陈文胜:乡村债务的社会公共危机研究
（原载《求索》2006年第3期，《中国社会科学文摘》2006年第4期全文转载）
摘要：债务形成机制的根源是农村的行政体制出现了重大问题，造成债务的雪球越滚越大。合法性危机冲击整个乡村组织的政治权威，从而使乡村组织走向崩溃。债务利益捆绑为农村群体事件的引发提供了一个十分危险的动力机制和社会基础。债主已经索债无望，乡村已经拖债无招，基层干部积压的怨气已经由来已久。乡村干部产生与债权人一样的绝望，就犹如火上加油，为农村群体事件的大规模引发提供了天然的组织基础和领导力量。
关键词：乡村债务公共危机 社会
作者：陈文胜，就职湖南省社科院新农村建设研究中心（410003），研究方向：乡村治理与乡村发展。
引言
乡村债务问题的严重性早已为政界和学界所共知，从1999年开始，国务院和省、市、县在数年内多次下发了各种文件，而债务危机却日益深重。2005年的法国巴黎骚乱震惊世界，导火索看起来微不足道，而存在的问题早已冰冻三尺非一日之寒，只是执政者熟视无睹才造成了后来的悲剧。不但是对法国的一个警告，也是对我们的一个启示。特别是农村在乡村债务的危机还没有爆发以前，更要引以为鉴，防患于未然。
一、乡村债务越滚越大
目前湖南农村几乎是乡乡有债、村村欠钱。据省农办、财政厅1999年对乡镇负债的普查表明，全省2000多乡镇，负债面88.2%（注1）。笔者进行的涉及全省129个乡镇的问卷调查，负债面为89%（注2）。如衡阳县、衡南县、常宁市、桃源县、澧县、汉寿县等地方的乡镇负债面达100%，衡阳县和澧县、桃源县等地方的村级负债面达99%以上。
到2005年底全省的乡村两级债务的状况如何，很难准确把握。如果推断全省乡村债务总额采取中间值法则的话，根据笔者调查的六县31个乡镇的乡村债务平均值1498万元计算（同注2），按2000个乡镇，全省乡村债务总额估计不会低于299.6亿元。根据国家统计局核算审定，2004年湖南省GDP为5641.9亿元（注3），那么乡村两级债务就占2004年湖南GDP的比重的5.3%；2004年湖南省财政总收入608亿元（注4），那么乡村两级债务就占省财政总收入的49.3%。所到之处，绝大多数的乡村债务都是本级财政收入的数倍甚至数十倍，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”，比例之高，触目惊心。
在桃源县，所调查的泥窝潭乡有1.8万多人，18个村，乡级负债是925万元。在桃源县调查时，另一个乡一个不愿公开地名和姓名的副乡长对笔者说：在桃源县，负债1亿元的乡镇有5个，最高的一个乡负债达1.7亿元。衡阳县26个乡镇负债2.9亿元， 893个村负债的总额是1.33亿元（注5），对于一个在2004年国税只有4268万元、地税只有2727万元收入的衡阳县财政而言（注6），4个多亿元的乡村债务是几年的财政收入。
湖南省委、省政府在2000年提出了县乡村“五年还债”的目标，时间过去了五年，不仅旧债无减，反而新债激增。据省农办、财政厅1999年对乡镇负债的普查，全省乡镇共负债85.4亿元（同注1）。根据笔者的调查（同注2），乡、村债务两者基本接近，有的地方村级债务还远远高于乡镇债务。按照乡级债务的数据来推算村级债务的数额，全省在1999年乡村两级总负债数额最低就在170亿元以上。到2005年底全省的乡村两级债务总额就达到了笔者调查估算的299.6亿元。从1999年到2005年乡村两级债务就可能增加了129.6亿元，平均每年以近26亿元的速度在递增。
