《公司法》修改背景下公司登记制度研究

【摘要】公司登记制度经过多次修订改革，已逐步成为我国发展社会主义市场经济的重要管理制度。现行《公司法》规定了公司登记的基本程序及相关要求，随着《民法典》的施行，为统一商事登记程序，国务院审议通过《市场主体登记管理条例》以替代《公司登记管理条例》，旨在进一步规范公司登记行为，保证公司企业法人人格得到确认。但该制度在实施过程中仍然面临诸多现实问题，使得公司经营发展受阻，也不利于政府相关部门实现对公司的监督管理。为优化公司市场准入标准，保证公司合法经营，更好地保障公司债权人利益，有必要进一步完善公司登记制度，细化公司登记的相关规定，以更好地指导实践，推动我国市场经济稳健发展。

【关键词】公司登记；审查；《公司法》修改

01

引 言

公司作为我国重要的商事主体之一，是我国发展市场经济必不可少的一种组织体，《公司法》作为调整社会主义市场经济的基本法，在规范公司经营管理行为、维护市场交易安全和交易秩序、推动市场经济稳健发展等方面发挥极为重要的作用。《公司法》自成立实施以来，已经过五次较大规模的修改^①，对公司经营发展起着必要作用的公司登记制度经过多次改革后，大致确立了登记、备案、公示为基础的管理格局，极大地促进了公司的繁荣和市场经济的发展。现行《公司法》第6条至第14条明确规定了公司登记的基本程序和相关要求，《公司登记管理条例》在此基础上作出具体规定，随着商事制度的不断改革，国务院审议通过并发布统一的《市场主体登记管理条例》替代《公司登记管理条例》^②，旨在进一步规范商事登记行为，巩固“放管服”改革成果，优化营商环境。但是由于现行立法还存在诸多不完善的地方，使得公司登记制度在具体实践过程中不可避免地暴露出一些现实性问题。值此《公司法》修改之际，有必要对公司登记所存在的问题进行研究，进一步完善公司登记制度，细化公司登记的相关规定。

02

现 实 问 题

经营范围登记存在弊端

根据现行《公司法》第7条和第12条的规定，公司经营范围经公司章程确定后登记为公司营业执照的一部分。这就要求申请者在申请公司设立登记时需根据公司章程中确定的经营范围进行填报。立法上设立公司经营范围登记制度，旨在通过公示公司的经营资格，从而达到保护交易相对方、约束经营者、维护交易安全的目的。但该制度在实施过程中，却不免存在一些弊端。一方面，导致公司经营受限。根据《市场主体登记管理条例》的相关规定，公司经营范围发生变更的，应当在规定期限内向登记机关申请变更登记，经登记机关核准登记换发新的营业执照。相比于原先的《公司登记管理条例》，《市场主体登记管理条例》取消了“在准予变更登记后10日内换发营业执照”的规定，取而代之的是“登记机关应当及时换发营业执照”^③。也就是说，在新的规定下，公司换发营业执照的期限由登记机关决定。立法上要求登记机关应当及时办理，是为了提高登记效率，但由于目前登记机关关于经营范围事项的审核主要依靠人工审核，在没有具体期限规定下，是否会出现登记机关拖延办理现象，对于追求时效的公司来讲是值得怀疑的。特别是当公司需要通过增减经营项目来进行招投标、签订合同时，如果无法确定领取营业执照的具体时间，很可能因经营事项不符而无法招投标，也会使合同签订不顺利，业务开展困难，进而导致公司经营自主权受限。另一方面，由于申请者填报不规范，造成监管机关难以监管。《国民经济行业分类》规定了公司经营事项的具体类目，是申请者填报经营范围的主要依据，而该规范属于国家标准，具有较强的专业性，对于一般申请者来说操作困难，且没有统一的规范指南，导致申请者在填报时随意性较高，造成登记混乱，进而导致登记机关在审核相关文件时面临高成本、低效率的难题。此外，由于公司是通过营业执照进入市场的，对于表述繁杂的经营范围，监管部门难以及时判断是否在其监管范围之内，从而导致监管困难。

