探索建立化解城市交通压力的有效机制

化解城市交通压力的社会管理创新研究

陈文胜 王文强

观点：将立足“交通”看“交通”与跳出“交通”看“交通”结合起来，加强社会管理创新，从供给与需求两个方面综合考虑化解城市交通压力的有效机制，探索实现经济社会、资源环境与城市交通三者的协调发展。

交通问题从来就不是一个单纯的道路建设问题或技术问题，近年来城市交通设施高速建设、先进交通工程技术得到广泛应用，但城市交通拥堵并未大幅缓解就是明显的例证。要从根本上化解新形势下的城市交通压力，还有赖于从社会管理的视角进行更深入的探索。

城市交通拥堵不是交通系统本身的问题，而是多因素综合的结果，城市的高速膨胀与城市社会管理的滞后是其最主要的原因。

城市快速发展超出交通预期规划

在中国工业化和城市化快速发展过程中，人口迅速向城市集中，城市经济和社会财富加快增长，人们消费能力和水平大幅提高，出行模式发生急剧变化，人们出行与物资交流日益频繁，对城市交通需求迅速增长。但由于我国大多数城市发展起点较低，人口、资源向城市集中的速度，超出了城市交通规划的预期，且新增交通供给的周期较长，交通变化速度总赶不上城市发展的速度，导致交通供给小于交通需求，形成城市交通的巨大压力。而剩余劳动力转移的政策刺激，驱使人们一边埋怨交通拥堵，一边加快向城市涌入，这又加剧了城市的交通拥堵。

城市社会管理处于无序状态

工作地和生活地缺乏科学规划。在我国，改革开放以前，城市里的工作单位与职工宿舍区一般都连在一起，人们步行即可上班，工作调动后住房也跟着换，所以对交通要求不高。而今天再来看，除少数行政事业单位外，工作地与生活地在一起的越来越少，人们每天需要消耗大量时间在上下班的路上。据统计，北京、上海、深圳上班族每天从家到单位，平均要花费的时间分别是52、47、46分钟。

显然，工作地与生活地管理问题是影响我国城市交通的重要问题，当前的城市建设中大多缺乏对工作地与生活地的科学规划与管理，无序、盲目的城市扩张，使工作地与生活地的差距不断拉大，强化了人们对交通工具的依赖，给城市交通带来越来越沉重的压力。

城市功能区划缺乏科学匹配。虽然经济、文化、历史、生活及消费心理都是影响城市功能区形成的主要因素，但作为政府行为的城市规划，对城市功能区形成同样起着重要的作用，在我国城市规模迅速扩张中，各级政府发挥的作用尤为显著。

从当前来看，城市交通拥堵的另一个重要原因就是城市功能区划不合理。一是大多数城市属于单核心式，政治、商业、文化等中心过分集中，导致交通结构失衡，交通流分布不均;二是城市各个功能区未能有效整合互动，形成少数的纯功能区，各区之间又缺乏便利的交通通道，产生许多本可以避免的出行距离与出行时间;三是功能区内土地利用不合理，大批新型、大型、高层建筑往往在一个功能区集中出现，形成土地的超强开发和过量的交通需求，影响道路的畅达。

许多城市为方便人们出行，大量修建城市环线，但这样的结果往往增加了人们出行的距离，加剧了人们对交通工具的依赖，也加剧了城市中心的交通压力。

商品化住房缺乏科学管理。始于上世纪90年代的我国住房商品化制度改革，使我国住宅建设获得了大发展，促进房地产业快速发展成为国民经济的支柱产业，为我国经济增长作出了重大贡献。但同时也带来了众多的问题，成为城市交通拥堵的一个重要原因。

一是房价上涨过快，造成房地产泡沫，投资和投机比例迅速上升，导致普通收入家庭特别是年轻家庭住房十分困难，买不起房的家庭居无定所，甚至家庭成员分居，情况好一点的也只能在城郊等远离城市中心的地方买房，既影响了广大居民的生活改善，也给城市交通带来了巨大压力;二是房地产商投机行为大幅上升，为快速获得高额利润，开发商在有限的土地上建密集的高层建筑，而对社区配套设施如教育、医疗、交通、绿化、停车场地等漠不关心，在配套设施上弄虚作假、欺骗消费者，使入住居民不得不增加出行成本来获取相关消费，增加了城市交通的需求;三是面对土地收益的水涨船高，一些地方政府想方设法开发有限的土地资源，甚至跃过土地批复权限获取利益，不放过可以建房的每一块城市土地，见缝插针式建造了许多微型小区。这些小区既无生活配套设施，又妨碍交通通畅，居民不得不花费更高的交通成本和时间成本来满足生活的需要，且这种无序的土地开发也挤占了交通的空间，使城市交通变得越来越拥堵。

城市交通拥堵的社会危害非常严重

城市交通拥堵的影响极大，处理不好将成为阻碍城市快速健康发展的一大顽疾。

我国城市化进程的加快、城市规模的扩大、城市人口的增加，刺激了人们对交通的需求，引起交通工具大规模占用，能源消耗迅速增加，而城市交通拥堵导致车辆行走缓慢和启动频率增加，进一步加剧了燃料的消耗。

