陈文胜:中国农业发展和粮食安全迫切需要新战略

        农业是不可替代的战略产业，粮食是人类生存的第一需求，粮食安全是人类长期追求的目标。有着十几亿人口的中国如果严重缺粮，即使全世界倾仓而出，也救不了中国。美国学者斯特•Ｒ•布朗的《谁来养活中国》震动了中国和世界，每当粮食价格不断攀升引发世界粮食危机，就不断敲响警钟：尽管每次危机有着众多的诱因，但其中一个重要的原因就是非农产业的高附加值和增长的快速性对后发国家和地区来说，具有难以抵御的诱惑力，而农业的战略位置最容易被人忽视。
　　一、在城镇化进程中加强农业基础地位具有强国民生存之根、固国家经济之本、增国际竞争之力的重大战略作用
　　中国要用不到世界十分之一的耕地养活超过世界五分之一的人口，这一特殊的国情决定了农业基础地位在中国应有远比世界上其他任何国家更为重要的战略地位。尽管中国农业正处在一个历史上发展最好的时期，粮食总产量实现十连增，但工业化、城镇化进程中粮食需求刚性增长，农业发展面临资源环境约束不断强化的挑战。同时，随着中国工业化、城镇化的不断推进，农业在国内生产总值中所占比重不断降低，农民收入增长来源由过去主要依靠农业不断向越来越依靠非农产业转变，农业对国民经济的支撑作用从来没有像今天这样得到充分显现。在全球经济竞争中，粮价暴涨所形成的粮食危机不时引发一些国家和地区的社会危机，当粮食与石油、货币共同成为别国用来制约他国的战略武器时，农业生产能力和粮食安全客观上成为了一个国家不可或缺的核心国际竞争力。在传统农业向现代农业、农业社会向现代社会转型的过程中，农业属性的发展、功能的提升、作用的扩大，被赋予了生态保护、环境调节、生物能源、观光休闲、文化传承、国际竞争等新功能，农业基础地位的这种强国民生存之根、固国家经济之本、增国际竞争之力的战略作用更加突出，农业的国民经济基础地位更加不可动摇。
　　二、人口大国的农业发展与粮食安全战略必须突破传统的国际分工比较优势理论
　　粮食是基础性公共产品，是弱质产业产品，是多功能产品；粮食又是民本资源，是战略资源，是稀缺资源；如果迷信市场机制和自由竞争，必将付出沉重的代价。因为制造粮荒所具有的更广泛的生物杀伤力，是制造任何武器所无法比拟的。如果一个国家自己没有粮食自足的能力，去迷信国际分工比较优势理论，依靠由少数发达国家垄断的世界粮食市场来自发调节国内的粮食需求，国内粮食生产体系必将受到发达国家粮食“核武器”的重创，在关键的国家利益博弈中就必然受制于人，仰人鼻息。在国际竞争与经济全球化的背景下，中国农业发展与粮食安全的战略建构，需要突破传统的分割、孤立的市场分析框架，用全新的眼光加以审视，需要从更广阔的国际国内发展的大格局中来规划。中国不能仅仅满足于把粮食安全定位在保障国内的粮食需求上，从而把农业大国变成为“口粮生产大国”，使国家的粮食安全始终处于被动地位。不能仅仅满足于依靠廉价的劳动力和高能源消耗以及不计入成本的环境透支来打造所谓的“世界工厂”，而生产的某些日益遭遇贸易纠纷的低端、薄利产品，实际上远不如重视发展粮食这样在世界经济战争中比石油和货币更为重要的战略产业。不能仅仅满足于被动地跟随世界粮食市场供需和价格波动增加出口或减少出口，而要交替使用增加出口和减少出口、增加进口和减少进口等手段主动地调节世界粮食市场，主导世界粮食市场的定价。不能仅仅满足于由生活消费的需求大小来决定粮食生产的规模，而要将剩余的生产能力转化为生物能源产业，增强中国在生物能源领域的参与权和话语权，有利于中国的长期能源战略和持久的粮食战略。因此，能否把农业上升为具有服务于国家全球竞争的“核能力”这样一个战略产业，是中国掌握农业发展和粮食安全战略主动权的关键。　