“住所申报承诺制”下存在风险隐患

“住所申报承诺制”是指在办理公司登记过程中，由申请者自行申报公司住所的相关信息，并承诺其申报的信息合法真实即可，无需再提交租赁合同或房产证明等证明材料。根据现行《公司法》的规定，设立公司应当具备确定的住所。这表明，住所作为公司的企业法人格的构成要素之一，已经成为证明公司存在法律实体的必要条件。此外，《民事诉讼法》第27条^④同样规定，涉及公司的相关诉讼，公司住所地法院享有管辖权。我国实行“住所申报承诺制”，是国家简政放权、推进准入便利化的表现，以降低企业住所成本、激发市场活力，达到社会共治的目标。但是在实践过程中，却出现部分商事主体在申请登记时通过虚假承诺申报骗取登记的情况。此外，也存在个别申请者以由居民（村民）委员会或乡镇政府部门开具关于无产权房（包括村民自建房、集体用房等）的证明文件的方式进行申报登记，导致存在大量的“僵尸公司”“皮包公司”。“住所申报承诺制”依赖各商事主体诚信申报，但是由于个别企业的诚信道德观念薄弱、法律意识缺失，时常通过投机取巧的方式获取公司利益。现实生活中就有出现某些公司登记的住所并非其实际经营场所的情况，这使得政府相关部门在对该企业进行监督管理时因无法准确查明其具体位置而受到阻力，也使得公司债权人的合法权益受到威胁。

变更登记的审查标准不一

公司变更登记是公司登记部门依法对公司的商事主体资质和从事商事活动的能力进行审查认定，并予以宣告的行政确认行为。公司股东信息或者公司营业执照上所记载的事项等发生变更时，该公司应当依据《公司法》的规定向公司登记部门办理变更登记。公司变更登记作为一种行政确认行为，应由登记部门对变更申请者的申请材料进行审查，以确认申请者的申请变更事项准确无误后予以登记。但在实践过程中，却存在各地方登记部门审查标准不统一的问题。通过检索相关案例可知，我国司法实践对公司变更登记的审查主要存在三种标准，包括形式审查标准、实质审查标准以及折衷审查标准。

其一，形式审查标准。在刘某某诉某市场监督管理局公司变更登记案中，在刘某某属于无民事行为能力人的情况下，市场监督管理局即将其变更登记为某公司的法定代表人及股东，而法院审理后认为市场监督管理局是在对该公司提交的变更登记申请材料进行形式审查，确保其资料齐全、形式合法，且该公司相关人员签署“签章真实性承诺书”的情况下办理变更登记的，已尽到审慎审查义务，登记行为并无不当。从该案可以看出，法院是通过形式审查标准来判断变更登记行为的效力的，只要符合该标准，即可认定登记机关已经尽到审慎审查义务，登记有效。

其二，实质审查标准。在某公司诉某工商局不予办理工商变更登记案中，工商局在受理某公司变更登记申请过程中，发现该公司所依据的申请材料与生效的相关法律文书存在明显冲突的情形下，要求该公司通过民事诉讼先行解决相关争议后再办理变更登记，对其作出驳回变更登记的通知。法院在审理后认为，根据《公司法》及相关法律法规规定，工商局有权对该公司的申请进行真实性、合法性审查，但其审查受一定的限制，当公司提交的变更登记申请材料真实性无法确认时，工商局应作出不予登记的决定。从该案可以看出，法院遵循实质审查标准，要求登记机关在审查申请材料形式的基础上，还应对相关材料的真实性进行审查，确保登记准确。

其三，折衷审查标准。在某公司诉某市场监管局、某审批局工商行政登记案中，在该公司变更登记材料存在伪造的情况下，工商局即办理了公司变更登记，并由审批局核准登记。法院在审理后认为，根据《公司法》及相关法律法规规定，由于该公司的申请材料存在虚假，导致其变更登记错误，审批局可以依法予以更正，若拒不更正的，法院可依据具体情况撤销其准予变更登记的行为。从这个案件中可以看出，法院遵循的是折中审查标准，即对登记机关的审查标准遵循以形式审查为主，但是如果涉及到登记机关登记错误并且拒不更正的情况时，则由法院依法撤销其登记行为。

