陈文胜:推进农业供给侧结构性改革的体制机制创新

陈文胜（湖南省社科院研究员、《中国乡村发现》主编）

农业结构性的体制性矛盾实质上是政府与市场的关系失衡，也可以说是政府的权力结构失衡，导致农业供需结构失衡。体制改革必然要动政府的奶酪，要变革政府权力结构。不优化政府权力结构，怎么释放改革红利？没有改革红利岂不是画饼充饥？改革也就没有办法推进。根据2017年中央一号文件，推进体制改革就是要破除制约供给瓶颈，畅通农业供需通道，以制度变革释放改革红利，激活市场活力、要素活力、主体活力，培育农业发展新动能，使农业供给不断满足市场需求的变化。核心问题就是政府与市场的关系问题，也就是如何使市场成为有效的市场，政府成为有为的政府；如何把握市场消费结构的变化，激活市场活力，从而发挥市场优化配置农业资源的决定性作用。

一、推进农业的政策从注重规模、数量向注重质量、品牌转型

我们原来为了确保人口大国的粮食安全，特别注重规模和数量，在政府工作目标中，在农业发展政策中，都是规模和数量，领导考察工作，政府工作考核，媒体宣传报道，都聚焦大规模、高产量，而且按照价格确定产值增加了多少、农民增收了多少，至于这些农产品卖不卖得去，就没人去过问了。推进农业供给侧结构性改革，要求要去库存、增效益，国家农业政策就必须从注重规模、数量向注重品牌、质量转型，突出将具有品质与市场竞争力的地域品牌作为政策扶持的重点。以各地的农业生态资源禀赋为依据，全国要确定哪几个生产区域，每个省要确定哪几个生产区域，以优化资源配置。市场导向就是质量导向和品牌导向，而农产品是天然的地标产品，尤其是特色农产品，唯一这个地方才有，具有资源不可复制的稀缺性，品质优势的独特性。像贵州这里的茅台酒品质是唯一的，环境资源其他地方也无法复制。

因此，推进农业供给侧结构性改革，关键是以地标品牌为导向，优化农业总体结构，也就是优化区域结构、优化品种结构，优化产业结构。以地标品牌为指南针，哪些地方适合生产什么，哪些地方不适合生产什么，进行农业发展战略重构。比如对于一个县而言，能不能够把茶叶作为品牌来打造，就要请一些专业人士来论证，如果独特的生态资源包括土壤的元素含量、空气元素成分、纬度、湿度、光照时间等构成，而种出来的茶叶既抗癌又滋阴壮阳还减肥，其中在这个纬度适合生产什么，哪些元素是独有的，经过这些客观而严密的论证之后，生产出来的产品不仅是地标品牌而且还有的是高端品牌。那么，农业发展规划就根据这些论证来确定产业布局、区域布局、品种布局，农业发展政策就根据这些论证以及市场效果才予以支持。哪些不适合生产的，那些品质底下的、特别是那些影响甚至危及健康的农产品，就要毫不犹豫地调整，以前所有相关政策支持的都要废止。

二、从粮食均等“最低保护价”转变为按照品质差别对待“指导价”

对于2017年的一号文件，我曾经最大的期望之一，就是改变最低保护价政策。不是要推进农业供给侧结构性改革吗？难点是如何淘汰劣质产品，优先发展优质产品，国家的农业政策就要发出明确无误的信号，形成有力的政策导向。因此，就不能再继续实施均等的最低保护价了，而要按照品质差别对待的指导价。只有产品的品质合格了，才具备享受最低保护价的资格；但如果是品牌产品，特别是那些符合区域资源发展要求的特色地标产品，政府就应该制定指导价目录实施品牌保护，以提高市场效益和竞争力。

