褚照锋 蔡 亮 | 20世纪80年代以来我国大学院系领域的改革历程及其反思
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20世纪80年代以来我国大学
院系领域的改革历程及其反思
褚照锋 蔡 亮
作者简介：褚照锋（1990-），男，河南汝州人，教育学博士，杭州师范大学经亨颐教育学院讲师，主要从事高校组织与管理、大学学科发展研究；杭州，311121。蔡亮，华中科技大学教育科学研究院博士研究生；武汉，430074。
（原文载于《大学教育科学》2022年第6期P117-123）
摘要：20世纪80年代以来，我国大学院系领域经历了三段相互交织的改革历程。在学院制改革率先实施的过程中，学部制改革于21世纪初开始出现，而在前两者推进中院系设置与治理改革又于2010年起在大学兴起。虽然不同时期院系领域改革面临的内外部环境不同，但是改革历程中都是相关问题反复出现，改革成效并不显著。这映射出院系领域的改革逻辑存在一定问题，主要体现在：院系设置逻辑上注重增量改革，忽视存量改革；权力配置逻辑上横向权力边界不清，纵向权力向上集中；制度供给逻辑上自上而下的制度供给使用泛化，自下而上的制度创新动力不足；学科发展逻辑上重视学科布局的全面扩张，忽视学科结构的生态融合。基于此，未来院系领域改革需规范院系调整程序，优化院系结构；引进权力清单制度，理清权力边界；立足基层现实诉求，推动制度创新；营造学科生态氛围，发展交叉学科。
关键词：院系改革；院系治理；增量改革；权力配置；学科结构
院系不仅是学科生存发展的主要载体、高校内部管理的重要层级，也是大学基本职能得以实现的操作组织。这些组织属性与职能使命意味着高等教育领域的相关改革唯有落实到基层的院系组织层面，才可能真正激发高校的办学活力。这实质上体现了遵循“院系是高校办学主体”的内在逻辑。正如伯顿·克拉克（Burton R. Clark）所言：那些用全面综合的形式阐述目的或概括高等教育特点的人，是典型地、重复地从错误的端点出发的人。他们从系统的顶端开始，而高等教育中更佳的端点是基层。长期以来，院系领域的治理改革是我国高校内部治理体系的弱点，也是我国高校历次院系调整的痛点，整体上改革成效并不显著。因此，我们有必要对我国大学院系领域的改革历程进行系统回顾，对比分析不同时期改革存在的主要特征和聚焦的主要问题，进而反思它们背后所彰显的改革逻辑，并以此为基础审视院系领域改革的未来走向。
一、我国大学院系领域
三段相互交织的改革历程
我国高等教育领域的相关改革历程，尤其是较为宏观层面的改革，往往与国家政策变动关系密切，因此政策颁布的时间节点一般是相关阶段划分的重要判断依据，比如高校办学体制改革的阶段划分明显具有关键政策依据的特征。然而，院系这一相对微观领域的改革历程难以据此进行划分。这一方面源于长期以来国家层面并没有系统和有针对性地出台院系改革文件，与之相关的政策只是散落在大学管理体制改革的相关文件中；另一方面源于院系领域改革属于大学内部相对自主支配的空间，难以进行统一的归纳和梳理。不过，由于高等教育研究具有应用性较强的属性，院系领域相关研究的聚焦情况较大程度上也能映射其改革历程的基本情况。我们回顾这一领域的相关研究和改革实践发现：20世纪80年代中期以来，该领域的相关研究开始出现，后呈现波动增长的态势，受到学界持续关注。其中，前期与20世纪80年代以来兴起的学院制改革有关，中期与21世纪以来兴起的学部制改革有关，后期与2010年以来兴起的院系设置与治理改革有关。由此，本研究尝试将我国大学院系领域改革划分为三段历程，不过它们之间存在一定的交织与重叠。
（一）20世纪80年代以来的学院制改革