桃源县从中国社科院农村发展研究所调查的2002年到笔者调查的2005年，不到三年的时间，负债亿元的乡镇就从1个增加到5个；在中国社科院调查时的2002年，乡镇负债最高的只有1.09亿元，到笔者调查时的2005年底，负债最高的就已经突破1.7个亿。特别是有不少乡镇，如在桃源县乡镇债务数额处于中等偏下的泥窝潭乡，仅债务利息一项就每年要增加100万元以上，其他债务严重的乡镇就可想而知了。债务雪球越滚越大，危机象火一样正在逐渐往上蔓延。
二、乡村债务形成机制
债务形成机制的根源是农村的行政体制出现了重大问题，赵树凯指出，这个体制的问题主要表现在，乡镇完全是围绕上边各种指令转，为完成超出正常的资源范围的指令，乡镇领导人要么造假，搞形式主义，要么只有“硬来”，“借钱”办事，拆东墙补西墙，造成债务的雪球越滚越大。
一是完成上级下达的财税任务而形成的债务。财税任务是实行各级政府负责制，到乡镇以后就必须由乡村两级最后确保任务完成,因此而债台高筑。从全省的情况来看，乡镇基本上年年保证完成了县政府下达的财税任务，而实际征收的缺口只能由乡村两级垫付。如衡阳县尾欠税费总额为16781.4万元；全县村级债务总额1.33亿元中有9631.8万元是因垫付税费而形成的，村级垫付税费占村级债务总额的72%（同注5）。
二是完成上级下达的发展任务而形成的债务。主要是乡村举办公益事业如水、电、路等基础设施建设，包干义务教育及发展教育的建校和危房改造，以及当时发展乡镇企业和调整产业结构等所遗留债务。前些年从上到下都大张旗鼓地倡导“人民事业人民办，办好事业为人民”，有个县委书记就有一句这样的名言：有钱能够办成事是好干部，没有钱能够办成事是更好的干部！他补充说，有钱会办事不是真本事，只有没有钱能够办事才是真正有本事！由于是基于“三提五统”的收入预期而借债或垫资大上项目，没有到考虑农民的承受能力，而所摊派的款项又收不起来，新的政策又使还债计划全面落空，造成大量的举债无法偿还。衡阳县三湖镇（注7），教育一项镇财政就下欠了292.51万元：仅建校和危房改造就投入了500多万元，向农民集资实际收上来的只有78.89万元，加上向上面争取的资金和向社会募捐共计不到200万元。国家公路“乡乡通”工程却要没有任何收入来源的乡镇支出配套资金，三湖镇境内公路需要配套资金120多万元，在不能向农民摊钱的情况下通过向社会募捐还是负债30多万元。
三是乡村财务管理普遍混乱而形成的债务。乡村级财务管理不规范，监督制约机制不健全，不能有效控制乡村级财务的收支，致使合理开支逐年增加，吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止，开支随意性很大，黑洞很多，直接导致了债务的形成。有些乡镇的干部工资一年只能发足半年，而主要负责人的公款吃喝和公款旅游却放任自流，毫无节制。一些乡镇还违规修建宿舍楼，不顾财力地购买小车，超额报销差旅费等。有不少的乡镇因公款吃喝欠下债务而造成办公大楼被法院拍卖还债，特别是有的乡镇吃喝招待居然形成了十年、甚至百年才能还清的“百年债务”。最典型的莫过于闫集镇，三届镇政府打下130张共计17万余元的欠条，105岁老人在讨债数年后竟得到了暂定每年还1000元需要170年才能还清的还款计划（注8）。
四是乡村组织维持自身生存而形成的债务。由于乡村的事权大于财权，造成收不抵支。首先是拖欠乡村干部的工资，如果上级不出台有效的政策，很多乡村干部的工资只能无限期地拖欠下去；其次是拖欠办公经费和电费等。湘南的一个镇，历年欠发工资总额200多万元，历年下欠电费9.3万元，村干部欠发工资191万元。该镇每年仅镇政府的租车费和一台小车的维修费用、油料费用就在10万元以上。上面来人需要招待费，争取项目需要经费，再加上政府办公楼的取暖费、打印费、电话费、水电费等各种行政管理费用；如果和人员工资支出两项支出相加，每年没有80多万元是维持不了镇政府的正常运转。无奈之下只得左手“拆东墙”，右手打欠条。
