王建梁 武炎吉 | 印度技术教育治理：发展进程、体系结构及未来展望

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  摘要：印度自1947年独立以来，其技术教育在经历了中央集权管理、合作治理以及多元互动治理三大阶段后，基本实现了从“管理”到“治理”的转变。当前印度技术教育强调政府、高校、市场、社会的共同治理，并分别扮演着“守门员”“执行者”“催化剂”及“仲裁者”角色。在未来，印度在持续优化当前技术教育治理体系的基础上，应着重关注治理体系从“治理结构”到“治理效能”的深层转移，强调信息技术与技术教育治理的有机结合，尤其要关注妥善处理各治理主体“利益冲突”的技术及艺术问题。 

  关键词：技术教育；教育治理；多元互动；体系结构；印度

自20世纪90年代以来，印度逐渐成为仅次于中国的第二大发展中国家，在国际社会中占有举足轻重的战略地位。在这一过程中，高等教育，尤其是技术教育发挥着至关重要的作用，成为印度崛起的“秘密武器”。事实上，早在20世纪90年代以前，印度技术教育就已蜚声国际：形成了以印度理工学院为代表的优质院校，培养的高级人才也得到了国际社会的广泛认可。印度技术教育所取得的成就一方面得益于各级政府的重视，另一方面则是得益于技术教育治理模式的构建与完善。印度技术教育治理模式的独特性是印度技术教育发展的内核，并在一定程度上保证了印度技术教育的卓越发展。

一、从“管理”到“治理”：印度技术教育治理的发展进程 

与国际范围内从“教育管理”向“教育治理”的转变相一致，印度的技术教育经历了从“管理”到“治理”的转变，这种转变主要体现为：第一，教育目标从单一走向多元。在“管理”阶段，技术教育以国家工业化的实现为目标，致力于培养与工业化需求相符的高级技术人才。“治理”阶段的教育目标则逐渐下移，对工业化的关注弱化，更加强调技术教育的质量、机会等。第二，教育规制手段逐渐多样化。在“管理”阶段，主要是通过法律和政府的规制来实现技术教育的规范化发展，规制手段集中在政府层面，较为单一。“治理”阶段则强调硬性规制手段与软性监督手段相结合，更加关注以技术教育利益相关者为主体的监督机制的形成与完善。第三，教育视野由国内走向国际。“管理”阶段以国家层面的目标为重点和唯一对象，关注国内问题的解决，视野较为狭隘。在“治理”阶段，随着全球化和国际化的影响，技术教育的视野也突破国内限制，更加强调具有国际视野的高级技术人才的培养，强调印度对国际事务的融入度。

（一）单一目标视角下的中央集权管理阶段（1947年至1964年） 

从1947年印度独立到尼赫鲁逝世的1964年，印度技术教育处于单一目标视角下的中央政府集权管理阶段。1950年生效的印度宪法在确立了中央政府在技术教育领域的核心管理地位的同时，也明确了邦政府在技术教育政策执行中的主导地位，基本形成了技术教育领域中央政府的集权管理模式。在这一阶段，中央政府与国大党基本上具有同等性质，国大党无论是在中央层面还是地方层面都处于统治地位。为了实现“有声有色的大国梦想”，以尼赫鲁为首的印度政府构建了相对完整的工业化战略，尤其强调技术教育在工业化进程中的重要作用，构建了印度理工学院、地区工程技术学院（后升格为国立技术学院）等技术教育体系。在规制手段上，主要依赖于单一的工业领域的政策法律，强调政府的矫正与规制作用。1948年印度政府宣布实施《工业政策决议》，强调重工业和基础设施的国有化；1958年制定的《科学政策决议案》明确了科学技术在实现国家现代化中的作用及科学技术发展的主要目标。上述两大政策为印度技术教育的发展指明了基本方向：技术教育主要致力于国内问题的解决，尤其强调为印度工业化建设服务。技术教育的治理体系可分为两个层次：以印度理工学院为代表的国家重点学院系统由中央政府直接管理，拥有一流的资源，培养一流的高等技术人才，并具有相当大的自主权，是印度技术教育体系的“塔尖”；较低层级的技术教育机构主要由邦政府控制，采纳大学制定这些技术高校的课程和入学标准，举行考试和授予学位。在中央和各邦政府高度控制各自势力范围的双向驱动下，中央集权仍占据绝对优势。