身份信息被冒用者维权难

通过检索相关案例可以发现，现实生活中不法分子通过假冒他人身份信息进行公司登记的情况比比皆是，致使很多受害者在不知情的情况被当股东或者法定代表人，并且常常因为该冒名登记的公司经营出现某些问题而导致自身生活严重受影响。比如，在张某与某行政审批局等工商登记纠纷上诉案中，公司股东通过委托他人冒用张某的身份信息向某工商分局申请设立登记，工商分局也已核准登记，而这个过程张某毫不知情。之后该公司被列为经营异常企业，导致张某无法注册公司及办理贷款。从该案中可以看出，该公司股东冒用张某身份信息进行虚假登记，已经严重损害了张某的个人利益。根据相关法律规定，如果该虚假注册的公司与他人发生经济纠纷败诉时，其法定代表人极有可能因公司无财产可供执行而被列入失信被执行人名单之中，不得有任何高消费行为。本案中，张某正是因为这种情况导致其行为受到限制。对于虚假注册公司的行为，本不应该由被冒用者承担相应的法律后果，该冒用者作为受害人，更不应该为他人的违法行为承担法律责任，但从该案中却不难看出，被冒用者张某权利受到侵害之后只能通过诉诸法院寻求救济，并且从其发现被冒名后向法院起诉，再到法院作出生效判决历经两年多之久，即使最终胜诉，其权利也已经受到严重损害。

03

原 因

公司经营范围登记制度的缺陷

公司经营范围登记制度要求过于严格。关于公司经营范围事项，《公司法》及相关规定要求需与公司章程规定的事项完全一致，这对公司运营管理来说是不合理的。一方面，公司章程由公司股东会或董事会表决通过，充分体现公司的意思自治；而登记机关的登记事项属于行政管理的范畴，法律要求二者需保持一致，这将会导致登记机关过渡干预公司的意思自治。另一方面，在公司经营过程中，公司为了获取更好的利润，通常会随着市场变化而不断调整其经营事项，而修改公司章程需由公司股东会或董事会决议表决通过方能生效，此时如果要求公司的经营事项与公司章程保持完全一致，这不仅会降低公司效率，也会增加公司成本，不利于公司经营管理。

其相关配套规范存在滞后性。《国民经济行业分类》自1984年实施以来，共经历了5次修订^⑤，但是每次修订时间间隔较长，这与市场变化相比存在一定的机械性、滞后性。而我国关于经营范围的登记主要依据该规范，由于其修订过程不连贯，且没有关于新业态的相关规定，现有的分类模式已经无法满足现实中出现的新类型行业（比如短视频、直播平台等）的登记需要。此外，由于登记机关没有关于经营项目的相关说明指南或是操作指南不统一，导致实践中关于经营项目的表述多样、模糊，造成登记混乱。

缺乏对住所申报的相关法律规制

公司住所是设立公司的必备要件，住所证明文件可以证明公司对其住所享有所有权或使用权。也就是说，“住所”已被看作是公司享有所有权或者使用权的不动产。如果登记机关在审查申请者有关住所事项的材料时采用的是实质审查，则需要核查材料的真实性，此时如果申请者无法提供公司住所证明，将导致无法登记。在这种情况下，申请者往往为了能够顺利进行登记而提供虚假证明文件，这将使住所衍生出一个负面效应功能。虽然《公司法》对虚假登记行为作了相关的惩罚性规定，包括罚款、吊销营业执照等行政处罚，或是承担民事责任、刑事责任等。但从相关条文可以看出，相关的惩罚性措施只作了原则性规定，并且实践中对此类行为大多是以行政处罚为主，而对申请者虚报、谎报住所以获取登记的不诚信行为应该如何规制，法律上并没有具体规定，这就导致在实践过程中市场监管部门容易背负企业失信行为所带来的代价。

现行法对审查标准的规定模糊

现行《公司法》及相关法律并未对公司变更登记的审查标准予以清晰规定，反而采取一种“模糊”的规定方式，既有形式审查标准，又有实质审查标准。不可否认，该两种标准在特定时期有其存在的合理性。从我国经济发展进程来看，早期由于我国市场经济发展相对落后，为了确保企业顺利进行市场交易，加强政府对公司的监管，公司登记机关通常对申请材料进行实质审查；而到经济快速发展时期，为了激发市场活力，响应国家政策号召，政府放宽审查标准，以形式审查为主。可能立法者们认为形式审查过于简单，而实质审查又过于严苛，因此采取“模糊”规定，而不统一标准。但这样的规定不仅给司法实践带来难题，也间接导致某些公司为了便于开展业务随意变更公司的工商登记信息，难以维护交易安全，进而导致债权人的合法权益无法得到妥善保护。

