技经观察 | 美俄军备控制能否迎来 “New START”
2021年3月12日，美国国际战略研究中心(CSIS)发布《美俄军备控制的未来：参与原则和新的方法》报告，指出在当前国际背景下，《新削减战略武器条约》存在局限与不足；认为美俄在5年延期内应尽快开始会谈、确定事项的优先级并注意考虑政治环境，以促进制定新的军备控制协议；同时，建议新协议聚焦导弹防御和非战略核武器、网络防御和天基系统、超声速和高精度武器等重点。报告反映出美俄之间军备竞争仍然暗流涌动以及美国遏制、削弱我国和其他国家核军事力量的企图。
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背景
2021年2月3日，俄罗斯和美国分别发表声明称，双方同意无条件将《新削减战略武器条约》（Strategic Arms Reduction Treaty，简称“New START”）延长5年，有效期至2026年2月5 日，条约内容保持不变。继美俄《反导条约》、《中导条约》遭到破坏后，《新削减战略武器条约》成为了全球仅存的核军控条约，也是美俄之间为数不多的对话成果。尽管美俄一直在军备控制的诸多具体问题上存在分歧，此前的军控谈判也因此多次陷入僵局，但双方在“合作管控核武器风险”的问题上仍存有共识。因此，此次《新削减战略武器条约》延期也被认为是美俄之间博弈的缓和，为双方下一步详细磋商相关问题争取了机会。
然而，CSIS近日发布的报告认为，该条约首次签署于2010年，在这十年间，国际安全环境已发生了巨大变化，在当前国际背景下存在局限与不足。例如，该条约未对导弹防御、新武器系统、天基系统和其他先进技术做出约束。此外，美国和俄罗斯实际上也都在担心其他国家核能力的崛起会对其造成威胁。因此，尽管目前已将该条约延长5年，但建立新的军控条约仍然十分必要。
近年来，特朗普政府奉行“美国优先”的单边主义政策，施行了一系列“退群”行动，撕毁多项协议，让国际局势紧张不安。加之新冠疫情对全球的冲击，保障美俄两国的和谐关系对维持相对稳定的国际环境具有重要意义。
在这样的背景下，“New START”究竟能否为美俄带来“新的开始”？双方未来的军控之路又该如何推进？
美俄军备控制的博弈
美俄两个核武器大国之间的军备博弈由来已久。早在苏联时期，就奠定了双方的对抗关系，而以“核”为代表的军事竞争则是双方博弈中最重要的一环。冷战时期著名的古巴导弹危机，就是双方核军备较量的产物，使全球陷入一触即发的毁灭性危机之中。但长期的军备竞赛也给美俄造成了不小的经济负担。为避免两败俱伤，1991年7月，美国和苏联签署《削减和限制进攻性战略武器条约》，即《第一阶段削减战略武器条约》（START I），对双方各自拥有的核弹头以及运载工具数量进行了限制。但由于当年12月苏联解体，该条约直到1994年12月5日才正式生效，有效期15年，于2009年12月5日到期。
1993年1月，作为《第一阶段削减战略武器条约》的补充，美国和俄罗斯又签署了《第二阶段削减战略武器条约》（START II），要求继续削减双方的核武器力量。但《第二阶段削减战略武器条约》从未真正落实过，实际只是一纸空文。此后，随着美国于2002年6月正式退出《反导条约》，俄罗斯也回应表示《第二阶段削减战略武器条约》变得毫无意义。
《第一阶段削减战略武器条约》到期后，2010年，美国和俄罗斯在布拉格签署了《新削减战略武器条约》（New START），又称《第三阶段削减战略武器条约》（START III），于2011年2月5日生效，有效期10年，即2021年2月5日到期。根据《新削减战略武器条约》规定，美俄两国须全面削减冷战时期部署的核弹头，在7年内将核弹头数量削减至1550枚，将洲际弹道导弹的数量降至700枚，并将用于发射核弹头的已部署和未部署发射工具数量降至800个。2019年8月2日，美国退出《中导条约》，该事件成为美俄核战略博弈中的重要节点，为全球区域战略平衡带来重大威胁与挑战。由此，双方之间唯一仅存的核武器限制条约——《新削减战略武器条约》就变得尤为重要。
自2019年春季开始，有关延长或重新制定军备控制条约的谈判陆续开始。然而，由于双方意见难以调和，加之美国大选及新冠疫情的影响，谈判一度陷入僵局。直至2021年2月3日，《新削减战略武器条约》到期的前两天，双方才发表声明将该条约延长5年。同时，美国表示，将利用5年的延长期寻求与俄方达成涉及俄所有核武器的新的军控协议。