我国大学20世纪80年代兴起的学院制改革一直持续至今，不过不同时期学院制改革的实施主体与推进速度有所不同。首先，20世纪80年代至90年代初期，学院制改革主要集中在原部委所属的部分大学，由个别学科领域率先试点推行，改革进程比较缓慢。这与该时期国家开始推动高等教育管理体制改革有关。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，扩大高校在学生招录、专业调整、经费使用、国际交流等方面的自主权，拉开了学院制改革的序幕。其次，20世纪90年代中期以来，这一改革在国家重点建设高校集中实施、快速推广。该时期在原“211工程”“985工程”等重点建设工程的刺激下，高校集中出现大规模合并，由此我国高校产生新一轮的院系调整，其重要特征之一正是在组织建制上取消与具体专业相对应的教研室，改行学院制。再次，21世纪以来，新建地方本科高校开始尝试推行学院制改革。这一时期,随着地方高校办学规模的扩大、本科专业的增多、建设领域的拓展和社会交往的展开，原属校级层面的具体行政管理职能如何下放到学院成为新建本科院校改革的一项重要课题。最后，近些年来，随着“双高计划”的推进和本科层次职业高校的出现，高职院校“以（专业）群建院”的组织结构问题开始受到关注，实质上这依然是学院制如何实施的问题。
然而，不同时期学院制改革的动力却具有相似性，集中体现在高校组织规模、跨学科发展趋势、人才培养诉求三个方面。一方面，高校组织规模的扩大必然涉及内部管理层级与管理幅度的调整。学院制改革倡导设置数量较少的学院，其重要目的正是在于降低高校的管理重心，减少管理幅度，进而实现对学校办学资源的优化。另一方面，大学面对学科交叉融合的发展趋势亟需在组织结构方面做出回应。学院制改革倡导保持较大的学科跨度有助于凝聚学科群，推动学科之间的资源共享与交叉融合。上述两个方面的改革动力其实是在管理层面和学科层面回应拓宽人才培养知识结构的强烈现实诉求。
另外，学院制改革前后历时四十余年，但是学院的规范设置与权力配置始终是学界关注的焦点问题。在实践中，学院设置反复出现诸多不规范现象，如学系简单升格为学院、为缓解矛盾而设置学院、为引进人才而设置学院。反观现实，我国大学的学院制改革多是在原有系级建制的基础上，通过合并、升格等方式来实施，普遍缺乏与管理变革配套的措施，管理模式的转变仅体现在“翻牌”“改名”层面。这实质上仅仅是学系的规模扩大，校系两级关系并没有发生质变，最终反而会加剧高校内部的管理负担。与此相应，虽然学院制改革尝试推动权力下移，但是主要表现为事权下移，财政权、人事权、决策权等依然集中在校级层面，这严重影响学院制改革的预期效果。这背后与过度行政化的运行逻辑关系密切。一方面，前期的学系大都不同程度具有独立性，已形成利益集团。于是，许多增设学院既没能从校级行政层面获取足够授权，也没能从学系层面把权力集中起来，最终学院定位不准且权责不清。另一方面，校级职能部门的角色难以转变。高校内部实质是“学校—职能部门—学院”的管理架构，强大的校级行政体系控制学校几乎所有事务的决策权。于是，学院制改革进程中涉及到资源调配必然会冲击到相关既得利益者，再加上参与人对改革前景的担忧和思维惯性的制衡，导致学院制改革距离真正的学院制相差甚远。此外，学院制改革的不规范也与其缺乏法律依据、自发性的改革逻辑、相关行动者认知不清等特点有关。其中，由于自发性的学院改革相对缺少制度保障，其改革采取的举措往往是边缘性的，理论上具有较大可塑性，实践中却容易把握失当，由此带来不良效果的机率很大。
（二）21世纪以来的学部制改革
