湖南迫切需要培育极具活力的县域中心城市
——基于新化县等地的实地调研
内容提要：作为农业大省，县域是湖南新常态下转方式、扩内需、培育新经济增长点最具潜力的区域。省社科院县域发展研究课题组基于新化等地的实地调研认为，区域之间的竞争，核心是区域中心城市之间的竞争。推进县域中心城市建设，是新常态下实现县域资源要素整合与优化配置、加快县域区域一体化和城乡一体化进程的客观要求，是湖南“十三五”发展的一个战略着力点，应成为我省分类指导、协调推进县域全面建成小康社会的重要抓手。
作为农业大省，县域是湖南新常态下转方式、扩内需、培育新的经济增长点最具潜力的区域。“十三五”是湖南全面深化改革、全面建成小康社会的攻坚阶段，在县域发展上实现新的突破，补齐全面建成小康社会的“短板”，成为湖南改革发展的核心任务。省社科院县域发展研究课题组基于对新化县等地的实地调研认为，区域之间的竞争，核心是区域中心城市之间的竞争。推进县域中心城市建设，是新常态下实现县域资源要素整合与优化配置、加快县域区域一体化和城乡一体化进程的客观要求，是湖南“十三五”发展的一个战略着力点，应成为我省分类指导、协调推进县域全面建成小康社会的重要抓手。
一、县域中心城市是湖南区域发展新的战略支撑
县域中心城市是在一定区域内具有引领、辐射、集散、支配、制衡等作用的主导性县域城市，是地市级区域中心城市之外的经济核心区。经济新常态下，湖南迫切需要培育极具活力的县域中心城市作为区域增长核和集聚地，构建县域发展新格局。
1.资源要素整合需要县域中心城市作为战略平台。湖南县域数量多、资源禀赋各异，但长期以来县域间资源要素共享性、流动性较差，迫切需要有引领能力的县域中心城市作为一定区域内县域经济网络的连接点与支撑平台，发挥对资源要素流动与交换的组织协调作用，促进县域间资源要素的优化配置。如新化县处于湘中腹地，是梅山文化的核心区域，与周边五个县域相连，总面积占娄底市的43.9%，为全省第一人口大县，消费市场容量较大，历来是相邻县域的流通与消费中心。把新化县这样的县域打造为区域的县域中心城市，有利于发挥其优势，推动文化相近、地域相连县域的资源要素进行优势互补、联动发展。
2.区域一体化需要县域中心城市作为核心载体。区域一体化并非简单的点对点合作，而需要具有支配效应和创新特征的中心城市作为增长核与聚散中心，形成以中心城市为载体、各县域功能互补的网状系统，才能真正形成协调互动的一体化格局。以新化县为例，该县有沪昆高铁、娄新高速、新溆高速交汇，水路互联成网，已成为区域性立体交通枢纽，并在区域中具有文化、生态与消费市场的优势，将该县打造成县域中心城市，有利于发挥中心节点的优势，推进区域经济的聚集和扩散，可以为湘中各县域的互动合作提供强有力的载体。
3.城乡一体化需要县域中心城市作为引领龙头。城乡一体化在空间结构上表现为城镇的功能辐射与延伸，而一般县域城镇对农村的辐射与带动能力有限，需要更多的中心城市来引领。湖南地市级中心城市辐射范围有限，尚需要带动能力强的县域中心城市发挥龙头作用，通过示范效应、溢出效应及交流活动，引领更大范围内的城乡要素交流和产业互动，加快城乡一体化进程。如新化县是“娄、涟、双、冷”城镇带的重要组成部分，也是省直管县经济体制改革试点县，交通条件优越、商品市场发达、小城镇发展快，将该县打造成县域中心城市，有利于促进更大范围内的城乡交流互动、建设统一的区域大市场，形成对区域城乡一体化发展的带动效应。
二、湖南县域中心城市建设亟待突破的现实难题
一般来说，县域中心城市具有交通区位条件优越，产业在空间上集中，内外贸易发达，人口资源丰富，与周边县域有经济交流互补的条件等基本特征，如资兴市、衡山县、祁阳县、溆浦县、平江县、新化县等都适宜打造成为区域性县域中心城市，但这些有基础条件的县域还需要解决其面临的现实难题。
1.产业集聚能力不足。县域中心城市的一个重要特征是该县域有创新优势与集聚能力的产业，能在区域产业分工中发挥主导作用。调研发现，湖南可培育的县域中心城市大多缺乏有区域带动能力与显著竞争优势的主导产业，与相邻县域的产业同构现象较突出，产业转型升级压力大。以新化县为例，该县2014年三次产业结构为27.1∶33.2∶39.7，以煤炭、水泥、冶炼等为支柱产业的工业，在环境约束、市场不景气等因素影响下已经丧失优势，并拖累经济增速，而能发挥自身优势、产生带动能力的文化生态旅游等新兴产业仍在培育之中，尚难以对区域产业分工发挥推动作用。
