技经观察丨欧洲国防工业如何“拼”出未来？
2024年美大选将至，在共和党内支持率遥遥领先的特朗普再度执政可能性很高。若特朗普重返白宫，或将重拾对盟友激进政策，停止援助乌克兰。届时，欧洲防务对美依赖的被动性将再次凸显。反观欧洲当前状况，国防开支大幅增长的同时，内部却愈加支离破碎且高度政治化。这种局面之下，欧洲国防工业将如何“拼”出未来？
一、欧洲国防开支出现大幅增长，战略自主意识愈加强烈
近两年，俄乌冲突导致欧洲安全环境发生剧变，欧洲主要国家对安全和防务的关注程度不断提高，国防政策呈现冷战以来的最大调整。2022年，欧洲国防开支较2021年增加13%，这是自冷战结束以来的最快速度。根据斯德哥尔摩研究所数据，2022年，立陶宛增加27%；芬兰军费暴增36%；瑞典增加12%。高增长的势头仍将持续。2022年，北约再次要求各成员国加大国防开支，至少达到GDP的2%，首次得到欧洲国家积极回应。2023年，德国出台首份《国家安全战略》明确将国防预算增加至GDP的2%，预计到明年，德国国防开支将超过800亿欧元，几乎是2019年的两倍。法国2024年至2030年国防预算总额将增至4000亿欧元，比2019-2025年增加40%。丹麦计划2024年军事开支69亿克朗，2033年增加至192亿克朗（约合26亿欧元）。波兰等北约东翼成员国行动更加激进。根据德国经济智库经济研究所（IFO）数据，波兰2023年国防支出将达317亿欧元，超出GDP的2%约169亿欧元，达到GDP的4.3%。
欧盟作为欧洲大陆目前规模较大的区域性组织，一直力促成员国增强国防事务合作。美国前总统特朗普上任后奉行的“美国优先”原则，强烈刺激了欧盟战略自主意识的觉醒。2017年，欧盟成立欧洲防务基金，增强欧盟的国防技术基础，减少对非欧洲来源的依赖。欧盟还启动了加强防务合作的框架“永久性结构化合作”(PESCO)，明确加强欧洲国防工业能力。俄乌冲突后，欧洲更加关注防务自主。2022年3月11日通过《凡尔赛宣言》，强调战略自主重要性，增强欧洲防务能力。10天后，欧盟又紧急通过酝酿多年的《安全与防务战略指南针》。呼吁加强欧盟成员国之间的政治和军事伙伴关系，增加国防开支，促进技术创新。当前，北约也是欧洲国家之间以及与北美进行国防技术和工业合作的重要平台。2023年1月，北约和欧盟签署合作联合宣言，旨在加强欧洲集体防御，应对共同的安全威胁。这是继2016年和2018年之后的第三份北约-欧盟合作联合宣言。
2023年第54届巴黎航展上，欧洲国家展出诸多新型武器装备。法国展示了一款自主研制的新一代察打一体无人机Aarok。在期间举办的安全论坛上，法国总统埃马纽埃尔·马克龙呼吁欧洲发展独立的国防技术和工业基础，“在欧洲层面部署完全主权的设备”，减少对美国的安全依赖。
二、六大因素掣肘，欧洲国防工业发展前景迷雾重重
尽管欧盟一直在努力，但欧洲在战略自主方面一直没有取得足够进展，欧洲国防工业面临诸多掣肘因素是重要原因。
制约因素一：美国强烈反对，将对欧洲防务自主产生重要影响。无论从政治，还是经济上，美国都极力反对欧洲fan购物自主。政治上，美提防欧洲脱离掌控。经济上，美将欧洲作为重要国防客户。这种情势下，购买美国武器已成为目前欧洲大陆加强防务的主流模式，也是欧洲获得美安全保障必须付出的代价。波兰总理马特乌什·莫拉维茨基称与美联盟是波兰“安全的绝对基础”。为牢牢掌控欧洲，美在不断敦促欧洲提高国防开支的同时，采取各种措施确保欧洲将增加的预算用于购买美国武器。
一方面，强力施压。2019年，在欧洲防务基金及欧盟“永久结构性合作”（PESCO）拟议采购计划草案后，美国防部采购主管艾伦·洛德（Ellen Lord）和负责军备控制和国际安全的副国务卿安德里亚·汤普森致信欧盟，对这一计划可能将美国防公司排除在价值数十亿美元的新武器交易之外“深感担忧”，并暗示美国可能会限制购买欧洲国防设备作为报复。欧盟官员回应美指责时称，欧洲国际防务合同总价值的81%流向了美国公司，美国国防市场是欧盟的三到四倍。
另一方面，完善机制安排。美国扩大了与丹麦等国的双边安全供应安排数量，使其能够更快、更轻松地与美交易国防相关商品和服务。2023年4月下旬，拜登政府还与欧盟签署了一项行政安排，建立供应链问题工作组，互相允许对方参加欧洲防务局和五角大楼的内部会议。这种情势下，购买美国武器几乎成了欧洲国家顺理成章的选择。德国官员曾明确表示，希望能推动军方购买更多成品武器，而不是耗时耗力委托欧洲承包商开发定制系统。这些官员表示，只要成本更低、更快捷的采购方案能满足80%的要求，德国军方就应该选择这种方案。