　　三、中国的粮食安全战略必须从单纯的粮食安全战略上升为全局性国家安全战略
　　大国的国家安全不能仅仅局限于军事和政治层面，在经济安全上也不能仅仅偏重于货币、能源和工业。从世界粮食危机发生后的情况来看，一场没有硝烟的世界经济大战已经在不同经济体之间展开，粮食在经济全球化的博弈中已经超出食物的范畴，不再是分割市场中的单纯贸易品，而是国际经济博弈中的筹码、世界经济大战中的武器、全球竞争的重要战略王牌。从战略的高度来说，持续的粮食生产力就是世界经济战争中的“核武器”发展能力，拥有了世界粮食市场的主导地位，就拥有了世界经济体系的主导权和全球竞争力。一方面，运用强有力的农业综合生产力形成粮食产业优势，采取粮食援助、粮食贸易和粮食封锁等多种手段，不仅能获得国际贸易上的主动权，而且能在国际政治和外交上处于主动地位。另一方面，面对国际上一些国家挟粮食而扼制其他国家已经成为一种常见的现象，特别是美国等农业发达国家运用粮食武器使发展中国家由农业产业主力变成了农产品消费主力，直接或间接造成部分发展中国家日益依赖粮食进口而在国际政治、经济与文化交往中受制于人，实现其国际霸权的现状，迫切需要构建加强大国农业基础地位和确保国家粮食安全以提升政治影响力的战略体系，掌握世界粮食供需的主导权，影响世界粮食市场的价格走向，上升为整个国家的战略优势，强化在国际政治特别是地缘政治中的政治影响力，才有可能有力地制约霸权主义，担负起大国的国际责任。因此，粮食安全不仅严重影响到货币、能源和工业等经济安全，还关系到军事和政治层面的国家安全，必须从国家长远发展的层面和国际竞争力增强的维度，在全球战略的高度将粮食安全纳入国家安全的战略体系之中，树立全新的国家安全战略和大国全球竞争战略。　
　　四、掌握粮食安全主动权的关键在于必须提高在世界粮食市场中的竞争能力来强化国内粮食安全
　　美国为什么即使在农业连年丰收粮食大量剩余的情况下，也要用巨额的财政补贴亏本地生产廉价的粮食来出口，同时还用巨额的财政补贴维持着大面积的休耕土地？只要确保了粮食高生产能力，美国一国就控制了当今世界粮食市场的供需总量，通过减少或增加粮食出口量就主导了世界粮食市场的走向。由于袁隆平等农业科学家们的伟大贡献，国家决策层面对农业发展的高度重视，中国的粮食亩产量有了大幅度提高。但尽管政府对抓粮食生产三令五申，到农民这一层面的中国农业却成为了“口粮农业”。长期以来，中国的国家粮食安全战略以解决基本供给为目标，大多属于被动保护与防御战略，尽管这一战略至今保护着中国的粮食安全，让中国在世界粮食危机中能够独善其身，但作为世界传统的农业大国和粮食生产大国，仅仅定位于确保自己吃饭的“口粮大国”，在世界农产品市场中基本没有话语权，特别是在历次世界粮食危机中，错失了一次又一次分享世界粮食市场巨额红利的机会。因此，世界农业大国的粮食安全仅仅定位于“口粮大国”的状况亟待改变，迫切需要由以解决基本供给为目标的被动粮食安全保障向参与主导国际农产品市场的主动竞争转变，由注重农业发展的区域性战略向参与全球竞争的国际性战略的转变。