比如贵州湄潭的茶叶是个很不错的品牌，贵州省就可以对这个品牌提供政策支持。东北大米很好，就可以明确纳入指导价目录，指导价就要高于最低保护价。既提高价格，又保护生产能力。不然的话，一个均等的最低保护价导致什么结果？劣质产品和品牌产品都受到同等的保护，本来劣质产品要被市场淘汰了，却用最低保护价保护继续生产，就没有办法淘汰了。对中国来说，耕地资源、水资源、生态资源都是稀缺资源，资源环境约束日益严重，用最低保护价来保护那些劣质产品放在仓库卖不出去，需要却要从国外不断进口，这不仅是资源的严重浪费，而且是对市场机制的严重扭曲。

我记得在乡镇工作的时候，上面文件要求按照“一村一品”的模式进行产业结构调整，其中有一个村的村支部书记的执行能力很强，全面动员把整个村全部种李树。但这个的土壤、气温等生态环境能不能种李树，没有考虑过，最后结出的李子吃不得，就全部烂在山里面，只得把李树全部砍掉。假如是实行保护价的话，那李子树到今天还会在，绝对不会砍掉。按照市场规律，就不得不砍掉。推进当前农业由资源消耗型向资源节约型转变，由数量型、粗放型向质量型、效益型转变，就必须要改变最低保护价政策。

三、从奖励“种粮大县”转变为奖励“品牌大县”

随着生活水平的不断提高，消费者对于产品的质量要求越来越高。习近平总书记提出要推动中国产品向中国品牌转变，以满足消费结构的变化。而农业早已经不是卖方市场的食品短缺时代了，农产品消费已经步入了品牌时代，是品牌方有市场，是品牌方有效益。

当前政策支持的种粮大县，主要是因为总产量高，但如果品质不好，国家收购后全部放在仓库卖不出，造成种一个什么样的政策效用？形成劣币驱逐良币的逆淘汰局面，结果是“高产量、高进口和高库存”的“三量齐增”，这样的政策难道不要改变吗？2017年中央一号文件明确要求以质量为导向，而品牌是质量和市场竞争力的集中表现，

对农业大县，不再要求数量，而且那个数量也没有办法去核实，现在开始着重要求质量，不仅要绿色安全，还要经济效益，符合这样的品牌大县，就给予政策支持，特别是给予财政奖励。

湖南评选了2016年十大农产品区域公用品牌，对评选上来的品牌都给予奖励，并决定连续5年都来评选。我是这次的评委，感到很遗憾的是，作为粮油生产的农业大省却没有粮油品牌。但省农业委的同志就讲，宁缺毋滥，没有粮油品牌没关系，是品牌就评，不是品牌就不评。同时也是一个导向，表明了我们湖南农业的短板在哪里，就要逐渐引导来建立品牌，否则就没有竞争力了。

四、构建促进金融支持农业农村发展的政策支持体系

这是农业农村发展的一个老大难问题，2017年的中央一号文件对这个问题也不是很明确。不少省落实中央一号文件时，干脆把这条删。为什么呢？现在的金融体系都市场化了，农业农村的金融市场面广线长，成本高、效益低，发放贷款的风险很大，也就没有兴趣，地方政府的文件就只能是废纸一张，因为地方政府没有权力去要求银行。

能不能够在省和县这个层面进行财政担保？还有农发行，能不能对农业供给侧结构性改革给予政策支持？比如说品牌大县的建设，每一个品牌建设需要多少资金，省财政给予担保贷款，农发行给予政策贷款。如果缺乏资金，品牌建设也好，农业供给侧结构性改革也好，就有可能会寸步难行。

同时，需要出台政策，鼓励成立新的金融组织。农村不是没有钱，而是通过储蓄等形式流入金融机构，被金融机构的逐利行为更多地投向城镇，使金融资本对农村的投入严重不足，由此形成对农村的“抽血”，造成农村资金短缺的状况难以逆转。这是农业供给侧结构性改革的一个最大瓶颈，如何创新突破，需要各个地方进行大胆探索。