于是，美国防工业成为欧洲国防开支激增的最大受益者。斯德哥尔摩研究所数据显示，欧洲国家2022年的军费开支一半以上流向美国公司。美国智库保卫民主基金会曾估算，自俄乌危机升级至2022年底，美国军工企业从伙伴国家获得的军售订单总价值近220亿美元。2023年依然如此。8月21日，美国国防部宣布，美国国务院已批准向波兰出售“阿帕奇”武装直升机及相关装备，交易价值高达120亿美元。
制约因素二：欧盟成员国的国家安全重点和利益不同，欧洲制定统一长远战略的基础保障不足。国防通常是一个政治敏感领域，国防工业发展相关决策均会受到国内政治的影响。冷战结束后，欧盟向前苏联成员国和前东欧国家急速扩张，成员国之间政治、经济差距加大，内部张力越来越大：一是国家之间对威胁感知和防御需求的观点不同；二是国家安全优先事项和利益不同；三是各国经济水平不同；四是成员国缺乏共同的战略愿景。这些差异最终体现在军事能力的不平衡上。一些国家将国内生产总值的更高百分比分配给国防，而其他国家则相对较少。没有统一的国防支出标准，欧洲制定并实施一个长远的安全防御集体战略势必缺乏基础条件。
近两年，欧盟也进行了系列政治努力，力图从生产和采购层面入手，实现对欧洲国防工业的支持。但到目前为止，所有方案和基金都有一定期限。例如，《欧洲国防工业联合采购法》（EDIRPA）、《弹药生产支持法》（ASAP）和联合采购弹药的政府间计划均基于临时框架，将于2025年结束。欧洲防务基金的法规于2021年制定，将于2027年结束。欧盟酝酿出台欧洲国防投资计划（EDIP），拟提出增值税豁免，但也被推迟。德国安全和国防工业协会负责人曾表示，欧洲国防工业需要能够更好地进行长期规划的订单。但是，在缺乏统一的长期战略的背景下，欧盟很难形成所谓“长期合同”。
制约因素三：欧洲国防开支与其经济能力仍不匹配，国防工业缺乏发展条件。2008年全球金融危机后，许多欧洲国家实施了财政紧缩政策，国防预算大幅削减。近两年，在俄乌冲突刺激下，尽管多国大幅提升国防开支，但从总体来看，欧洲国防开支与其经济能力仍不匹配。2022年，欧洲GDP总量约为22.82万亿美元，占全球经济的22.9%；美国GDP总量为25.47万亿美元，占全球经济总量的25.55%左右。欧洲GDP总量约是美国GDP的85.6%，而两者国防支出却相去甚远。根据斯德哥尔摩研究所数据，2022年，欧洲国防开支为3450亿美元，美国为8770亿美元，欧洲国防开支总量仅是美国的40%左右。
西欧最大的军事强国英国和法国将大部分预算用于维持包括核武库在内的一系列能力。由于缺乏足够的资金支持，欧洲国防承包商传统上只生产预购的弹药和系统供应，几乎没有能力和意愿来扩大武器制造能力，或进行基础设施建设投资。欧洲国防工业供应链韧性严重不足，难以适应地缘政治变化。
制约因素四：欧洲国防工业碎片化，主要国家资源没有汇集。从国防层面而言，尽管欧盟存在共同安全与防务政策，但欧盟并不是一个协调和协作的实体。各成员国国防工业难以实现规模化经济，更缺乏互操作性。
一是欧洲国家没有形成统一市场。国防承包商受到所在国政府严格保护，根据所在国的确切国内需求进行生产。同时，欧洲各国之间监管框架不同，对统一市场形成阻碍。俄乌冲突后，欧盟曾提出一项联合国防采购文书（《欧洲国防工业通过共同采购法》）和一项增加弹药生产的倡议（《支持弹药生产法》），作为支持乌克兰弹药需求的三轨提案的一部分（从现有库存中运送弹药，联合从工业界采购，并支持提高产量）。但至今仍在谈判中。
二是武器系统缺乏标准化。各国武器标准不同，后勤和跨国维修合作十分复杂，同时缺乏互用性。欧洲武器系统总数是美国的近6倍：欧盟拥有178种不同的主要武器系统；而美国只有30种武器系统。欧洲有17种不同类型的主战坦克，而美国只有一家主战坦克生产商，只生产一种M1艾布拉姆斯。
三是国家之间合作缺乏协调，导致效率低下。投资超过1000亿欧元的欧洲防务项目第六代战斗机开发，有两个项目在平行开展，都被称作“未来作战空中系统”（FCAS）:一个是德、法、西的合作项目；另一个是意大利与英国的战斗机发展项目。
制约因素五：欧洲国防工业收缩，基础设施不足且分散。自冷战结束以来的几十年里，欧洲充分利用和平红利进行经济扩张，国防工业和军事能力萎缩，已蜕变为和平时期的水平。
一方面，整体产能很小。例如，爱沙尼亚的一份文件显示，欧盟弹药最高产量约为每年230，000发，仅相当于乌克兰每月使用数量。欧洲议会研究数据显示，全球国防工业企业排名前5的均为美国公司，2021年总收入为2035亿美元(约合1930亿欧元)，是整个欧盟国防工业收入的两倍多。连续23年高居榜首的美洛克希德·马丁公司2021年收入为645亿美元(约合607亿欧元)，几乎相当于整个欧盟国防工业收入的四分之三。