（二）多元目标视角下的合作治理阶段（1965年至1984年） 

随着工业化进程的不断推进及政治权力的逐渐下移，印度技术教育逐渐由“为国家服务”转向“为个人服务”，更加关注技术教育对于个人发展的积极意义。印度技术教育治理在这一阶段的总体趋势是，由中央政府集权管理走向中央和邦政府合作治理，更加关注邦政府在技术教育发展中的作用。在这一时期，无论是技术教育目标还是规制手段都逐渐走向了多元：教育目标呈多样化趋势，中央政府主要关注技术教育的质量，主张通过各类手段促进技术教育的质量提升，而邦政府则重点关注技术教育的平等，力求通过技术教育规模的扩大尽可能满足人们接受技术教育的愿望；在规制手段上，除了中央政府和邦政府制定的政策法律之外，市场因素逐渐发挥着重要的调节作用，许多自筹经费技术学院在这一阶段纷纷涌现。此外，第三方机构的作用越来越凸显，对技术教育发挥着重要的规制作用。此时的印度技术教育仍致力于国内问题的解决，这些问题随着国内政府格局的多元化与政治权力的分化而日趋复杂化，并制约着其他方面的发展。由于中央和邦政府在技术教育目标上的分歧以及中央政府执行力的弱化，尽管这一阶段印度的技术教育在规模上呈指数级增长，但教育质量却呈现出明显的两极分化，少数高质量的技术教育机构称为“漂浮在平庸之海中的卓越之岛”。

（三）全球化视野下的多元互动治理阶段（1985年至今 ） 

为了更好地适应经济全球化时代的要求，印度拉吉夫·甘地政府于1984年底开始推行经济自由化改革。这一阶段的技术教育治理主要体现在三大方面：第一，私立技术教育机构强势发展。由于财政压力的逐渐加大，政府降低了私人团体进入技术教育的门槛，并将之视为解决“财政危机”的有效手段。第二，市场在技术教育领域起“指挥棒”作用。这种作用一方面体现为对技术教育专业设置的影响，另一方面则体现为对治理主体和治理权力的影响。第三，技术教育机构内部自治权的扩大。这种自治权的扩大基于高等教育附属制的利弊分析，并随着自治学院运动的兴起而逐步扩大。由此，印度技术教育的治理呈现出多元共治的局面：市场因素逐渐超越“国家”和“学术”两大因素成为技术教育治理中的主导性因素；政府对技术教育的治理也逐渐从“直接控制”向“间接监管”转变，更加注重技术教育机构的内部调节，并通过自治权的逐步下放强化这种内部调节；技术教育在注重解决国内问题的同时，开始重视强调国际和全球性问题的解决，教育视野逐渐向外。此外，第三方机构在技术教育治理中的作用继续扩大，并兼顾技术教育统筹规划与质量监控两大重要环节。

二、印度技术教育治理的体系结构 

教育治理是指通过一定规则和程序对教育中相互冲突相互竞争的利益各方进行调节的过程，这种调节不以参与调节的任何一方为权威，参与调节的各方平等、合作、互动地处理教育的公共事务。根据伯顿·克拉克的协调三角形（Triangle of Coordination）模型，印度技术教育治理体系可以演化为政府、高校、市场与社会四大子系统。但这四大系统非但不能自发形成完整且高效率的治理体系，反而常常面临诸多矛盾：如政府层面的控制与高校层面的自治、政府层面的计划与市场层面的竞争、高校层面的半公益性与市场层面的盈利性等等。为了最大程度上协调上述矛盾，提升技术教育的效率，中介机构的缓冲作用愈益凸显。在高等教育领域，一个中介机构或者缓冲组织通常指一个建立了联结政府机构和若干高等教育机构的组织。在多数情况下，作为缓冲组织的中介机构主要是指来自国家与市场之间的社会领域。就此而言，印度技术教育治理体系可以理解为由以社会领域为代表的中介机构缓冲协调的政府、市场和高校三个子系统组成的总系统，其最终目的是走向善治。

（一）政府：技术教育治理的“守门员”

 在当前的技术教育治理体系中，印度政府扮演着“守门员”角色，守护着技术教育的“底线”。自20世纪80年代经济自由化改革以来，印度政府强调从“管理型”转变为“服务型”，技术教育领域则强调从“直接控制”转向“间接控制”。政府的“守门员”角色主要体现为方向指引、宏观规划、资源保障以及质量监控四个方面。 