五、推进以增加农民财产性收入为取向的农村集体产权制度创新

确保农民收入增长，是一号文件的三条底线之一，从上到下声音喊得最响亮，都是上纲上线，但怎么建立农民收入的增长机制？感觉到从上到下都缺乏明确、有效的措施。显然，把农业作为收入增长的主体部分是不可能的，因为农业的利润低于社会的平均利润，远远低于城市居民的平均水平。在城乡比较中，才能显示出农业无法成为农民收入增长的主体部分。也只有在城乡比较中，才能明确怎样建立农民收入的增长机制。

对于当前的农民而言，只有财产性收益能够成为收入来源的时候，才可能成为收入增长的主体部分。实际上，这也是十八届三中全会提出赋予农民更多财产权利的要求，以缩短城乡差距，让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。如果这个改革不能得到切实推进，农民的收入增长机制，就会成为一个永远无解的题。

六、构建以耕地全面管护为重点的生态补偿与治理机制

土壤是人类生存与繁衍的生命线，耕地是农业发展的核心，是农业可持续发展不可或缺的基石，没有土地哪有农业呢？土地的质量决定着农产品的品质，没有肥沃与健康的土壤就没有营养丰富、食用安全的农产品，也就危及生命健康。因此，耕地要全面监管，特别是建立生态补偿与治理机制已经迫在眉睫。一方面要加快对污染耕地的治理，另一方面更要防止土地的污染。现在农村的生活垃圾，已经日益成为农村生态危机的源头。有很多很好的政策未能有效执行成为了一纸空文，比如禁塑令等禁限一次性产品的使用政策，像一阵风一样，来无影去无踪。如果当初动真格执行，今天中国的生态环境可能远不会走到今天这一步，要节约多少治理成本，这不是政府不作为又是什么？在当前的美丽乡村建设中，不少地方的农村生活垃圾处理方法就是转运到山上埋了，必然会污染到地下水，水源和土地就全部出问题了。这样祸及子孙的事情，地方政府却至今未引起高度重视。

湖南耕地金属含量超标与土壤酸化是无法回避的现实问题，但这个治理的成本怎么分摊？是省政府负责，还是中央政府负责，还是各级分摊？但不管怎么分摊，不应该由农民来承担。还有生态保护与建设，如湖南的东江湖是“国家重点生态功能区”，这也不许发展，那也不许发展，这里禁止开发，那里禁止开发，而补偿的钱又那么一点点，农民没办法发展。如果没有一个补偿机制补偿农民的利益，这个地方的生态最终难以得到有效的保护。

七、建立地标品牌建设的粮食收储制度与法律保护体系

推进农产品的地标品牌建设，首先就要加快粮食收储制度改革。汪洋副总理这次在求是杂志发表文章，我认为突出的亮点之一就是明确要进行收储制度的改革。现在国家的储备粮食的收购，不管你的品质等级，不管你的地域差异，都集中堆放在一起，加工企业怎么建设品牌？所以，收储制度不改革，国家储备的粮食除了喂猪或是工业用途外，就只有库存了。

还有一个就是品牌的法律保护，比如湖南的宁乡花猪肉，现在已经是地标品牌了，有人假冒宁乡花猪肉品牌怎么办？还有就是产地以假充好把不是品牌产品假冒品牌产品销售怎么办？媒体就报道五常大米的假冒事件，怎么去追究法律责任？如果不正本清源，中国的品牌建设就会自废武功，谁还会信呢？因此，要建立地标品牌的法律保护体系，哪一个地方什么品牌，怎么样保护，怎么样追究责任，都要明确规范。我们湖南有个县的桔子，本来已经成为一个享有盛誉的品牌，在市场上很受欢迎。可为了赚钱，盲目扩大品牌范围，扩大区域范围，最后周边几个县的桔子全部以这个品牌来卖，品质就不是这个品牌的品质了，这个品牌也就自然完了。所以，品牌保护还事关地方经济的可持续发展，如果国家没有立法，可以尝试地方法规来进行保护。

（作者于2017年3月在某省举办的新一轮农村改革试点工作会上，作“如何推进农业供给侧结构性改革”的专题讲座，中国乡村发现网根据主办方提供的录音进行整理，本文节选自专题讲座的整理文本，题目为编者所加）