陈文胜:重视县委书记不等于重视县治

原题：县委书记高配要跟进制度

据媒体报道，许多省市把一大批县委书记就地提为副厅级甚至正厅级干部，其目的就是为了让有能力的县委书记安心在县里工作，把全部心思都用到县域发展中去。我认为，这种做法很可能事与愿违。

重视县治毋庸置疑

我国的县制历史久远，自春秋战国以来经过两千多年的演变，县级建制的框架在政治、经济、社会、文化等方面已经形成相对独立的地域实体。中国自从秦朝建立郡县以来，县一级的行政区划，一直是最稳定的。现在中国的很多县，是从秦汉时期一直延续至今的，变动不大。“县稳则国稳，县乱则国乱”，历朝历代盛世之时，县域政治清明、经济繁荣、老百姓安居乐业；历朝历代的末世，县治混乱之后，民不聊生，农民起义也就从县以下的农村爆发了，最终改朝换代。

“郡县治，天下安”，这个规律在今天同样有效。中国是个农业大国，绝大部分国土在县域，全国2861个县级行政区划（有县域经济2073个），县域内国土面积900多万平方公里，占全国国土面积的94%；绝大部分人口在县域，县域内人口数9.4亿多人，占全国总人口的73%；全国县域经济的GDP为5万多亿元，占全国GDP的52%。县域经济是民生经济，没有县域就没有整个社会生存发展的基础。抓好了县域发展，就抓住了中国发展的大头。尤其当前的经济社会处于转型期间，不稳定因素依然存在，很多群体性事件都发生在县域内，县治好坏直接关系到社会稳定和国家长治久安。

重视县委书记不等于重视县治

县委书记并非等同于县级党组织，更不能等同于县级政权的人大、政府、政协以及政法机关等治理组织。县治的好坏不决定于某一个人，也不能依靠人治，更不能依靠一个人的治理。我国推进“扩权强县”改革，就是希望通过扁平化放权式改革使县级政府具有更大的自主权，为强化县级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。如果把“扩权强县”改革，理解为“扩大”和“强化”县委书记的权力，就可能会有更多的县委书记走向监狱。

事实上，这些年来县委书记这一群体屡屡出现问题，已经成为人们关注的焦点。“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，组织监督太短，法律监督太晚”的现象使县委书记成腐败高发人群。山西翼城县原县委书记武保安，辽宁省丹东市宽甸满族自治县原县委书记商殿举，黑龙江省绥棱县原县委书记李刚等人的不归路，就警示我们县委书记职位的高危。

县委书记岗位为什么成了腐败重灾区？绝对的权力产生绝对的腐败。就因为太多的权力集中在县委书记一人身上，手中握有重权，可调动的社会资源如此之多，为了谋取私利而“攻关”者又是如此之多，县委书记纵是圣人也难以抵御其中的诱惑。何况一些县委书记偏好家长制、一言堂，为所欲为。在这种情况下，还要把县委书记加挂为副厅级干部，就等于给高度集中的权力又加了一件防弹衣，很可能进一步消解现存的权力监督机制与权力约束机制。

县委书记是稀缺的权力资源

据媒体调查，许多干部都这样认为，按现行体制，县（区）委书记的“集权程度”相当高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。由于县委书记一言九鼎，干部提拔中的组织考察、常委会、书记碰头会等程序看似“关卡重重”，其实最终体现的多是县委书记的“个人意志”。这样的权力，是非常稀缺的资源；这样好的职位，不要说在中国社会中的地位举足轻重，芸芸众生望尘莫及，就是在整个公务员队伍中，也是绝大多数人奋斗一生也难以实现的梦想。可当县委书记都还需要特别激励，普通民众情何以堪？

对于掌管着数十万、100多万人口的地方大员，在古今中外都是一个非常光鲜的美差。在官本位文化非常浓厚的中国社会，最不缺的就是愿意做官的人，而愿意当县委书记的人可说是“用扫把扫——遍地都是”。当上了县委书记这样职务的领导干部，有那么多特权，都还需要特别的激励才能安心工作，说穿了就是缺乏一种应有的献身精神。如果把权力交给一批没有献身精神的人来掌握，不仅我们的党危矣，而且我们的国家危矣！

优化县域的政治生态系统是县治的关键

优化县域政治生态系统的关键是畅通民意表达渠道和创新民众广泛参与的决策机制，改传统的党委常委会领导为新型的党内全委会民主领导，改单纯的党委管干部为党委和党员共同管理干部，改代民做主为发动人民自主，改民众缺位的政府主导改革为政府主导和民众主体相结合的契约改革，以党内民主建设推进县域民主建设，来优化县域权力资源配置，从而创新县级政权为人民服务的职能实现形式。

因此，加强县治的核心在于如何推进县域的民主建设进程，以发挥县级政权组织系统的整体功能，确保县级政权组织系统既能相互合作，又能相互制衡。

具体做法：一是推进民主分权制，扩大县委全委会职权，重大事情如人事任免，县委常委会只有差额提名权，县委全委会采用无记名投票表决，从制度层面上最大可能地预防少数人和一个人对重大事务的自由裁量权。

二是加强县级党代会和人代会的作用。试行县级党代表常任制，具有规定数量的党代表联名可以启动县委委员、县委常委和县委书记的罢免程序。县人大代表大会不仅要决定县级领导干部的任免，更关键的是要审查县级财政运行情况，审批从县级财政到具体项目的预算。无论是县党代表还是县人大代表，都要尽可能减少官员代表的比例，避免成为官员代表大会，造成自己监督自己和官官相护的局面。

三是加快乡镇改革的步伐。取消农业税后，农民与乡镇政府的矛盾大为缓和，乡镇政府的工作基本上已经不会引发群体事件了，农村发生的群体事件基本上都在县级以上政府。为什么在因税费负担造成非常尖锐的党群干群矛盾的时期，农民很少发生与县级以上政府的群体事件呢？其中重要的原因就是乡镇政府在整个国家政权系统中起到了“防火墙”的作用。当前乡镇为什么很多问题无法解决？在八十年代以后一次又一次的改革名义下，很多本该属于乡镇的治理资源都被上级的相关部门拿走了，农民觉得乡镇政府现在已经没有了多大利用价值，所以就不再找乡政府的麻烦了。矛盾为什么会在社会大量地积压？因为有权管不到的高高在上，反而在不停地收权；而管得到的基层政府被不断地被削权，无权无力去管，不该发生的群体事件就在乡村组织的旁观下自然发生了。如果把县级政府的职能定位在“县域经济”之上，那么，乡镇政权的职能实施对象应该是“乡村社会”。“经济”应该是“县域”的责任，“社会”应该是“乡村”的权力。要按照“简政放权”的原则，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。

（作者系湖南省农村发展研究院首席专家）

  载《中国人事报》，2009年12月30日