作为世贸组织的成员国，中国经济已经越来越融入了世界经济体系之中，粮食市场和粮食价格将必然与国际接轨，粮食安全战略不仅依赖于国内农业综合生产能力的增强来掌握“粮袋子”的主动权，而且还依赖于必须提高在世界粮食市场的竞争力来强化国内的粮食安全。只有形成强大的粮食生产能力、低成本的生产优势、高技术与信息化的支撑能力和完善的市场调控机制，提高市场驾驭力，才能保证在风云变幻的国际粮食市场上始终处于主动地位。作为具有数千年农耕文明的农业大国，中国的综合粮食生产能力具有广阔的发展空间，问题的关键是必须将强有力的粮食生产能力转化为强有力的国际市场竞争优势，特别是与美国等西方发达国家在国际粮食市场上的博弈能力，对于增强中国粮食安全而言，既是挑战更是机遇。
　　五、中国粮食安全的最终保障要以实现粮食增产与农民增收相一致为前提
　　粮食作为基础性公共产品，使“无粮不稳”成为中国全社会公共决策的政治共识，但政府采取了多种惠农政策，粮食生产积极性仍没能很好地调动起来，这关涉到粮食增产与农民增收统一性的问题。今天的农民已经不是传统意义上的农村劳动力，而是在市场经济中进行公平竞争的市场主体。同时，一样的投入除了公平合理的收入预期外，还有公平合理的发展预期，如果其他的投入收益远远超出粮食生产的收益，农民就失去了粮食生产的积极性。因此，农民种粮的积极性最终要依靠种粮收益的持续增加来激发，粮食的生产者不能致富，粮食安全作为最重要的国家安全战略就无法得到最终保障。尤其是今天在工业化、城镇化加快推进背景下，农村青壮年劳动力不断进城务工，“空心村”不断增多，耕地抛荒现象日益严重，“谁来种地”已成为国家粮食安全无法回避的严峻问题。在市场经济条件下为什么要农民牺牲利益来独自承担粮食安全的国家战略责任？与美国等西方发达国家对农业的补贴力度相比，中国是在放手让那些仅能维持自身生存的中国农民与对农产品给予高补贴的美国等西方发达国家的财政部进行一场不对等的竞争，长此下去，势必将迫使中国的农民加快放弃种粮的步伐。要确保全球人口大国的粮食安全这样一个重大的国家战略，前提是要保证农民能够从粮食生产中得到比较效益。必须将“政府要粮和农民致富”统一起来，在实行有效财政补贴政策的同时，更多地使用市场手段激活农民从事粮食生产的原动力，发挥价格信号的诱导作用，推动资源要素向农村配置加快农业现代化进程，形成调动粮食生产积极性的长效机制。其中原动力就是市场机制，价格信号是政府与市场对接的有效途径，对粮食生产者而言，没有比价格信号更直接激活其从事生产的原动力了。中国农民数量庞大且，如果无法像欧美那样大规模补贴农民，种粮收益应主要依靠市场价格，价格才是农民种粮积极性的根本。粮食最低保护价按照什么样的原则确定，才能发挥价格信号对资源配置的诱导作用？粮食最低保护价的确定，应该取决于社会劳动力的平均价格、农业生产资料的价格及其上涨的幅度、技术和资金投入所取得社会平均利润及其通货膨胀的幅度等市场因素。目前的粮食最低保护价，关键是未能反映市场价格因素的动态变化。
　　六、结束语
　　农业绝非是能带动中国经济快速增长的一个战略产业，但农业综合生产能力却决定着中国全球战略的重要位置。目前中国面临着美国等西方发达国家主导世界粮食市场的被动局面，要么让西方以很低的成本把中国的粮食体系逐渐蚕食直至全部摧毁，要么建立起支撑着国家重大安全的战略产业，从而上升为具有综合国际竞争力的战略优势。

　　（作者系湖南省为改革攻坚献策重大决策咨询智慧团专家、湖南省社会科学院农村发展研究中心研究员）

来源：《湖南日报》2014年12月3日