21世纪初，高校仍在探索学院制改革的同时，学部制改革开始在部分部属高校率先兴起。这一时期的学部制改革一定程度上引领了当时研究型大学内部管理体制改革的创新之风。所谓学部制改革，是在高校内部于学校和学院之间增加学部一级的学术组织或管理机构，实现相关院系的资源整合，以促进学科之间的交叉融合发展，提高内部管理效率。整体上，学部制改革进展比较缓慢，但依然呈现由部属高校逐渐向地方普通高校辐射的现象。截至2021年，至少有37所“双一流”高校设置了学部，并且越来越多的地方普通本科高校加入其中。在以学科为基础实施的“双一流”建设背景下，目前学部制改革日益成为高校内部学科组织调整采取的重要举措。
高校学部制改革作为加强学术权力的一种探索，关键在于推进高校内部的权力重组，即行政管理重心的适当下移和学术管理重心的适当上移，实现两个管理重心的有机结合。实践中，学部制改革围绕这一目的呈现不同的探索途径：改革范围可分为学校所有学科领域整体推进和内部部分学科领域试点推行两类；组织设置既有依据学科门类而设的，也有依据一级学科或相关学科群来设的；功能有侧重地包括决策、规划、评议、监管、咨询等学术性和行政性事务；运行机制可分为虚体型、实体型和虚实结合型，相应内部组织有的仅设置学术咨询机构或行政管理机构，有的介于两者之间。事实上，学部制的改革动力与学院制改革强调的顺应学科综合化趋势、优化内部权力配置、提高内部管理效能是相通的。学部制改革的实施较大程度上也是解决前期学院制改革不彻底、不规范的问题。“虽然学部制改革一定程度上可以减少硬性整合院系的阻力，表面看横向的学科组织数量有所减少，但是真正实体性质的院系之间的壁垒并没有被打破。再加上，实践中存在自上而下机械地将相关院系归并为学部的组织行为，这反而会加重院系之间利益分配的冲突，跨学科交流的内驱力也明显不足。”
整体而言，学部制改革的现实问题集中在对学部的职能定位不清、增加管理层级与管理成本、校部院之间的关系难以理顺、权力下放不合理难以激活院系办学活力、改革的制度设计滞后等方面。实际上，学部制改革不仅仅是院系调整与机构设置的变化，关键还在于管理体制的革新，需做好系统的制度安排。但是，由于学部制改革会触碰到大学管理的体制结构，可能触动上层利益，面临一定风险，所以院校负责人往往对此持谨慎态度，掌权者一般基于自身利益考虑会抑制改革，不愿触及学部制的实质性改革。另外，学部面临虚体还是实体运行的两难困境，最终很容易陷入“为了创新而创新”的形式主义。若虚体运行，学术权力缺少行政权力的有力支持；若实体运行，增加不必要的行政管理层级，可能加剧现行政权力对学术权力的挤压。有学者通过调查18所大学实施学部制改革的情况发现：从管理学角度看，学部无疑增加了管理层级和管理成本，也可能造成对既有内部学术生态环境的冲击。
（三）2010年以来的院系设置与治理改革
这一时期的院系改革重在院系结构的优化与治理能力的提升，是院系领域改革在理论层面与实践层面的深化推进。就理论层面而言，随着对院系组织属性与职能使命的认知加深，大学进一步明确院系的办学主体地位。院系组织既是知识生产完成、大学职能实现的关键环节，也是高校科层结构与松散结构的结合点，更是院系规模、结构与功能变化的重要载体，做好院系治理已成为保证大学健康发展的内在要求。就实践层面而言，现代大学制度建设、高等教育综合改革、高等教育治理现代化、“双一流”建设等时代背景对大学发展提出新要求，学院作为办学主体的理念及其相关治理问题已成为高等教育理论研究和实践探索的重要课题。有学者指出，没有学院治理和大学治理现代化，就不可能建立现代大学制度。于是，学界出现一种改革呼声：将改革的突破口下移至大学的学院层面，或许能找到一条自下而上，通过建立“现代学院制度”来建立“现代大学制度”的改革路径。