另一方面，欧洲国防承包商小且散。目前，欧洲总共有2200家国防承包商，主要国防公司规模缺乏国际竞争力。除意大利莱昂纳多和欧洲跨国公司空客、法国泰雷兹年收入超过百亿美元以外，法国达索年收入61亿美元，法国赛峰、海军大队，德国莱茵金属，瑞典萨博年收入均不到50亿美元，其他企业规模更小。
表：2021年欧洲主要国防公司收入(单位：百万美元)
数据来源：European Parliamentary ResearchService
制约因素六：国防新技术研发不足，欧洲国防工业缺乏未来竞争力。
欧盟的战略指南进一步强调现代化以及对数字和新技术的投资，将其作为欧洲防务行动的四大优先支柱之一。自2019年以来，欧盟军事委员会(EUMC)一直在制定国防数字化议程。面向未来防务，北约以联合多域作战为牵引，积极拉拢欧洲成员国进行深层次数字化建设合作，同时鼓励各成员国的防务企业统一数字化标准。欧盟注重与北约相关机制对接，2023年1月，欧盟和北约就扩大和深化合作签署联合声明。但是，欧盟各成员国对数字和新技术加强防务作用尚未达成共识。
一是研发预算不足。欧盟“永久结构合作”(PESCO)设定目标是要求成员国将国防预算的2%用于研究和技术，但很少有国家能够达到。欧洲国防技术研发投入远远不及美国。2024年，美国国防研发预算为1450亿美元，而根据欧洲议会决议，欧盟拟将“欧洲防务基金”2024年的预算增加近1倍，达到12.63亿欧元。对先进国防技术投资不足，严重影响欧洲国防工业未来竞争力。
二是流程缓慢。在欧洲国家，围绕数字能力的概念开发平均需要大约2-3年时间；其后的采购流程更加缓慢，可能会使概念开发时间增加2-3倍；交付则需要3-4年甚至更长时间。因此，在欧洲防务领域开发和实施数字化及数字化项目至少需要10年时间。
三是研发合作较少。欧洲国家间合作对于发展人工智能军事应用、无人系统以及提升网络攻防能力尤为重要。目前，各成员国尚未在欧洲层面讨论国防创新模式的改革，因此很难在欧洲框架内进行合作。四是欧盟成员国当前的数字化和网络化水平存在重大差距。更重要的是，欧盟对欧洲武装力量的国防数字化水平缺乏系统性了解，缺乏定期共享机制和评估手段。
三、美2024年大选将至，跨大西洋关系再度承压
近年来的现实充分说明，在当前北约和欧盟的体系和框架下，支离破碎的欧洲国防工业恐怕难以“拼”凑出一个战略自主的欧洲。
有趣的是，北约的未来或将发生变化。2024年美大选后，若特朗普重返白宫，或将重拾其对外政策。上次执政期间，特朗普便因对北约盟友军费支出达不到要求而不满，多次提议退出北约。9月1日，华尔街日报刊文称美国前国家安全顾问约翰·博尔顿(John Bolton)表示，“如果特朗普再次当选，美国退出北约几乎是板上钉钉的事”。《金融时报》专栏作家吉迪恩·拉赫曼认为，特朗普在2024年当选美国总统可能会推动欧盟国家脱离华盛顿寻求“战略自主”。挤压之下，法国等历史上的军事强国能否顺势重振国防工业，打“拼”出一个战略自主的欧洲？
参考文献：
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8. 华尔街日報：全球正为特朗普再度入主白宮的可能性做打算
9. "EU SHOULD BECOME A FULL STAKEHOLDER IN DEFENCE INNOVATION"，byJean-Pierre Maulny，https://eda.europa.eu/webzine/issue22/cover-story/eu-should-become-a-full-stakeholder-in-defence-innovation
10. digitalisation-of-defence-in-nato-and-the-eu-making-european-defence-fit-for-the-digital-age，IISS
作者简介
侯晓轩 国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室
研究方向：科技战略、产业政策
联系方式：houxiaoxuan@drciite.org
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编辑丨郑实
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