身份信息被冒用者的救济机制缺失

当被冒用者发现自己的身份信息被他人冒用之后，一般是依据《行政许可法》的规定请求登记机关撤销冒名登记公司的登记，而登记机关通常以申请者材料齐全、形式合法为由回复当事人，不予审查材料是否虚假，为了便于答复当事人，往往建议当事人通过诉讼的方式解决。这就导致被冒用者只能通过向法院起诉来救济自己的权利，而诉讼程序具有专业性强、程序复杂、费用高的特点，从当事人起诉，到法院受理、审理，再到得出裁判结果需要很长一段时间，当事人还需支付较高的诉讼费用（包括鉴定费、律师费等），因此大多数情况下被冒用者不愿意选择通过诉讼方式寻求救济。但根据现行法律规定，当被冒用者在不知情的情况下被登记为法定代表人或股东时，似乎其只能通过向法院起诉的方式进行权利救济。因为根据《公司法》的规定，成为公司股东的一个前提条件是出资人实际向公司出资，而不是因为登记机关的登记产生，因此登记机关无法直接撤销该被冒用者的身份信息。针对这种情况，被冒用者只能先向法院提起确认之诉，由法院作出生效判决后，根据该生效判决向登记机关申请撤销相关的登记信息。从这个角度讲，我国立法上对被冒用者的救济制度还很不完善，很难真正保护被冒用者的权利。

04

建 议

公司登记制度是从我国计划经济过渡到社会主义市场经济的一大产物，并在这个过程不断完善和发展的。而今，《公司法》即将面临第6次修改，先前全国人大常委会已公布《公司法（修订草案）》，并面向社会公开征求到4943条意见。此次《公司法》修改力度创历史新高，特别是专设一章规定公司登记制度，在很大程度上完善了公司登记制度，但是依然存在一定的不足之处。因此，在《公司法》修改背景下，针对公司登记制度所存在的问题，提出以下建议。

公司经营范围备案登记，推进规范指南修订

现行《公司法》要求公司设立登记需写明经营范围，这样的规定无法适应实际需要。现阶段，大多数企业属于规模较小的中小企业，甚至有的小微企业只有一到两人，这些企业往往无法准确界定其经营范围，如果要求他们需具备具体的经营范围才可设立登记，无疑是增加了该部分企业的市场准入难度，与我国鼓励创业的政策不相符合，也不利于激发市场活力。针对这个问题，立法上可以借鉴吸收深圳、珠海等特区的商事登记改革经验，关于公司经营范围的事项以备案登记制代替许可登记制，由公司在设立登记之后通过公司章程确定经营范围，并交由相关部门审批，在取得许可审批文件后再向登记机关申请备案登记。一方面，以公司主导的方式确定经营范围，能够缓解申请者与登记机关因此类问题所引发的矛盾；另一方面，实行这样的登记方式可以提高登记机关审核资料的效率，也便于相关部门实现对企业的监管。此外，随着市场经济的不断变化，特别是短视频等新媒体行业的不断出现，有关部门应该加快推进《国民经济行业分类》的更新修订频率，及时纳入有关新业态、新行业的行业类目，以规范行业申请者填报行为。

建立信息共享制度和失信惩戒机制

在“住所申报承诺制”下，为了遏制申请者通过虚构住所进行登记的行为，应当建立住所信息共享制度，在房屋管理部门、工商登记部门与公安部门之间建立关于房屋信息共享的数据系统，便于登记机关在审查申请者的住所信息时核实该信息的真实性和准确性，也可以避免登记机关通过形式审查所造成的不必要的错误。此外，对于申请者虚报住所的行为，应当从立法上建立关于失信企业的惩戒机制，不仅通过社会信用系统对该行为进行公示，而且应当对其虚报行为给予行政处罚。在实践过程中，很多中小企业往往通过登记代理机构代理登记行为，因此对企业的虚报行为惩治应当扩展至该代理机构，加大对其的惩罚力度，以此促进企业诚信经营，实现社会治理效益。