然而，这一时期，院系领域改革的相关前期问题再次出现，其改革矛头依然指向理顺高等教育的内部管理体制。可以说，院系治理长期以来很大程度上依然停留在形式治理层面，而非实质治理层面。整体上，在院系设置层面，学界对学院设置数量过多、学院设置不规范、忽视学科布局的协调等问题达成共识，并认为这是国家学科目录的刚性化、外部相关政策文件影响、高校内部管理行政化等多重因素相互交织的结果。在院系治理层面，学界通过政策回顾、文本挖掘、实地调研等分析指出这一领域存在以下问题：院系层面自上而下的制度产生方式使其改革缺乏内生动力；院系层面的权力运行缺乏顶层设计，权力集中在校级层面，自主性不足；党政联席会议制度运行存在内在冲突，其中行政权力占主导地位并且具有内在制度合法性；院系学术委员会的独立性不足，学术权力出现异化。事实上，院系领域的相关现象与问题离不开所在国家大学的历史传统与制度差异。我国大学的院系问题急需立足本土全面审视，挖掘深层次的影响因素。基于此，有学者认为：适宜与我国高校学院相比较的对象应该是国外高校的学系，如若将二者进行数量比较，所得结论必然大为不同；学术组织的院系在行政力量的渗透下异化为明显呈现行政化性质的单位组织，学术组织之间存在着严重的资源壁垒；当前院系的学术治理以“党政治学”为主导方式，行政支配倾向明显。
二、我国大学院系领域改革的逻辑反思
不同阶段不同类型大学面临的内外部环境不同，院系领域改革相应会呈现多样化的行为策略。然而，回顾我国大学的院系改革历程发现，其聚焦的主要问题和变革策略却非常类似：扩大学院学科跨度的基本认知没有变，但学院数量仍在不断增长，且一级学科导向设置学院的趋势日益加剧；理顺校院两级权力配置的关键改革方向没有变，但责权利关系的协调却难以有实质性突破；重视院系层面制度保障的系统设计没有变，但制度执行并没有有效激发院系办学的主体地位；致力于学科发展的根本目的没有变，但学科结构失衡引发学科发展的生态问题却显得愈发严重。这些现象与问题背后折射出院系设置、权力配置、制度供给、学科发展的改革逻辑存在一定问题。
（一）院系设置逻辑：注重增量改革，忽视存量改革
我国大学院系领域改革的不同阶段始终存在的一个典型特征是学院设置的数量不断增多。这明显遵循注重增量改革、忽视存量改革的逻辑，并没有遵循真正学院制改革的逻辑。增量改革相对于存量改革，一般发生在改革初期，采取这一策略主要在于不触动原有利益集团，减少改革阻力，积蓄改革力量，缩短改革进程。由于存量改革涉及制度设计、利益重塑、结构重组，往往面临较大的改革成本和实施成本，因此组织一般不愿主动尝试存量改革。20世纪80年代，我国大学兴起学院制改革的重要动力是针对高校内部分散学系存在的弊端，以整合方式提高人才培养的知识广度和高校的内部管理效率。当时，组建学科跨度大的学院是非常重要的途径之一，这必然涉及高校院系的存量部分调整。然而，前期学系较长时间的独立建制运行已形成彼此隔离的利益集团，直接进行整合，阻力较大。于是，学院制改革实践中出现两种策略：一种是将新建不久的弱小系科整合为学院，这看似涉及存量调整，事实上并没有考虑学科属性的兼容问题，该类学院后逐渐走向分化，回到增量改革的逻辑；一种是将原有实力较强的学系升格为学院，这一类学院并不具备学院制的实质内涵，属于典型的增量改革。后来学部制改革出现偏颇很大程度上也是受前期增量改革逻辑的影响，不少学校仅仅是名义上设置学部，并没有理清学部的办学定位。2010年以来，部分高校明确提出推进以学院为办学实体的存量调整，但受前期遗留问题的限制，改革成效并不显著。
（二）权力配置逻辑：横向权力边界不清，纵向权力向上集中