2.城镇化承载能力不足。县域中心城市在相关区域中具有较强的资源要素组织与支配能力，一般拥有综合服务功能和集散功能较强的新型城镇体系。调研发现，湖南可培育的县域中心城市大多城镇化综合承载能力不足，尚难以在区域资源要素的集聚与交流中发挥龙头作用。以新化县为例，该县作为消费大县、区域交通枢纽，城镇化水平仅为29.89%，县城、中心城镇、小城镇之间缺乏紧密联系与合理分工，基础设施条件滞后，也未构建起面向更大区域的消费市场、物流体系、专业化生产服务体系，难以形成对周边区域资源要素的吸纳与扩散能力。
3.区域合作能力不足。区域合作是形成县域中心城市最重要的牵引力，是发挥县域中心城市作用的有效途径。调研发现，由于制度激励缺乏和行政区域分割的体制障碍，湖南可培育的县域中心城市大多停留在以自我为中心的发展思路上，参与区域合作的积极性与主动性不足，有些参与区域合作也只是表面现象，发展空间狭窄。以新化县为例，该县具有良好的推动相邻县域合作的条件，但尚缺乏主动推进区域合作的战略谋划与制度创新，市场培育、产业发展、基础设施建设未统筹考虑与相邻县域的整体配套，未能在区域商品流通、要素流动中发挥其应有的引领作用。
三、做大做强湖南县域中心城市的主要着力点
基于区域一体化的发展态势及经济新常态对县域发展的影响，湖南“十三五”期间应大力支持有条件的县域向县域中心城市转型，为协调推进县域全面建成小康社会提供强有力的支撑。
1.支持相关县域以市场主体和公民需求为导向，释放简政放权“红利”。建议省委、省政府加快编制县级政府权力清单和责任清单，明确取消、下放的省级行政许可事项，建立健全清单动态管理机制，为发挥市场配置资源的决定性作用提供保障。构建促进县域协作的政府考核机制，着力支持资兴市、衡山县、祁阳县、溆浦县、平江县、新化县等有条件打造为中心城市的县域制定公共资源市场开放清单、公共服务清单，推动政府由“管理型”向“服务型”转变，为促进资源要素集聚营造良好的环境。
2.支持相关县域以省直管县改革为契机，推进财政体制机制创新。建议省委、省政府研究将有条件打造为中心城市的县域全部纳入省直管县经济体制改革试点，赋予主体税种、征收地方税的权力以及扩大地方的共享税分成，增强其经济调控能力，加大对这些区域县域中心城市建设的区域市场、共享性基础设施等方面的激励性转移支付，支持推进乡镇财权事权匹配的制度创新，完善城乡一体化的公共财政服务体系，在区域发展中发挥引领和示范作用。
3.支持相关县域以资源整合为突破口，优化产业结构。建议省委、省政府加强对区域产业的引导，出台扶持政策及配套措施，鼓励有条件的县域产业结构向地缘格局、资源要素、地域文化和产业技术的深度融合层面进行拓展，支持这些有条件的县域建设区域性产业集聚区，加快传统产业升级、新兴产业培育及旅游、农业等的区域产业链合作，发展现代新型物流业态和跨区域的商品市场，形成区域产业分工合作的新格局。
4.支持相关县域以增强投融资能力为目标，深化资本市场改革。建议省委、省政府制定支持县域中心城市资本市场建设的配套政策，建立证监部门、金融机构的对口支持和指导机制，支持这些有条件的区域县域中心城市建设包括股权交易中心、特色资源交易平台、金融产权交易平台、资产证券化平台等多层次、区域性资本市场，支持开展环境产品以及农村资产、产权交易试点；并引导金融机构加大对县域中心城市建设的信贷支持力度，推进金融产品创新，支持县域金融资本、社会资本、产业资本深层次融合。
5.支持相关县域以推进区域一体化为核心，加快新型城镇化步伐。建议省委、省政府进一步优化新型城镇化的区域规划，对县域区域一体化发展的城镇规划、产业布局、城乡建设等进行科学引导，支持这些有条件的县域将中心城区与中心镇作为推进城镇化的主体形态，建设与周边县域功能互补的新型城镇体系，以完善区域交通网络和信息网络为依托，增强服务功能、集散功能、创新功能，促进县域之间、城乡之间的资源要素平等交换与优化配置。
（省社科院县域发展研究课题组，组长：刘建武，成员：陈文胜、王文强、邝奕轩、丁爱群、陆福兴）
来源：《决策参考·湖南智库成果专报》2015年1期