陈文胜:加快农村改革为全面小康提供战略保障

——解读《深化农村改革综合性实施方案》

在中国梦的大格局中，十三五时期全面建成小康社会是中国朝向第一个百年奋斗目标最后的决胜阶段，而全面建成小康社会，“小康不小康，关键看老乡。”农业基础仍然薄弱，农村发展仍然滞后，农民增收仍然困难，农业发展方式仍然落后，不做强三农“短腿”，不补齐三农“短板”，全面建成小康社会的战略目标就难以实现。因此，《深化农村改革综合性实施方案》根本上就是围绕中央关于如何来实现建成小康社会的战略目标，从创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的原则出发，来进行农村改革的顶层设计，让改革来推进农民的财产权利的保护，分享土地增值的收益；让改革来推进资源要素优化配置，实现传统农业现代化转型；让改革来推进城乡二元的体制机制壁垒的不断破除，确保农民真正共享发展成果。

一、农村土地制度改革：以经营权流转为核心

众所周知，农民除了农业生产经营收入和外出务工收入外，几乎没有财产性收入。土地和住房是农村最有市场价值的资源要素，推进市场流动来释放这个沉睡的产权能量，不仅可以为农民增收开辟新渠道，而且可以为农民扩大生产增加投入和提供信用资产开辟新途径。

在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，“深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。”这是在坚持农村土地集体所有的前提下，进一步加快承包权和经营权分离，进一步强化所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局，使农村集体产权更加清晰。这实质上是把赋予农民更多财产权利作为根本出发点、落脚点，从成员权的视角明晰产权归属，完善各项权能。

其中迈出了不少大跨越的改革步伐，如明确“开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”，“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”，“探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”，“出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见”，“分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”等等，赋予了农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等各项权能，将推动农村集体产权制度与市场的衔接机制的建立，这对于加快农村改革进程，盘活农民资产要素，形成增加农民收入的长效机制，激活农村发展的内生动力，具有十分深远的战略意义。

二、农业经营制度改革：以培育新型经营主体为关键

在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，赋予专业大户、家庭农场、土地股份合作社、农村集体股份合作社等相应的市场主体地位。在这个方案中明确指出赋予专业大户、家庭农场、合作社等相应的市场主体地位。

我在一篇关于粮食安全的文章中认为，农民处于原子化的状态有几个表现，其中的一个最突出的表现是就在公共权力、公共资源的分配过程中，农民个体话语权的缺失。农民人数是最多的，是一个非常大的群体，话语权应该是很大的。但在农资、农产品加工这些市场主体高度组织化、价格联盟已经形成并操纵市场价格的条件下，一家一户原子化的农民相互分离处于散漫的低组织状态，人数越多就越难以组织化，反而在进行内部的恶性竞争，无法成为完全的市场主体参与市场的利益博弈。一旦市场失灵，如果没有政府的强力介入，农民在市场竞争中不平等的主体地位就无法改变，亦无法有效地保护农民的利益。

这一次提出要赋予新型经营主体的市场主体地位，就必须尽快使农业经营制度与市场机制相适应，包括现在农村合作社具不具备市场主体所拥有的全部法律地位？还有一个就是合作社的进入机制、退出机制也没有形成，相关的权力也不是很清晰，造成了很多空头合作社，除了一块牌子、一个章子无任何实质内容。现在专业大户、家庭农场、农村合作社，到底赋予什么样的市场主体地位，需要法律明确界定。过去连续下了几个一号文件，有些人说什么问题都没有解决，我反对这种说法。在我们的调研中，确实解决了很多问题，就拿乡村公路、义务教育着两项，无论是投入规模还是国土的覆盖面，都超越了中国历史上任何政府的贡献。只是有些一号文件的措施，没有得到很好地落实。这个市场主体地位，如何进一步落实，需要相关法律法规跟进，否则，这些经营主体就是虚的。如原来政策规定的农地三权分立，怎么样来实行三权分立只是写在文件上而已，集体所有权是空的，承包权是空的，经营权也是空的，都是空的，农地就没有办法有效流转起来。这一次的实施方案明确规定可以抵押、担保、贷款，这就一下子变实的了。