院系作为高校的基层组织单位，直接影响大学职能使命的达成度，其中权力配置发挥关键作用。院系是高校信息流的重要源泉，信息的有效传达直接影响相关政策制定的科学性与执行的有效性。院系的权力配置理应尊重高校“底部沉重”的属性，并赋予其相应的职责权限。然而，长期以来我国高校院系在横向权力边界方面职责不清，院系层面的相关学术事务处理常常出现学术权力的运作空间被行政权力挤压或替代的情形。结果，院系的学术治理体系始终难以回归到行政权力服务学术权力的基本运行逻辑。再加上，权力在纵向配置上相对集中在顶层，底层又相对缺少监督，进一步加剧学术权力与行政权力的冲突。事实上，院系治理改革必然涉及权力的重新配置，目前改革的整体趋势是不断下放权力，赋予院系更多的办学自主权。但是，下放权力一旦对已有固化的利益集团形成威胁，就会出现冲突矛盾，权力就面临可能被再次收回的情形，学部制改革虚实问题的摇摆不定关键就在于此。实质上，权力配置与资源分配密切相关，校级职能部门掌握着资源分配的调控权，院系就不得不在实践中面向职能部门办学，教师群体和学生群体的权力就容易出现被弱化甚至失位的现象，行政权力就会不断渗透。
（三）制度供给逻辑：自上而下的制度供给使用泛化，自下而上的制度创新缺乏动力
完善制度供给是学界强调推进院系领域改革的普遍共识。然而，目前院系领域主要遵循自上而下的制度供给逻辑，主要表现为依据校级职能部门制定的相关制度进行同构或细化。这种较为被动的制度设计易使院系领域的制度运行出现虚化、使用出现泛化，导致院系层面往往根据上层考核指标采取简单化的功利行为予以应对。事实上，正是前期研究发现院系自上而下的制度供给难以取得突破，于是学界提出转换视角让院系自下而上进行制度创新探索。这一制度供给强调以基层探索为切入点，向上逐渐形成一种倒逼机制，进而完善现代大学制度，提升大学的治理能力。其实，有效制度供给的关键动力一般源自基层基于真实需求的大胆探索，这本身也是尊重大学“底部沉重”组织属性的体现。实质上，这种自下而上的制度供给逻辑属于诱致性制度变迁催生制度创新的范畴。诱致性制度变迁指现行的制度安排变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人，在相应获利机会时自发倡导、组织和实行。其中，导致诱致性制度变迁的重要动力来自制度不均衡的获利机会。但是，院系这一基层群体长期缺少必要的参与权和决策权，由此形成的惰性思维意识导致自下而上的制度创新动力严重不足。
（四）学科发展逻辑：重视学科布局的扩张，忽视学科结构的融合
院系设置与院系治理的根本目的在于促进学科发展。院系设置是学科发展的组织载体，院系治理是学科发展的制度保障，但前提是院系设置符合学科发展的应然逻辑，院系治理遵循学术运行的基本规律，同时能正确认知何谓真正的学科发展。否则，院系设置层面会不断出现折腾外在组织结构的情形，院系治理层面会出现权力边界不清以及权力运行的真空现象，那么学科发展也就无从谈起。长期以来，我国大学普遍追求学科门类和学位点的齐全，将综合性大学等同于学科齐全的大学。即便是“双一流”建设背景下，很多大学依然将获批一级学科学位授权点作为发展的主要目的和设置新学院的依据。事实上，历次院系领域改革的主要目的也明显存在将其窄化为整合组织结构与相关资源，努力争取学位授权点的功利现象。这反过来又加速了院系数量的膨胀，而至关重要的学科生态结构常常沦为推行相关改革举措的合法性口号。学部制改革难以实现学科之间融合的重要原因很大程度就是忽视学科结构的生态融合，仅仅侧重结构形式的变动。另外，学院层面在面对权力受限时，相关院系的“学科代言人”会尝试直接与学校层面博弈以谋求特殊权力，但这种形式的授权具有个人私利性和不确定性，长远来看往往会对学科的生态发展、院系的生态结构造成难以估量的损害。
三、我国大学院系领域改革的未来方向
基于四十年多来我国大学院系领域改革的逻辑反思，我们未来可尝试在以下方面进行探索，同时确保这些方面并非割裂而是遵循协同推进的基本原则。