首先，中央和邦政府仍然是技术教育治理的“间接”主导力量。自1950年印度宪法生效后，中央和邦政府围绕技术教育的“归属问题”展开了拉锯战。但1976年的第42次宪法修正案基本上终结了这一博弈，并将技术教育和高等教育改由中央和邦政府共同负责，但中央在教育立法上拥有优先权，且各邦不得阻挠和损害联邦政府的行政运转。时至今日，印度政府对技术教育的治理已逐渐由“刚性”转向“柔性”，更加强调以政策法律形式明确技术教育的发展方向，力求从总体方向上保证技术教育的健康稳定发展。

在技术教育的宏观规划方面，全印技术教育委员会发挥着主导性作用，是印度政府技术教育政策的主要传达者和重要执行者。1987年的《全印技术教育委员会法》（The All India Council for Technical Education Act 1987）赋予其法定地位，并确定了该委员会的三项职能：统筹规划技术教育体系的发展、竭力提升技术教育的质量、规范并维持技术教育的标准[9]。全印技术教育委员会的下属机构——国家认证委员会（National Board of Accreditation，NBA）在技术教育质量监控方面起着至关重要的作用。该机构以认证的形式对技术教育实施质量监管并促进其质量提升。在2014年发布的《印度高等教育：2030愿景》中，印度政府力求在技术教育机构中实施强制认证，并有意将认证结果与财政资助相结合。 

印度政府通过大学拨款委员会（Univer sity Grant Council，UGC）这一机构保证技术教育发展所需的经费资源，该机构负责向高等教育机构拨款，还肩负着制定和维持高等教育标准、管理高校教师、为高校的在校生提供奖学金和助学金等责任。事实上，印度技术教育实行双重拨款机制：以印度理工学院为代表的国家重点学院系统直接由人力资源开发部（MHRD）提供足额经费保障，其他类型的技术教育机构则由大学拨款委员会保障其正常运行的经费。

（二）高校：技术教育治理的“执行者”

 高校是技术教育政策的具体执行者与实施者，是名副其实的“执行者”。这种执行者作用集中体现为贯彻落实外部治理事宜与统筹协调内部治理事宜两大方面。尽管印度技术教育体系存在类型上的差别，但在内部治理结构上具有一定的相似性，这种相似性在一定程度上保证了执行者功能的同质性。印度技术教育的内部治理结构基本上可分为五级：视察员、理事会、管理委员会、各校议事会、各校院长，他们分别负责不同的技术教育事宜。视察员和理事会主要负责印度技术教育的外部事宜。视察员位于管理体制的顶端，一般由现任总统担任；理事会成员由中央政府各相关部门代表及国会议员组成，理事会重在协调各学校的工作，主要强调宏观层面的管理。而管理委员会、各校的议事会以及各学院院长等主要处理技术教育机构内部各项事宜。管理委员会主要负责学校办学方向及定位问题，对学校行政与学术事务等一般性事务进行管理，同时负责学校各项规章制度的制定工作；各校议事会由各校校长担任各校议事会主席，对学校常规运行、教学考试的标准与质量进行维护，对各校章程中规定的其他事务进行干预；学校各院院长、各学系主任、学生注册中心主任、分管学生事务的主任、监护委员会主席、图书馆馆长、学校规划处主任等，主要负责各岗位领域内的事宜，从微观层面保障学校的正常运行。

（三）市场：技术教育治理的“催化剂” 

自20世纪80年代后，随着印度在经济领域的“捉襟见肘”，市场在技术教育领域的影响和调节作用愈发凸显，成为技术教育治理的“催化剂”。市场的“催化剂”作用主要体现在三个方面：第一，通过自筹经费学院等私立技术教育机构分担技术教育经费，拓宽了技术教育的经费来源渠道。第二，通过以市场为导向的私立教育机构大发展促进了以技术教育为代表的印度高等教育的“大众化”。印度2014年33 000所学院中有64%是私立高等教育院校，它们承担着59%的入学人数。无论是在教育机构规模还是入学人数规模上，私立高等教育机构均占据了印度高等教育的半壁江山。第三，市场的需求倒逼印度技术教育专业设置的科学化与合理化，并促进技术教育质量的提升。技术教育以培养高技能型人才为重要目的，这种高技能一方面强调要满足印度社会经济发展的需求，即满足市场对人才的需求，另一方面还要能够培养学生的“可迁移能力”，在全球市场需求变化莫测的背景下，这种可迁移能力尤为重要。高技能人才的成功培养有赖于技术教育，有赖于技术教育专业与课程设置的“与时俱进”，而高技能人才的质量如何直接取决于技术教育的质量。因此，为了保证高技能人才培养的卓越性，印度技术教育必须随市场需求不断强化专业与课程设置的合理性，并努力提升其教育教学质量。 