在以交通运输业快速增长为首的因素影响下，我国石油消耗规模越来越大。据统计，2009年我国石油消耗量是3.8亿吨，约占全球石油消耗总量的10%，仅次于美国，若按照2005年至2009年年均增长速度(4.2%)，至2015年我国石油消耗将达到4.9亿吨。

但受自有资源的限制，近年来我国石油越来越依赖进口，2009年我国净进口石油2.17亿吨，对外依存度约为53% ，若石油自产量无显著增长，到2015年我国石油对外依存度将超过60%，届时石油将成为影响我国经济安全和国家安全的最重要因素之一。

城市交通工具的快速增长不仅使燃料消耗量大幅增长，更带来污染物的大幅增加，而城市交通拥堵则进一步加剧了污染物的排放，因为汽车在慢速或怠速状态下产生的污染物往往数倍于正常行使状态。

大量的汽车污染物排放，对城市环境产生不良影响，虽然近年来国家加大城市环境整治力度，各地也纷纷采取措施进行环境治理，但城市环境质量仍不容乐观。

据统计，2009年全国城市全年空气优良天数比例平均仅为66.7%;全国开展环境空气质量监测612个城市中，达到一级标准的城市仅26个(占4.2%)，达到二级标准的城市479个(占78.3%)，达到三级标准的城市99个(占16.2%)，劣于三级标准的城市8个(占1.3%);全国488个酸雨监测城市(县)中，出现酸雨的城市占52.9%;酸雨发生频率在25%以上的城市164个，占33.6%，酸雨发生频率在75%以上的城市53个，占10.9%。

随着我国城镇化的推进，可以预见，未来一段时间，汽车消费仍会呈现高速增长，“十二五”期末，全国民用汽车保有量有可能超过2亿辆，这将对城市环境带来沉重压力，化解城市交通拥堵问题显得尤为重要而迫切。

交通拥堵对社会生活的另一重要影响就是造成时间上的浪费，并由此带来出行成本的增加。零点研究咨询集团等机构调查显示，北京居民上下班道路畅通时平均花费时间40.1分钟，而道路拥堵时则达到62.3分钟，北京、广州和上海居民上下班或上下学拥堵经济成本分别为335.6元/月，265.9元/月和253.6元/月。中科院专家牛文元研究认为，因为交通拥堵和管理问题，中国15座城市每天损失近10亿元财富。

若考虑燃油浪费、运输资源浪费、城市环境治理成本的增加等因素，交通拥堵给城市经济和社会发展带来损失更为巨大。交通拥堵在增加出行成本，降低社会效率的同时，也给人们的心理带来不良影响，容易使人产生烦躁不安的情绪，影响到人们的身心健康、工作效率和社会的稳定和谐，并可能直接导致出行行为减少，使城市居民的生活质量下降。

房地产泡沫形成的原因很多，城市交通拥堵在其中扮演着重要角色。众所周知，交通便利往往是人们购房的首选条件，在交通拥堵的城市里，为方便工作与生活，人们更向往在城市中心购房，因而城市交通越是拥堵，城市中心的房价便越高。当城市中心的房价高到一定程度时便会向城市周边传导，进而抬高整个城市房价。防止城市房价过快增长，降低房地产泡沫，除了经济调控政策外，着力化解城市交通压力也具有重要作用。

化解城市交通压力重在社会管理创新

化解城市交通压力是加快经济发展、建设社会主义和谐社会的迫切需要。但这是一个复杂的系统工程，必须将立足“交通”看“交通”与跳出“交通”看“交通”结合起来，加强社会管理创新，从供给与需求两个方面综合考虑化解城市交通压力的有效机制，探索实现经济社会、资源环境与城市交通三者协调发展。

统筹规划城市交通，提高交通效率。城市交通问题涉及经济社会的诸多方面，需要平衡多方利益关系，搞好交通规划非常重要，只有合理协调区域、城市、资源、交通等多层关系，明确交通发展目标和整体框架，才能使得城市交通系统沿着正确的道路发展。

新形势下城市交通规划应该具备以下三方面特征：一是具有长远性。从长远的地区发展来考虑，统筹城市区位条件、城乡一体化进程、城市的定位和历史传统、资源环境约束以及人们的交通需求趋势，加强调查研究和科学论证，增强交通规划、建设与管理的科学性。

二是体现时代性。绿色出行正为世界各国所大力倡导，我们的城市交通规划必须顺势而为，优先发展公共交通，鼓励使用自行车和步行，与此相对应政府需要增加公交服务和设施，提前布局快速公交、轨道公交，加强自行车交通的规划、建设与管理。

三是重视前瞻性。交通建设与管理的方法与技术创新是提高交通效率的关键，化解交通压力的一条重要途径就是因地制宜地采用现代化的管理方法与技术设施，比如发展立体交通网络，实行不同层次车的分离、人与车的分离，提升交通效率;加强次干路、支路等微循环道路建设，通过提升路网密度来疏解交通流;完善道路交通设施建设，提高路面质量标准，健全交通标识，采用先进的交通流诱导系统，科学设计和管理停车场地，提升道路资源的使用率等等。