（一）规范院系调整程序，优化院系结构
“双一流”建设以来，高校再次普遍将院系结构调整作为重要改革任务，不过与以往不同的是，这次改革的重点开始聚焦在院系结构的存量上下功夫。院系存量改革的推进必然涉及制度变革，其中一个首要问题是规范院系调整的流程，确保调整程序的透明化、科学性、可行性，如此才可能真正起到优化院系结构、科学减少院系数量的作用。对此，一方面要在办学理念上明确高校院系结构是学科结构布局的体现，而学科结构布局关系大学的长远发展。因此，院系结构的规范调整需置于高校整体发展的格局下考虑，其中制定符合自身办学定位与办学理念的学科战略至关重要，要以学科战略引领院系调整。另一方面要在调研论证的基础上完善内部治理体系。针对院系调整中涉及的资源配置、权力整合、师生分流、办公空间等各个方面，要有明确的配套政策，这是推进院系规范调整的重要保障。
（二）引进权力清单制度，理清权力边界
院系领域改革中权力配置难以有效推进的核心问题在于，行政权力和学术权力的边界不清，导致权力使用的异化、泛化、虚化，最终院系改革的目的被扭曲、改革的积极性被耗尽。不可否认，院系领域的事务确实异常复杂，也难以理清边界，对此可以尝试引进权力清单制度，围绕院系改革中的具体事务理清权力边界，逐渐探索多样化的权力配置逻辑，进而形成权力运行的规范机制。其实，权力清单制度已经在基层政府改革领域得到广泛运用，并取得较为显著的成效，而基层政府事务的繁杂性与院系领域事务特点具有一定相似性，因此具有重要借鉴价值。相对来说，院系领域的特殊之处在于学术事务占据重要地位，对此院系治理还需充分体现“同行治理、集体协商”的基本取向，因为这是大学内部治理最悠久的治理模式，也符合院系是学科人共同体的组织属性。
（三）立足基层现实诉求，推动制度创新
长期以来，我国院系领域的制度供给存在基层教师群体失位的现象，具有典型“向上看齐”的特征，这导致实际办学中院系的权力空间经常被挤压。事实上，院系领域制度供给的实际成效与一线教师群体的切身感受密切相关，调动他们的积极性才是关键。因此，推动院系领域制度创新，一方面需要国家层面在顶层设计上出台关于院系制度设计的引导性文件，为基层教师群体参与制度创新营造氛围。另一方面需要高校层面为院系自下而上的制度创新提供较为宽松的空间，鼓励其自行探索，针对实践中面临的痛点、难点大胆寻求突破。同时，针对实践中的制度创新要不断调适，进而上升到制度化层面以巩固改革成果。目前，部分高校尝试签订个性化的契约书，试行“一院一策”的创新性探索，体现出自下而上的制度供给逻辑，国家应予以鼓励支持。
（四）营造学科生态氛围，发展交叉学科
院系领域改革的主要目的是为学科发展提供组织支持和制度保障，反过来学科发展的内在规律制约着院系改革的基本取向。学科发展具有自身内在的生态演化逻辑，在发展进程中不断体现出学科之间高度交叉融合的趋势。因此，院系调整首先需要尊重高校内部的学科基础和特色，切忌不顾学科内在联系盲目增设或裁撤学科。同时，要大力推动交叉学科发展，一旦学科之间出现合作空间，就会成为撬动院系调整的重要动力。实际上，推动交叉学科发展可以将院系调整协同起来。国务院学位委员会2015年颁布了《博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整办法》，2021年印发了《交叉学科设置与管理办法（试行）》。在此背景下，高校在动态调整学科结构时可尝试从交叉学科切入，以打造小规模高端科研平台为抓手，整合部分学科资源与院系结构，加强内涵建设，致力于在某一研究领域培育竞争力。
（参考文献略）
大学教育科学
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