“新的开始”
CSIS在《美俄军备控制的未来：参与原则和新的方法》报告中为美俄双方建立新的军备控制协议提出多条建议，本文基于此报告，梳理分析如下。
1. 参与原则
（1）尽早开始会谈
由于特朗普政府迟迟没有与俄罗斯就军备控制问题展开对话，导致有关延长《新削减战略武器条约》的会谈到2019年春季才正式开始。而在会谈中，双方对于条约的诸多细节都未能达成共识，使会谈进程难以推进；随后，突如其来的新冠疫情再次打乱了会谈的节奏，使其不可避免地撞上了美国的总统大选。最终，关于延长该条约的决定直到条约到期前两周才敲定。因此，在这次的5年延期内，美俄双方要尽早开启新的会谈，为后续工作做足准备，以免重蹈覆辙。
（2）确定优先级
美俄之间所有的分歧不可能在一次会谈中全部得到解决，如果一下将所有的问题都拿到台面上来，很可能导致谈判破裂。因此，报告建议可以在正式会谈前先开展若干非正式讨论，从而将问题按优先级分类，以便在正式谈判中有针对性地先探讨“优先事项”，确保双方更快达成共识。
（3）以达成协议为共同目标
与自愿原则或自我约束相比，达成具有法律约束力的协议是重建军备控制框架更有效的途径。该协议还应包括严格的审查制度，特别是对核弹头数量及其运载工具和未来技术发展的审查。由此建立的新双边条约将在全球开创一个积极的先例，并为更复杂的多边军备控制讨论奠定基础。
（4）立足政治环境
美俄军备控制必须立足于各自国内的政治环境，并具备能够适应政治波动的韧性。目前，美国政治两极化异常严重，民主党在参议院仅有微弱的优势。因此，要通过任何有关与俄罗斯的军控协议，都需要赢得更多共和党的支持。其次，需要注意到，2024年，美俄都将进行领导人换届选举，届时或将面临新的政治挑战，也需要提前为此做好准备。此外，美国与其他国家的关系也将对美俄关系产生影响，需要深刻理解军备控制谈判对特定地区战略平衡的总体影响，综合考虑后再做出判断。
2. 未来军控协议的重点
十余年来，美俄的军控谈判一直进行得磕磕绊绊。美国不断退出和违反双方之前签订的其他军备控制条约，以及总体恶化的双边关系，都缩小了美俄军控谈判的政治空间。
俄罗斯方面一直希望在新的军控协议中扩大谈判的范围，以解决导弹防御系统等更广泛的问题。而美国方面则表示，在俄罗斯愿意将非战略核武器纳入军控谈判之前，美国不会与俄罗斯协商导弹防御、网络防御和常规精确打击系统的问题。
在这样的情况下，相信美俄都需要在未来5年中打破僵局，建立新的军控协议。新的协议需要涉及可能影响战略稳定的各种能力，包括导弹防御、非战略核武器、常规打击系统、高超声速导弹、核网络威胁、天基和新型战略系统等。此外，还要考虑到双方不断增长的技术能力，避免美俄双方为互相制衡而陷入发展军事能力的恶性循环。
美-俄军备竞争恶性循环示意图 作者绘制
（1）导弹防御系统和非战略核武器
俄罗斯一直强调美国的导弹防御系统对其构成了安全威胁，尽管美国前总统特朗普曾声明，“我们（发展导弹防御系统）的目标很简单——只是保证我们能够探测到任何面向美国的导弹并摧毁它们。”
另一方面，美国也表达了对俄罗斯在非战略性核弹头技术方面发展的担忧，并表示这会为跨大西洋安全带来风险。俄罗斯坚称其非战略性核弹头只是一种地区震慑的方式。但对于这种说法，美国并不买账，认为俄罗斯现在拥有的非战略性核弹头数量已经远超震慑地区的必要了。
对此，报告提出了两点建议。一是美俄双方做出关于核武器数量和地点限制的联合声明；二是俄罗斯将更多非战略性核弹头移出欧洲领土，或双方重新制定衡量非战略性核军备力量的标准。
（2）网络防御和天基系统
天基系统一直是美国空间态势感知能力建设的重要发展方向，目前美国已具备多星座、多谱段、多任务、一体化全球覆盖的监视能力。俄罗斯也已初步建立了反导预警卫星侦察体系。而网络安全问题近年来尤为突出，给美俄双方都带来了巨大威胁。双方对保障C4ISR（即指挥、控制、通信、计算机、情报及监视与侦察）系统和关键核基础设施免受网络攻击的破坏有着共同的诉求，认为网络行动也应被包含在核军备控制的内容当中，这为双方开展有关网络安全与天基系统方面的对话创造了条件。尽管相关的讨论刚刚开始，在审查方面也面临种种挑战，要达成具有法律约束力的协议并不容易，但增加交流才能更好地协调双方的意见，即使只能达成一些相关规则和约定，也将有效降低双方受到网络攻击的风险，并为未来达成正式协议奠定基础。