加强房地产宏观调控，减轻交通出行压力。一是做到先规划后建设。要根据城市发展需要和不同的功能分区，对房屋建设和空间布局进行战略规划，尽量分散城市职能，避免造成某些区域的过重交通负荷;严格房地产管理，严控城市土地使用和房屋建设标准，严厉打击房地产商的投机行为，确保城市房屋建设的有序发展。

二是加强配套设施建设。积极建设综合性的城市分区，以某一种或某几种功能为核心，以工作地为圈，引导住房建设、服务业发展、公共设施配套，创造条件使人们可以步行上班、消费、就医、就学、购物，减少人们使用交通工具出行的压力;政府要加强对房地产项目的监督，督促完善各种小区的配套设施，为小区居民提供不用外出就可以享受到的各类生活上的便利。

三是创新建房政策。在城市房价居高不下、交通拥堵日益严重的今天，一味地控制单位集资建房并不科学，应可以允许一定规模的企、事业单位集资建房，跟现行的购房政策配套，但要通过制度规范尽量避免其负面效应，防止建成单位福利房、论资排辈式分房、超出经济适用房的范围。同时，创新保障房政策，允许在单位内建廉租房，所有权公共，只有为单位服务的才可以租住。

四是搭建换房平台。对于那些工作调动后，距离住房比较远的人来说，与其他人换一个离工作单位近的住房无疑是一个好选择，可以有效节约出行成本。对此，政府要积极进行引导，出台相关鼓励政策，发展换房市场，搭建绿色通道，提供各类服务。

提升信息化水平，减少对交通资源的占用。加强现代信息技术的应用，可以促进各种社会活动的功能和效率的大幅提高，使人们足不出户便可高效地完成各种活动，无疑是减少交通出行的重要途径。

一是加强信息化平台建设。政府要起到带头作用，建设电子政务系统，全面提高政府办公的信息化水平，推行无纸化、网络化办公，推广视频会议、电话会议，降低办公成本，减少交通压力;加强对企业办公自动化系统建设的引导、鼓励和扶持。要积极构建新一代信息平台，加快推进三网融合，大力发展物联网。

二是大力发展电子商务。加强对电子商务的扶持和规范，加快发展专业网络购物企业，鼓励建设交易商品丰富、服务内容多样的商业网站，加快发展面向消费者的第三方电子商务平台，鼓励中小企业和个人借助电子商务平台开展网上交易，维护网上交易市场秩序，培育和扩大网上消费群体。鼓励流通企业应用电子商务进行商品批发交易，提高流通效率。

三是推进物流业的信息化。在物流业中率先应用车联网技术，车联网是物联网应用最有效的领域之一，它可以通过汽车收集、处理并共享大量信息，实现车与路、车与车、车与城市网络互相连接，可以大大提高交通效率和安全性，减轻城市交通压力。鼓励企业开展虚拟物流配送，供应商可以通过遥控运输资源和最接近需求点的产品资源，最快捷地实现产品配送，最大限度减少交通资源使用。

强化社会管理与服务，促进机动车削减。减少机动车的行驶，是当前缓解城市交通压力最为直接的办法之一，已经有众多的城市在这方面进行了探索，并取得了较好的成效。

减少机动车行驶可以采取多种方式：一是错时上下班。二是鼓励多形式的公共交通。三是提高公共交通的舒适性。四是采取限号行驶的方法。五是收取道路拥挤费。类似办法，也许并不是化解城市交通压力的根本途径，但因地制宜地运用，可以在一定程度上减少机动车行驶，久而久之，会促使人们形成一种良好的交通习惯。

加强宣传教育，维护良好交通秩序。良好的交通秩序是保证城市交通顺畅的首要条件，很多时候往往因为部分市民交通法制意识不强，违规占道、违规穿行，不遵守交通规则，导致交通堵塞，影响交通效率。对此，一方面要注重对公共交通知识、交通安全意识的宣传与教育，利用电台、电视台、报纸等媒体，以及开展街头宣传、专题讲座、交通知识竞赛等活动，对城市居民进行深入持久的城市交通教育。另一方面要积极维护交通法规的严肃性和权威性，加大执法力度，促使人们养成良好的交通习惯，特别要协调相关部门加强对一些特权车如军车、政府牌照车的管理，促使自觉遵守交通规则。

推进城乡一体化，实现城市与交通的可持续发展。从本质上说，化解城市交通压力不仅仅是城市本身的问题，更重要的是要形成统筹城乡发展的体制机制，实现资源的公平有效配置。

一方面，要加大对农村的公共财政投入，积极改善广大农村特别是落后地区的交通基础设施，加强农村教育、医疗、文化设施建设，全面提高农村居民的福利。另一方面，要加快小城镇建设，在一些农村人口相对集中的地区，建设公共设施齐全、环境优美的现代化小城镇，并加快完善各个小城镇之间、城乡之间的交通道路，形成贯通城乡的、便利的交通条件。以此为城市自我提质、持续发展提供缓冲的时间和空间，真正步入中国特色的城乡一体化发展道路。

载《人民论坛》2011年10期