建立变更登记的统一审查标准

登记机关在核准登记过程中出现操作不规范的情况，都是由各登记机关执行标准不一致导致的，因此有必要制定统一的审查标准。笔者认为，可制定审慎审查标准。审慎审查标准是指登记机关以形式审查和实质审查相结合的方式认真谨慎地审查申请者的申请材料，以确保申请材料真实合法。不仅要求登记机关审核申请材料的合法性，而且要审查材料的真实性，特别是在涉及公司减资等方面的变更登记，更应当尽到必要的合理注意义务，不仅应当要求提交通知债权人或提供担保的全部书面凭证，还应当要求提交涉及变更前后债权人的身份信息，以此规避公司变更登记后对相关债权人造成损害。登记机关在涉及公司重要事项的变更登记审查应当按照这种方式进行细化，以更好地保护债权人的权益。对于申请者未达到该标准的变更登记申请，登记机关应当不准许变更，以防止负债公司恶意逃避责任。

完善对身份信息被冒用者的权利救济制度

对于身份信息被冒用者具备股东身份或者法定代表人身份时如何救济自身权利，学界上普遍存在两种做法，或是当事人向登记机关申请撤销该冒名公司的登记信息；或是通过向法院起诉，由法院确认自己不具备相关资格，胜诉后凭借判决书向登记机关申请撤销登记。有的学者还主张由登记机关直接撤销该被冒用者的在被注册公司中的相关信息。笔者认为，登记机关作为国家公权力机关，理应发挥主观能动性，对于被冒用者的申请，应当先对被登记注册的公司进行实地核查，如果情况属实，应当按照《公司法》的规定进行立案调查，并适用相关的撤销登记程序，情节严重者给予相应的行政处罚措施。尽量避免当事人以诉诸司法途径的方式进行权利救济。但是在大数据时代，相比于事后救济，事前救济显得更为重要。根据《<公司法>修订草案》第32条的规定，如公司是冒名登记的，登记机关可根据被冒名者的申请或者依职权调查属实后，予以撤销登记。此规定给被冒名者提供了救济途径，但是为防范市场上继续出现冒用他人身份信息进行登记的现象，应当制定专门针对冒名登记行为的惩罚措施及关于登记机关审慎核查的相关规定，以此规避身份被冒用的情形。此外，为避免身份信息被冒用现象，公司登记机关可采用大数据联网系统，利用数据共享平台对当事人身份信息进行采集存档，以便审核、检查，以此实现对被冒用者权利的救济。

05

结 语

公司登记制度作为《公司法》的组成部分之一，是商事主体从事商事经营活动所必须遵循的规章制度，是公司能否作为法律关系主体的重要指标，直接关系公司的权利能力和行为能力。同时公司登记制度是国家对经济进行宏观调控的重要手段，此次《公司法》修改将公司登记专设一章，足以反映出国家对公司登记的重视程度，这可谓是一大进步，极大地完善了公司登记制度。但是对于相关问题立法还未给予明确规定，本文旨在针对公司登记制度存在的现实问题进行分析，并提出相关建议，以求能够更加完善公司登记制度，规范交易秩序，保证公司合法经营，从而使公司债权人及利害关系人的合法权益得到有力保障。

【注释】

①《公司法》的五次修改分别是 1999年修正、2004年修正、2005年修订、2013年修订、2018年修正。

②《市场主体登记管理条例》于2021年4月14日由国务院审议通过，并于2022年3月1日起施行。同时《公司登记管理条例》于2022年3月1日起废止。

③《市场主体登记管理条例》第28条规定，市场主体变更登记涉及营业执照记载事项的，登记机关应当及时为市场主体换发营业执照。

④《民事诉讼法》第27条规定，因公司设立、确认股东资格、分配利润、解散等纠纷提起的诉讼，由公司住所地人民法院管辖。

⑤《国民经济行业分类》国家标准的5次修订分别是1994年、2002年、2011年、2017年、2019年修订。

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