（3）超声速和高精度武器
近年来，俄罗斯在超声速制导巡航导弹和高精度武器方面取得的进展引起了美国注意，让美国十分紧张。美国认为俄罗斯最新的核动力无人水下航行器“波塞冬”号以及“先锋”高超声速导弹，都可能对双方战略稳定构成威胁。俄罗斯则表示，这与美国拥有的军事能力根本无法相提并论，美国大可不必“过度反应”。在这方面，报告提出美俄双方或可开展新一轮对话，探讨如何限制这些武器的使用。
3. 审慎使用 “战略模糊性” 策略
战略模糊性一直是国家间常见的威慑策略。美国在其2018年的《核态势评估》(Nuclear Posture Review)报告中，对于“受到哪种攻击时需要使用核武器应对”的问题上就使用了战略模糊性的策略。在《核态势评估》报告中，美国将“重大非战略核武器攻击”列为一种需要使用核武器的情况，让俄罗斯怀疑美国实际上已经降低了使用核武器的门槛。此外，美国在三叉戟II D5潜射弹道导弹部署低当量弹头，进一步加剧了与俄罗斯的紧张关系。尽管战略模糊性是一种常见策略，但过度模糊则可能会破坏稳定，给对方发出错误信号，使本就处于危机的美俄双边关系愈发剑拔弩张。
目前，拜登政府强调军备控制和重建具有共识且互信的军控政策，为缓和美俄双边关系提供了一个积极的机会。正如俄罗斯提议的那样，拜登政府可以重申戈尔巴乔夫的声明，即“核战争不能赢，也绝不能打”。其次，美国可以重申“不首先使用（核武器）”的原则，并澄清2018年《核态势评估》报告中的措辞。
4. 倡导 “多边裁军”
报告最后指出，中国已经是美国的重大威胁和军事竞争对手，不包括中国的军控协议是不完整的。报告认为美俄可以利用《新削减战略武器条约》的5年延期开展新的对话，建立新的军备控制协议，并直言：“一旦建立了牢固稳定的美俄战略谈判框架，就可以寻求与中国三边谈判的机会。”同时，报告建议联合国5大常任理事国都发表一个类似戈尔巴乔夫原则的声明，并在亚洲建立降低核风险中心，呼吁5大常任理事国共同为减少全球核风险作出承诺。
结语
上述分析表明，美国削弱中国乃至其他国家核军事力量的意图已昭然若揭。
近年来，美国一直大肆鼓吹中国核力量带来的威胁，通过各种途径和方式，不断要求中国加入美俄军控谈判。然而，美国和俄罗斯占有世界核储备的92%，和美俄相比，中国和其他核国家的核储备量可谓是九牛一毛，美方这样的要求显然缺乏合理性。
俄罗斯外长也表示，对于中国是否加入核军控条约，俄罗斯始终持尊重态度。若有必要对核军控条约进行扩容，那俄罗斯希望不仅是中国，而是五个核大国均能加入。
中方对美国所倡议的“多边裁军”一直以来态度也非常明确，中国坚持自卫防御核战略，始终将核力量维持在国家安全需要的最低水平，过去没有、今后也不会与任何国家进行核军备竞赛。要求中国参加“三边军控谈判”不公平、不合理、不可行。中方不会同意，也绝不接受任何胁迫与讹诈。
尽管拜登政府强调降低核武器在国家安全中的地位，反对与他国进行核军备竞赛，但从长远来看，在大国竞争的背景之下，中美关系改善和提升空间仍非常有限。美国不会放松对中国的打压，虽不同于特朗普政府的激进手段，但拜登政府将可能继续加大对中国核军备控制的外部施压力度，联合其盟友继续拉中国加入“三边军控条约”，迫使中国接受美俄军控条约中的规则和核查方案，或要求中国“冻结核武库、公布核数量”等。前段时间，英国方面站出来“规劝”中国加入美俄军控协议，就是一个例子。此外，美国还可能利用国际舞台或多边机制，在联合国五常会议等其他多边机制中就相关问题给中国制造新的难题。
总的来说，当前国际形势复杂多变、不稳定性和不确定性突出，全球仍然处于新冠肺炎疫情的影响之下，各国经济发展普遍受挫。在《新削减战略武器条约》的5年延期中，美俄双方积极推进达成新的军控协议将是对国际安全的重要贡献。但无论是过去、现在还是将来，核力量始终都是维护我国国家主权和安全的战略基石，需时刻警惕，避免落入他国打压削弱我国的“陷阱”。
END
作者简介
刘瑾 国务院发展研究中心国际技术经济研究所数据部，研究助理
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作者丨 刘瑾
编辑丨 刘瑾
研究所简介
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