陈文胜:乡镇政府职能的错位、缺位与越位
自改革开放以来，一方面，乡村财政收入大幅度增加，而另一方面，乡村财政支出缺口却不断攀升；一方面，农村公共投入严重不足，而另一方面，农村公益事业需求日益增长；一方面，乡村组织的收入来源日益缩小，而另一方面，乡村社会管理成本日益上升；简而言之， 就是农村公共产品和公共服务的需求全面、快速增长与公共产品和公共服务的供应严重不足之间的矛盾。
1.职能错位。由于上下级政府之间的责权划分不明确，在属地管理的“原则”下，乡镇是个筐，什么都可以往里装。对于乡镇政府而言，可以说是“签不完的责任状、数不清的一票否决”。笔者调查统计，目前各地乡镇与县（市、区）签定的责任状大致有48个左右，对乡镇的考核大致有29个左右的项目。上级下达的责任书成为了决定乡镇政府工作的法典，对上负责（而不是对下负责），就从潜规则逐渐演变成一种制度安排。接受上级交办的各项工作成为了乡镇政府日常职能的主要内容，法定职能已经无力顾及。根据笔者的问卷调查，有75%的人认为上级安排的工作是上级及其部门用权力转移属于他们自己的责任。有63%的人认为目前对乡镇的工作考核是上级及其部门的权力扩张和转移风险。特别是在进行“乡财县管”的改革之后，乡镇政府失去了一级政府相应的财政权力。随着经济独立性的丧失，乡镇政府成为了县级的附庸，形同于县政府的一个部门，已经成为了事实上的县派机关。
在目前乡镇政府的运行机制中，农民所迫切需要的事乡镇政府无能为力。根据笔者的问卷调查，乡镇主要负责人有32%的时间是参加会议，有22%的时间是对上接待，有15%的时间是各种工作考核，有9%的时间是发展经济，有17%的时间是计划生育；只有2%的时间是服务群众。其中发展经济又是为了谁呢？比如有些招商引资项目，原料在外地运进，产品销外地，不仅给予了特别的税收和土地优惠政策，而且还污染了当地的环境，最后投资者赚钱而去，当政者升官而去，造成环境污染的代价却要这里的几代人来偿还。这样的发展究竟是为了谁的发展？根据笔者的问卷调查，只有13%的认为对上级负责和对群众负责可以基本统一外，其余87%均认为难以统一。如果对上级负责和对群众负责不统一时，除27%选择对群众负责外均选择对上级负责。如果对上级负责和对群众负责不统一时选择对上级负责，有71%的是因为上级的权力，有29%是因为上级的合法性。
2.职能缺位。目前状况下的乡镇政府，不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难以维系，就不得不缩小农村社会经济发展所需的基本公共产品和服务的供给规模，降低标准。因此，乡镇政府的现实职能与农民的需求差距很远。主要表现为对义务教育、医疗卫生、水电路等基础设施建设没有承担起应有的责任，农业税费改革引发的乡镇财政危机使缺位现象进一步加剧。在许多乡镇，不仅无法保证日常正常运转的支出，就连干部工资也无法按时足额到位。乡镇经费的严重不足，导致乡镇机关运转的失灵和乡镇涉农部门的瘫痪。面对农民对技术、信息等公共服务的需求，乡镇政府已经无能为力。据笔者调查，近几年来，很多地方的乡、村、组干部没有落实待遇，干部队伍不稳定，严重影响到农村基层组织建设。兴修村组公路、农田水利基本建设、村级卫生防疫保健等公益事业和基础设施因无人组织而陷入停滞状态。
尽管有很多公益事业建设已经迫在眉睫，但农民想都没有想过要去找乡政府。根据笔者的问卷调查，有74%的乡镇对生活困难的群众很少进行过救助，有15%的乡镇因乡镇财政无力没有进行任何救助。对乡村公路、水利等公共设施建设，有68%的乡镇财政很少有投入，有9%的乡镇财政没有任何投入。根据笔者的1000户农户问卷调查，目前乡镇政府最没有满足群众的愿望，有60%的人认为是公益事业，有的人认为28.4%是经济利益，有11.6%的人认为是政治权利。如果目前的状况不得到改变，只要不发生洪涝灾害，不发生非典和禽流感，乡镇政府就基本上没有存在的必要了，不需要被人去取消就会自我取消了。