（四）社会：技术教育治理的“仲裁者” 

在印度当前的技术教育治理体系中，社会因素扮演着“仲裁者”的重要角色，发挥调节与缓冲的仲裁作用。这种仲裁作用主要体现为政府与高校、本土与全球、高校与市场三方面。技术教育治理中的社会因素主要表现在第三方机构、校友以及社会人士等在技术教育领域的积极参与。第三方机构主要是一些非政府组织及民间智库，他们主要承担着政府与高校层面的“仲裁作用”。如非政府组织印度工商联合会（Federation of Indian Chambers of Commerce & Industry，FICCI）在印度政府和技术教育系统之间搭建了桥梁。该联合会于2013年提出的《印度高等教育：2030愿景》就已得到印度政府的高度重视，其关于技术教育的强制认证已在印度政府的决策考虑之中。印度技术教育庞大的校友群体是衔接其国内外关系的重要力量，他们拥有独一无二的国内、国际资源，是印度技术教育体系的宝贵财富。在国内，他们充分发挥各类资源，通过多种形式援助、帮助印度技术教育发展，凭借其在经济、学术、教育方面的影响为印度技术教育办学活动提供咨询并进行监督。在国际上，他们是印度技术教育的卓越“宣传者”，是了解印度技术教育的重要窗口，他们通过其科研、学术等成就打造了印度技术教育的卓越名片。以企业家为代表的社会人士是连接技术教育体系与市场的关键力量，是处理技术教育体系与市场关系的重要力量。他们经常会依据市场需求，对符合市场需求的专业给予物质资源支持，是技术教育市场需求的重要风向标，也是技术教育专业与课程调整的重要依据。就此而论，印度技术教育治理的社会因素扮演着政府与高校、本土与全球以及高校与市场关系的“仲裁者”角色。

三、印度高等技术教育治理的未来展望

 自1947年独立至今，印度技术教育发展迅猛，成为印度教育体系中一张亮丽的名片，印度理工学院作为其中的佼佼者逐渐向世界一流大学迈进。世界高水平大学无外乎两种发展路径，“一种是学术积累，如牛津大学、剑桥大学、哈佛大学、巴黎大学等等，经过几百年在人才培养、高深知识探索中发展学术，逐步成为高水平大学。另一种是管理创新，如英国的沃里克大学、香港科技大学等等，通过管理创新、推进学术发展，短短几十年进入了世界一流大学行列。”而对于印度技术教育而言，其卓越发展更多地倚赖于多元共治体系的发展与完善。在未来，印度技术教育体系将在不断理顺治理逻辑与优化治理结构的基础上，积极拓宽其内涵与外延。

（一）强调从“治理结构”到“治理效能”的深层转移 

当前印度技术教育治理主体由“一元”转向“多元”、治理角色由“控制型”转向“引导型”、治理目标由“单一”走向“多元”，基本形成了政府、高校、市场及社会多元共治的治理结构。但“治理结构”的合理性并不必然导致“治理效能”的凸显，实现从“治理结构”到“治理效能”深层转移的关键在于治理机制的发展与完善。高等教育，尤其是技术教育的全球化趋势需要再造高等教育治理结构中利益相关者的角色。只有政府从具体管理者转变为宏观调控者，成为教育质量的保证者和监督者；高校明确其组织特点和价值诉求，坚守学术研究，融入社会发展，调整内部治理结构；社会通过多种渠道积极参与到高等教育的投资及管理中，协同创新，高等教育利益相关者之间才能相互依存，和谐共生。当前印度技术教育在治理主体上已实现了较为合理的权责分工：政府通过政策制定、绩效拨款和质量保障等方式，逐渐从微观管理转移到宏观调控上来，邦政府在高等教育治理中的角色和地位有所加强；市场力量已经渗透到供需关系调节、院校结构调整、院校资源配置中；社会参与扩大，非政府组织发挥重要作用；高校获得了一定的自主权，政府对高校的问责也在加强。印度技术教育治理机制的短板主要体现在两个方面：第一，治理主体权责不均衡。印度技术教育体系中，政府仍处于强势的主导地位，高校的自主权也仅限于技术教育顶尖院校与私立院校之间，市场在技术教育治理中的涉入越来越强，社会因素仍处于边缘地带，缺乏必要的实质性作用；第二，政策设计与政策实施不对等。印度中央政府注重技术教育的顶层设计，但地方与基层政府的弱执行力导致许多雄心勃勃的发展计划无疾而终。对于印度政府而言，如何提升高校与社会力量在技术教育体系中的参与度、强化相关政策的执行与监督力度，是技术教育治理的题中应有之义。 