乡村的债务问题本来已经岌岌可危了，现在不仅不去减轻乡村负担，以让乡村从沉重的税费压力下解脱出来之后，有一个休养生息的机会，却反而在不断地增加负担。根据笔者对129个乡镇负责人的问卷调查，有75%的人认为目前的工作是上级及其部门用权力转移了属于他们自己的责任（同注2）。非常危险的是，我们地方领导人对此熟视无睹，坐视问题的严重性而无动于衷。如果产生新债务的根源没有消除，不仅使化解旧的债务越来越艰难，而且每增加一笔债务，就为我们在新农村建设的前进道路上埋下一个地雷。
三、乡村组织岌岌可危
由于巨额债务长期悬而不还，使乡村组织信用和权威陷入了前所未有的低谷。对于目前绝大多数乡村的主要负责人，一年中最发愁的时候是农历年关，躲债赖债非常普遍，普遍感到困惑无助：“欠账那么多，上级不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。”有的债主在毫无办法的情况下，只得将乡政府和村委会告上法庭，不少的乡镇每年要接到法院10多份甚至几十份的强制执行通知书。一些乡镇的政府办公大楼就法院被强行拍卖了，一些乡镇的财政帐户被法院冻结，造成退伍军人的优抚款甚至五保户的供养款都被法院抵押还债。且不说绝大多数的乡政府即使把办公楼卖了，相对于天文数字的债务也是杯水车薪；问题还在于，乡政府无法和企业一样破产，除了办公楼就一无所有，可一旦把乡政府办公楼查封了，作为政权的基层代表沦落到这种地步，是不是对政权信誉的一种威胁呢？对于村委会而言，绝大多数都没有办公楼，没有任何集体资产，而土地是农民的，除了债务就一无所有，是名副其实的“无产阶级”基层组织，如果法院作出判决又如何执行？乡村债务冲击着农村政治和法律制度，现存的秩序体系已经全面动摇。
法律是在党的领导下制订的，政府和基层组织不仅没有超越于法律的权力，而恰恰应该是遵守和履行法律的榜样，否则法律就会失去它的神圣尊严而成为一纸空文。借贷行为是一种契约行为，乡村组织作为合同的一方，必须无条件信守承诺履行合同。一个无力承担法律责任的乡村组织怎么会得到民众的信任？一个言而无信，不履行诺言的乡村组织自然没有权威可言。更严重的是，乡村组织无力还债，失信于民，也直接影响到党和政府在人民群众中的形象。从长远来看，乡村债务造成的乡村组织公信力和权威的降低，将使得农村的政治生态更加恶化，造成农民对任何干部和任何组织都不相信。李昌平的“政府组织群众怕，群众组织政府怕”就一针见血地指出了危机所在：我们究竟还能够相信谁？我们究竟还能够依靠谁？谁还会相信我们？谁还敢相信我们？
对于绝大多数的乡村而言，不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难以维系，有谁会相信他们能够对农民提供最基本的服务？很多乡村为了缓解沉重的债务压力，尽可能减少正常的公务活动，尽可能压缩经费开支，少数地处偏远的村干部为了减少车费开支尽可能不到乡政府开会。在这样的情况下，乡镇面对农民的需要已经无法满足了，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现，部分乡村组织基本上处于瘫痪半瘫痪状态。按照现在这样运转下去，他不需要被人去取消就会自我取消了！所以有些人提出取消乡政府，包括设立办事处，就顺理成章了。