3.职能越位。各个强势的权力部门，依靠立法把权力收归部门，因而各个部门的权力都有法律保障。而乡镇的权力被上收，责任却有增无减；只有法律责任，没有法律保障。如果要履行逐级转移而来的责任，就只有非法地行使权力。还因为要直接天天面对农民，不履行作为代表国家的政府责任，就会招致群众面对面的责难和批评。比如农村合作基金会在成立时无须征求乡镇政府的同意，一直有自上而下的农经部门审批和管理，而关闭时却责成乡镇政府全部接管，负责清收贷款和兑付存款，不能及时兑付而造成群体事件的乡镇政府就会受到“一票否决”！怎么及时兑付？现今的中西部乡镇财政是肯定无能为力。在H县的某乡，就有近200万元的基金会存款没有兑付，200多万元的基金会贷款没有收回。兑付的唯一出路就是清收贷款，而不少的贷款大户早已远走他乡隐姓埋名，大多数的贷款户早已丧失偿还能力。为了向1000多户农民的血汗钱负责，也为了这1000多户农民不到乡政府闹事和群体上访，在法院无力介入（全县这样的情况比较普遍）也不愿介入（执行成本太高）的情况下，无奈之下乡政府只得抽调乡干部组成了专业班子来讨债还贷。由于存款户不断前来逼迫兑付，而清欠毫无进展，乡干部一怒之下把一个贷款大户叫到乡政府作为人质，要求偿还贷款才能放人。这位贷款大户一文未交，在滞留24小时以后走出了乡政府走向了检察院，状告乡政府非法拘禁，于是，有三名乡干部被逮捕，其中一名被追究刑事责任。还有诸如计划生育、民事纠纷、社会治安等等，管事的无权，不管事的有权。
有个县委书记在安排乡镇工作时有一句这样的名言：有钱能够办成事是好干部，没有钱能够办成事是更好的干部！他补充说，有钱会办事不是真本事，只有没有钱能够办事才是真正有本事！“要钱办事是硬道理”，由于收入来源没有保障，无奈之下只得左手“拆东墙补西墙”，右手打欠条赊欠。所以，乡镇采取的是“能拖的拖，能挪的挪，该欠的欠，该要的要”的土政策。一是拖欠乡村干部的工资，如果上级不出台有效的政策，很多乡村干部的工资只能无限期地拖欠下去。二是拖欠办公经费和电费等。三是请客送礼尽最大努力争取尽可能多的专项资金，以便尽可能多地挪用“灾社减”这样一些专项资金。四是用各种办法尽可能借银行贷款，用高利息作诱惑借民间借款，而只要借到了钱，能否还债就谁也无法保证。用一些乡镇负责人的话来说，只要政府没有垮台就一定不会烂帐。五是尽可能扩大收入渠道，比如计划生育的社会扶养费已经成为乡镇财政日常收入的主要来源，只有超生越多收入才越多。很多乡镇领导提倡创新工作思路，而创新的方向主要是如何利用乡镇政府的行政资源，尽可能多增加财政收入。
对于逐级转移而来各种责任和名目繁多的负担，以及形形色色的考核，绝大多数是乡镇的财力和权力所无法做到的。所以，很多时候如果不用讲假话、做假事、报假数的形式主义来应对上面的官僚主义，就只有死路一条！而对于农民而言，绝大多数的乡镇不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难以维系，有谁会相信他们能够对农民提供最基本的供应？很多乡村为了缓解沉重的债务压力，尽可能减少正常的公务活动，尽可能压缩经费开支。尽管有很多公益事业建设已经迫在眉睫，但群众想都没有想过要去找乡政府。在这样的情况下，乡镇面对农民的需要已经无法满足了，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现。如果不能满足农民基本的公共需求，乡镇政权的存在就失去价值。这种合法性危机将会冲击整个乡镇政权的政治权威，从而使乡镇政权走向崩溃。按照现在这样运转下去，他不需要被人去取消就会自我取消了！所以有些人提出取消乡政府，包括设立办事处，就顺理成章了。
注：本文摘自作者《乡镇视觉下的三农》，湖南人民出版社，2007年7月