（二）促进信息技术与技术教育治理的有机结合 

作为信息技术大国，印度政府重视信息技术优势在教育治理领域的发挥，强调信息技术与教育治理的有机结合，集中体现在“E治理(E-Governance）”这一具有创新性的治理模式。早在200 6年，印度政府就通过了“国家E治理计划（Nationale - Governance Plan，NEGP）”，其中教育领域是“E治理”的重点关切对象。然而，过去这种运用是低层级的，大多仅仅局限于教学设施与教学手段的改进。事实上，作为信息技术的重要引领者与开发者，技术教育领域理应充分发挥信息技术的重要价值，但与基础教育领域相比，印度技术教育领域仍处于“E治理”的起步阶段。随着时间及实践的推移，技术教育业界对信息技术与技术教育治理的结合有更加清晰且明确的认识：在技术教育机构中实施E治理有利于监管机构及其他利益相关者对技术教育机构实施有效且及时的监管，迫使其增强责任意识并更好地提升教育质量；E治理在技术教育领域的实施有助于强化技术教育体系的透明度，减少大范围腐败的发生；对于技术教育管理者而言，通过运用E治理可以更好地记录学生、教师在院校中的表现，提升治理的效率，有利于实现“最小的治理，最大的治理效果”目标。鉴于“E治理”在技术教育领域的诸多优势，印度政府在未来可以考虑扩大其在技术教育领域的应用，着重关注其在技术教育的问责制、透明度、公开性、质量保障及提升等方面的作用。 

（三）妥善处理技术教育治理主体的“利益冲突”问题 

在印度技术教育治理体系中，诸多利益相关者存在着不同程度上的利益冲突，如政府更多是为了强调技术教育的公平、规模与质量；市场则更看重技术教育的盈利能力，更强调技术教育的商业价值；技术教育机构则考虑因素众多，既涉及必要的自治权，也关注充足的资源保障；而社会层面可能更加关注技术教育所培养的高技能型人才的适应与迁移能力。经济自由化改革以来的印度政府往往让渡一部分权力来满足各利益主体的利益需求，这种策略可解燃眉之急，但绝非长久之计。因为，此策略会弱化印度政府在技术教育治理中的地位，使其处于相对弱势地位，不利于宏观调控作用的发挥。此外，随着教育领域全球化与国际化的不断推进，技术教育治理主体仍有多样化的趋势，在未来发展中，国际力量也将成为印度高等技术教育治理的重要考量因素之一，而印度政府的相对弱势不利于对抗国际因素所产生的负面作用。总之，对于印度政府而言，如何在既保证技术教育治理的质量又保证效率的基础上妥善处理各治理主体的利益冲突，仍是技术教育治理未来发展的重中之重，甚至直接影响着技术教育发展的未来前景。

四、结语 

自1947年独立以来，经过七十余年的发展，印度技术教育治理已基本完成了从“管理”到“治理”的转变，并形成了政府、高校、市场和社会共同参与的多元互动治理模式。但与其他国家相比，印度技术教育治理仍然面临着“纵向治理”深度不足、信息技术教育运用欠佳以及治理主体利益协调不当等问题。对于印度技术教育而言，应在紧跟时代潮流的基础上，努力发挥其现有的信息技术优势，明晰技术教育参与主体的权责关系，实现从“横向治理”到“纵向治理”的过渡，并最终构建起具有印度特色的技术教育治理体系。

作者：王建梁 武炎吉

作者简介：王建梁（1970-），男，山东阳谷人，华中师范大学教育学院教授、华中师范大学印度研究中心研究员、博士生导师，主要从事比较教育研究；武炎吉，华中师范大学教育学院博士研究生；武汉。

（原文载于《大学教育科学》2020年第3期 P105-110）

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