根据笔者对全省129个乡镇的问卷调查，有74%的乡镇对生活困难的群众很少进行过救助，有15%的乡镇因乡镇财政无力没有进行任何救助。对乡村公路、水利等公共设施建设，有68%的乡镇财政很少有投入，有9%的乡镇财政没有任何投入（同注2）。桃源县泥窝潭乡的五马寨村支部书记和花轿坪村支部书记认为：乡村两级特别是乡政府，现在要权没权，要钱没钱，尽管有很多公益事业建设已经迫在眉睫，但群众想都没有想过要去找乡政府。如果目前的状况不得到改变，只要不发生洪涝灾害，不发生非典和禽流感，乡村两级就基本上没有存在的必要了。这样一来，曾几何时在沉重的税费压力下的乡村组织，还未来得及品味取消农业税后的喜悦，转眼就面临着合法性挑战：日益增长的乡村公共品和服务的需求与不断萎缩的乡村财政供给能力之间的矛盾，决定着如果不能满足农民基本的公共需求，乡村组织的存在就失去价值。这种合法性危机将会冲击整个乡村组织的政治权威，从而使乡村组织走向崩溃。
四、债务危及社会安全
对于包括乡村债务在内的这样一些严重的社会问题，主流的观点认为，只要加快发展一切问题就会迎刃而解，解决只是时间的问题。然而，面对巨额的乡村债务，谁能够对乡村组织的偿还“时间”作出预期或估计呢？债权人有不少就是处境艰难的农民，对于乡村组织的偿还能力已经彻底绝望的他们，会不会手攥着“白条”有这个耐心继续等待下去？而问题更严重的是，很多债权人已经感到，即使把乡村干部杀光也不能解决问题；如果让目前的形势继续发展下去，他们会不会把矛盾直指高层？这是目前农村危机的关键所在！
而雪上加霜的是，除了乡镇的主要负责人以外，绝大多数的乡村干部本身就是债主，在债权中占有很大的比例，而且不少的乡村干部又是从亲朋好友这样一些农民的手中转借来的。在衡阳县三湖镇的村级债务中，民间债务占村级债务总额的53.2%,而下欠村干部的债务占村级债务总额的26.8%（同注7）。因此，乡村债务已经把乡村干部和很多的农民的利益捆绑在一起，这种利益捆绑为农村群体事件的引发提供了一个十分危险的动力机制和社会基础。
在税费改革前农民负担最沉重的时期，尽管农村的社会矛盾也非常尖锐，也发生了不少的群体事件，但只是小范围小规模的局部性问题，并没有造成全国性的甚至一省一市的大规模群体事件，对整个社会的破坏力不是很大。主要是因为农民缺乏组织基础和领导力量，而强大的乡村组织广泛地吸纳了农村社会精英，构成了一条保卫社会安全的“防火墙”。时至今日，在沉重债务重压之下的乡村组织，还会不会继续承担这样的责任？岁月轮回，形势却在不断逆转。乡村组织今天已经沦为真正的“无产阶级”组织，除了拥有大量的债务以外一无所有，被称为之“破产政府”，处于崩溃的边缘，乡村干部陷入了前所未有的三“穷”困境：一是在政治上命运前途暗淡：“路穷”。乡村干部与农民共同处于农村社会的最基层，为今天现代化的前期积累作出了很大的牺牲，也与农民一样并没有分享到多少现代化成果，除了身负重债一无所有。还没有来得及恢复元气立即就处于当前乡村体制改革的风口浪尖上。他们对目前农村改革的走向感到困惑，对自己的前途命运何去何从感到无奈，他们对自己的艰难处境感到非常不满。二是在经济上生存难以为继：“家穷”。乡村干部的待遇就本来低，在湖南非城郊的农村，村支书年工资在1500-3500元之间，乡镇干部工资人平在1万元左右，远远低于社会平均劳动力价格。然而，不仅本来不多的工资被长期拖欠，而且还要借钱垫付上缴税费。根据笔者的129个乡镇的问卷调查，其中有68%的乡镇历年拖欠干部职工工资，衡阳市所调查的34个乡镇中拖欠面在91%以上，拖欠工资少者一年有余，多的长达几年。在当前巨额的乡村债务压力之下，许多乡村干部在经济上越来越感到绝望。岳阳市有一个乡镇干部问上面来的领导：“现在保稳定，你们怕群众闹事，怕不怕乡村干部闹事？”（注9）三是在社会上遭到普遍否定：“名穷”。无论是学界还是媒体，一边倒地把乡村干部当作农村“恶”的标志，贴上“丑”的标签。几乎所有的三农问题仿佛都是乡村干部造成的，成为了人人喊打的“过街老鼠”！
