国家新型城镇化试点|以体制机制改革创新推进新型城镇化
以体制机制改革创新推进新型城镇化
——关于国家新型城镇化综合试点县市资兴市的调研报告
省重大决策咨询智囊团农村改革专家组
内容提要：资兴市2014年被确定为湖南唯一的国家新型城镇化试点县市以来，大力推进城乡户籍制度、农村产权制度和生态资源权利置换三大改革，取得了积极成效。但面临五大问题：试点支持政策不到位，管理体制衔接不顺，政策红线限制太多，投融资平台功能单一，公共服务保障乏力。省重大决策咨询智囊团农村改革专家组与省农村发展研究院联合进行了专题调研，提出了相关政策建议。
资兴市2014年被确定为湖南唯一的国家新型城镇化试点县市以来，以推进城乡户籍制度改革、农村产权制度改革、生态资源权利置换改革等三项改革为突破，以产业工人培训创新为抓手，积极探索新型城镇化的新思路、新模式，取得了新型城镇化试点的阶段性成果和经验，特别是其“一户一产业工人”的培训模式，成为了全国新型城镇化的典型，对当前的新型城镇化建设具有可资借鉴的重要意义。省重大决策咨询智囊团农村改革专家组与省农村发展研究院联合对资兴市进行了专题调研，形成了以下调研报告。
一、资兴市国家新型城镇化试点的主要成就与基本做法
资兴市以国家新型城镇化综合试点为契机，大力推进各项改革，促进了经济逆势发展，全面小康提速推进。
1.以“三项改革”为突破，加快城乡资源要素流动。资兴市先后推进了三大改革，迈出了新型城镇化的新步伐。一是探索建立“无城乡差别”的户籍制度。试点取消农业户口、非农业户口，鼓励“市民下乡”落户和“外来人口”落户。二是推广农村产权制度改革。先后推进了农村土地股份合作社试点、农村宅基地使用权房屋所有权确权登记颁证试点、农村土地承包经营权抵押融资试点等多项改革。三是推进生态资源权利置换改革。建立生态资源产权数据库，鼓励生态保护区和自然条件恶劣区的农民，自愿将生态资源用益权、宅基地使用权置换成城镇居住资源、社会保障、就业与公共服务。
2.以公共服务体系创新为目标，构建市民化成本分担机制。资兴市按照国家新型城镇化试点要求，着力推进新型城镇化中市民化的公共成本分担机制改革，制定县域的公共服务清单；对市民化的成本进行了精确核算，合理确定了政府承担市民化的公共成本；企业落实农民工与城镇职工同工同酬制度，依法为农民工缴纳各类社会保险费用；新市民通过参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等分担部分成本，提升了新型城镇化的公共服务能力。
3.以产城融合为依托，提升中心城镇综合承载能力。资兴市把新型城镇化与产业发展结合起来，引进与扶持接续替代产业，推进产城融合。一是加快工业转型发展。仅2015年1-6月，共引进项目12个，在谈项目26个，内联引资实施项目53个，到位内资23.17亿元，实际利用外资6269万美元。二是实施“旅游大开发”战略。以东江湖旅游为品牌，积极推进以旅游为重点的第三产业发展，重点打造“一湖一江一湾”旅游经济，为新型城镇化奠定了产业基础。
4.以生态移民为重点，推进新市民城市安居工程。资兴市在推动新型城镇化试点过程中，把移民搬迁与城镇化有机结合起来，有序推进生态移民“双转移”工程。坚持就近靠城、靠镇和靠资源丰富的地区安置，并通过技能培训、就业安置、创业扶持的途径，保障移民群众就业创业。与此同时，资兴市着力3万农民工、3万库区移民、3万矿工的市民化，把矿区治理、移民避险搬迁、棚户区改造等工程与城镇化结合起来，大力推进新市民安居工程。已累计帮助6300户、2.5万农业人口转变为城镇居民，并保障了转移人口在城市安居乐业。
5.以技能培训为抓手，提升城乡居民创业能力。资兴市在全国率先实施“一户一产业工人”培养工程，每年统筹4000万元经费对城乡居民实行“免培训费、免生活费、免住宿费”的实用技术培训。探索建立了“一联会（联席会议）、六统一”（统一协调、统一培训基地、统一培训计划、统一劳务信息、统一资金管理、统一考核考评）的工作机制，构建了“技能培训—鉴定技能—推荐就业—扶持创业”等新市民的就业保障体系。目前，工程已累计培训43862人，实现新增就业23211人，带动3万多个家庭增收致富。国家发改委对此进行了专题调研，被作为湖南省推进新型城镇化的重要亮点在全国推广。
6.以第六产业为实体，推进城乡一体化发展。通过建立产学研结合模式，实施了70多项可持续发展示范项目，形成了杂交水稻制种、东江湖鱼、东江湖水果、东江湖无公害蔬菜、东江湖油茶、东江湖茶等六大现代农业产业。与此同时，重点扶持现代农庄或庄园经济，形成了“两片三线十庄园”的现代庄园经济布局，推进了农业产业化与乡村旅游发展；大力发展农产品加工，建设了食品工业园，形成了诸多农产品加工品牌，以此推进了农业与二三产业融合的第六产业发展，加快了城乡一体化进程。
二、资兴市国家新型城镇化试点面临五大问题
尽管资兴市新型城镇化试点取得了巨大成效，但同时也面临诸多的问题，突出表现在以下五个方面。
