为详细的规定。例如，在运输部联邦航空局商业航天运输相关法律中，明确了商业发射许可证申请资格、许可证类型、需要提供的技术参数（包括运载器参数和飞行参数）、从联邦发射场发射的安全审查与批准要求、有效载荷审查要求、许可证审批时限等。
二是确定国有设施的租赁和使用原则、方法。各类航天政策与法规对国家投资的航天设施的租赁和使用进行了较为详细的规定，包括政府机构的租赁权限、企业的支付方式、政府机构如何使用租赁收益等。
三是明确政府及参与主体的责任与义务。美国航天政策法规对政府机构在商业航天活动管理方面的职责和权限，以及企业所需承担的责任和义务有不同程度的说明。例如，授权运输部长审批和发放许可证，在发射场、运载火箭生产或组装地点等，对商业发射活动进行监督，同时不得泄露申请者的任何数据或信息。发射服务提供商需购买保险和提供财务责任证明，证明其有足够的资金补偿发射活动造成的第三方最大可能损失额，以及对国家财产的损失等。
4. 促进和推动商业航天发展
一是要求政府最大限度地采购和使用商业能力，这是美国航天活动发展最重要的基本原则之一。二是政府的技术能力和基础设施要向私营企业开放。20世纪90年代以来，历届政府的《国家航天政策》，都强调政府的航天技术和基础设施最大限度地以可补偿、无干扰和公平的方式供商业使用。三是为商业航天创造宽松良好的发展环境，包括放宽商业数据政策、为私人深空探测开辟法律途径（提供立法保障）、为商业载人航天飞行设置“学习期”以减轻监管负担、放宽航天产品出口等。
合理的发展模式、完善的管理体系，推动美国商业航天快速发展，商业航天在创造经济效益、推动技术创新、促进航天科技成果转化、降低航天活动成本、优化航天工业结构、提升国际竞争力等方面，成效显著。（中国航天系统科学与工程研究院 张晓璠 李虹琳 李金钊）
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