乡村干部一旦产生了与债权人一样的绝望，就犹如火上加油，为农村群体事件的大规模引发提供了天然的组织基础和领导力量。因为这是乡村干部的双重身份所决定的。作为乡村干部，对于群众而言，代表组织或政府，他们是干部身份；而对于县以上的各级而言，他们又是群众身份，他们的利益实质上也是群众的利益。村干部本身就是农民，而且乡镇干部的80%以上也来自农民，没有谁能够比他们更了解农民，也就比任何人更善于组织农民和领导农民。如果他们能够在中国改革开放的社会稳定中起到“防火墙”的作用，那么，他们就更知道该在绝望的时候怎么“放火”。乡村干部的影响力和组织能力，远非那些“减负代表”、“维权代表”所能比拟的。
目前农村很多债主已经索债无望，很多乡村已经拖债无招，很多基层干部积压的怨气已经由来已久。尤其是钱是集体借的或前一任领导借的，而集体的债务却由个人承担责任，一旦讨债的压力超过承受能力，转移矛盾就成了唯一的选择。根据笔者在129个乡镇负责人中的问卷调查，有42%的人认为化解乡、村债务最好的办法应是由中央转移支付解决；有21%的人认为由上级财政接管债务；包括要中央转移支付解决和上级接管债务的就有高达63%的人（同注1）。何况乡村干部在乡村债务中本身就有重大的债权利益，在绝望的情况下就可能铤而走险。
同时，我们的社会处于改革的社会转型时期，社会的淘汰机已经成为了社会公共安全危机的根源。例如衡阳市的一个分管城管的副区长被残疾人点燃汽油同归于尽，1998年情人节武汉长江大桥的爆炸事件，2001年的“石家庄爆炸案”，2003年北大、清华爆炸案，以及2004年的长沙公交车爆炸等。悲剧提醒我们，如果没有处理好社会转型期的利益公平问题，无疑会形成一个利益的挫折人群，这些人的情绪将会演变成巴黎骚乱那样的社会性暴力事件，给我们这个社会的公共安全带来巨大威胁。历史告诉我们：社会各个阶层利益矛盾的激化，总会通过处于底层的群体用最为极端、最有破坏力的形式来表现对社会的绝望和愤怒。在乡村债务中，如果他们的利益在正常情况下无法无法实现，很可能就会通过不正常的方式来表达。特别是在基层的干部队伍中，人心思“乱”而不是思“安”，因为在现在的秩序下看不到希望和前途，所以，对改变现行秩序的愿望非常强烈。无论从上到下，从公务员到老百姓，不平衡的心态是我们这个社会埋藏在地下的炸药，只需导火索就会爆炸！农村不少群体事件，恰恰正是我们的干部和党员在起点火作用。如果不迅速采取对策化解危机，继续等待观望而犹豫不决，“革命和改革在赛跑”，也许时间就不在“改革”这一边，从而坐失良机。希望全社会能够对此引起高度警惕，使我们艰难前行的民族尽可能少一点波折和苦难！
结束语
2006年是新农村建设的开局之年，而乡村债务无疑是绕不过去的坎。乡村债务的问题不解决，乡村组织就难以在新农村建设中发挥应有的作用；没有乡村组织的组织领导，新农村建设就无从谈起。更为严重和可怕的是：一方面，如果乡村债务得不到化解，一旦推进乡镇体制改革，债务难题就会成为一道难以跨越的坎，不仅会使所有的矛盾集中爆发，而且还会影响乡村组织自身的变革和新生。而另一方面，我们社会进入了矛盾多发期，特别是下岗分流、学生就业、农民工这三个问题解决路径的不确定性，这些问题与乡村社会问题交积在一起，随时可能引发社会动荡，危及整个社会的公共安全。