1.试点支持政策不到位。一是相关政策不明确。如资兴市制定公共服务清单时，由于上级没有明确政府基本公共服务的具体分担比例，试点地区无法有效推进相关工作。二是进城落户农民纳入城镇住房保障体系缺乏操作性的政策指导。三是财政没有建立地方转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户挂钩也不相对应。
2.管理体制衔接不顺。一是中央与省的新型城镇化试点政策不对接。国家试点政策与省里的试点政策对资兴的要求不一致，降低了资兴市新型城镇化试点的国家地位。二是新型城镇化试点的管理单位不一致。国家试点归口国家发改委管理，省里规定由住建厅牵头，导致了试点政策落实和沟通衔接不顺畅。三是相关部门衔接滞后。资兴新型城镇化试点涉及到省相关职能部门超过十个，而省职能部门与新型城镇化的衔接没有及时对接，容易造成相互踢皮球的现象。
3.政策红线限制太多。新型城镇化试点改革面临的政策红线还很多，改革时时都面临着政策风险。如资兴的户籍制度改革，必须降低农民入城的门槛，这与国家和省里的户籍制度门槛显然不同；如农民进城的住房安置，农民宅基地、农民土地承包经营权流转，基本农田的用途问题等等，都有许多的政策红线限制。如何包容改革中的试错，降低改革的政策风险，还需要上级的支持。
4.投融资平台功能单一。新型城镇化需要大量的资金投入，需要金融支持。但是，当前国家的一些政策一刀切，导致了新型城镇化融资平台单一，融资困难。如国发[2014]43号、[2014]45号、财金[2014]113号等文件出台后，规范了地方政府的融资行为，增大了地方政府融资难度。按财金[2014]113号文件规定，县市本地融资平台不能参与本地城镇化建设，造成了地方政府融资平台的单一和僵化。
5.公共服务保障乏力。经初步测算，资兴市试点期内市民化成本为61.4亿元，其中需要政府承担42.01亿元、企业承担10.5亿元，个人承担8.92亿元，需政府承担的成本如果完全由资兴市政府承担，必将难以承受。当前，新型城镇化试点中，中央、省市和试点县市的公共服务责任不明确，试点市无法承担如此大的公共服务成本，容易造成公共服务滞后的问题。
三、加快推进资兴市国家新型城镇化试点的建议
资兴市新型城镇化试点在快速推进中还存在诸多的问题，需要省委、省政府加强政策支持，特提出如下建议。
1.强化试点政策的一致性。一是强化试点政策的上下一致性。省委、省政府关于资兴市新型城镇化试点的政策应与国家发改委下发的推进全国新型城镇化试点的政策有机对接，在具体方案上保持一致，实现上下政策资源的有机整合。二是强化组织领导的一致性。建议省委、省政府出台湖南省新型城镇化试点的责任清单，明确省里有关领导专人协调和明确各职能部门服务新型城镇化的权力与义务清单，形成推进新型城镇化试点的合力。
2.强化试点扶持的特殊性。资兴市是湖南省唯一一个国家新型城镇化试点县级城市。与大城市不同，资兴市的新型城镇化主要是农民的城镇化，且自身的城镇基础薄弱。因此，建议省委、省政府强化对资兴市新型城镇化试点支持的唯一性和特殊性，给予区别于全省其他试点城市的待遇，按照国家试点标准进行指导支持，助推资兴市在湖南先行一步、快走一程，为湖南的新型城镇化发展树立国家级的资兴典范。
3.强化试点改革的突破性。改革要允许试错，对于一些涉及到政策红线的改革，应允许在法律范围内合理突破，为新型城镇化试点创造良好的制度环境。一是允许资兴以项目为纽带，整合部门基础设施建设资金，集中推进新型城镇化试点，上级部门对地方政府整合部门资金的项目，要给予科学评定和支持承认。二是建议国土部门对资兴园区用地指标每年给定一定额度予以保障，额度内土地由资兴市自行决定使用。
4.强化试点成本分担的合理性。一是建议省委、省政府出台新型城镇化公共服务成本分担指导意见，完善转移支付办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，安排财政转移支付时要考虑常住人口的数额；二是探索公共资源市场化运营模式。加强对资兴市公共资源市场化运营的支持，完善公共资源交易平台，提高城镇化项目建设成本的透明度与市场化水平，提升公共资源的配置效率和质量，降低市政建设和服务成本。
5.强化试点投融资体制的创新性。为创新资兴市新型城镇化的金融体制，建议允许公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营；发挥金融支持作用，运用信贷和债券融资等多种手段支持资兴市新型城镇化试点的基础设施建设和产业发展；支持资兴市探索负面清单管理模式，编制《资兴市社会资本参与城市公共设施投资准入目录》，完善特许经营制度；帮助资兴市引进战略投资者参与园区和小城镇整体开发运营。
（调研组成员：省重大决策咨询智囊团农村改革专家组曾福生、刘茂松、陈文胜；省农村发展研究院院长陆福兴。执笔：陈文胜、陆福兴、王文强）
来源：《决策参考·湖南智库成果专报》2015年14期