三、农业发展制度改革：以保护农民利益为导向

要建立农业可持续发展机制，以保障国家的粮食安全这样一个重大的战略，前提是要保证农民能够持续从农业发展中得到比较收益，而确保农业持续发展无非是靠农产品市场价格的激励作用和政府财政投入的导向作用。近年来，由于农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力价格的上涨而大幅上升，如农村劳动力价格比城市劳动力价格还要高。我在乡村调研时，农民说一个人一天吃四顿饭，200块钱加一包烟，成本太高了，根本请不起人来做事，种田的农活要互相换工，才能降低成本。因此，无疑会使国家的财政政策效应偏离政策预期。而同时，政府的农业财政补贴再高，也无法超越农产品市场价格的实质效益。

在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，健全农业支持保护制度，包括了财政投入、农产品价格、农田水利、农业科技、农村金融等全方位的制度体系建构。一方面，政府财政投入的导向作用要通过农产品市场价格的原动力起作用，另一方面，农产品市场价格的激励作用需要政府财政投入的推动力来激发。农产品市场价格的激励作用需要政府的全方位制度体系建构才能走得更远，而政府的制度体系建构必须通过农产品市场价格的激励作用才能可持续发展。

要么不搞市场经济，要么按市场经济规则行事，搞计划和市场并行的双轨制，所以，农产品价格一旦上涨政府就强行打压。因此，对这个问题的解决，我个人觉得这个在文件中没有清晰的表达，与以往的文件差不多。如出现了什么“蒜你狠”、“豆你玩”“姜你军”，国务院总理都要开会来研究。一旦猪肉上涨了政府就开会发布文件如何压价，一旦猪肉下跌就发布文件全面扶持，甚至在农民没有保险的情况下给母猪买了保险，这些难道不是农业政策的笑话吗？把农业的资源配置排除在市场之外，就必然引发很多问题。

四、城乡一体化体制机制改革：以发展共享为目标

城乡一体化就是要求城乡经济权利、政治权利的平等，给农民一个平等的国民待遇。在经济发展方面，最重要的是城乡平等交换的权利，比如土地就要禁止政府强行征订，农产品价格和农业资源要为市场所决定。另一个就是公共产品城乡平等享受的权利，不分种族、不分性别、不分职业，城乡每个人均有权利平等享受。

我这次去邵阳扶贫，那里农村修路都是要农民集资的，城里哪有集资修路的？电力是商品，那里的农民就要集资办电。我以前当乡镇干部时，根据当时的政策也曾经理直气壮地做过这些事，什么“人民电力人民办，办好电力为人民”，什么“人民教育人民办，办好教育为人民”，连在乡镇建派出所和法庭也是“人民公安人民建，建好公安为人民”，“人民法庭人民建，建好法庭为人民”。所以，那些惠民工程，都要乡村配套，都要基层配套。最后谁来配套呢？乡政府、村委会大多没有财政能力，最后是农民来配套，都是农民来出钱。而同样的建设在城市都是政府出钱，在长沙，我们作为市民，从来就不要我们集资搞这些事。

所以，农民为什么是弱势群体，不仅仅是因为农业比较效益低，而且农民的养老等各种社会保障得不到公共财政的覆盖，使农村劳动力在市场中遭受了不公平待遇。农村劳动力参与市场竞争没有社会保障，什么都要自己负责，就没有享受到国民待遇。如我们在社科院工作，什么保障都有了，农民和农民工跟我们比，是一个平等的国民待遇吗？比如我们有医保，每年可以免费到医院做一个体检，农民就要个人出钱，这明显是不公平的。

在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，健全城乡发展一体化体制机制。这不仅是落实“四个全面”战略布局的根本要求，更是全面建成小康社会的必然要求。为什么呢？只有破除这个城乡二元体制机制，在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置取得重大突破，才能让农民能够共享发展成果。也只有共享发展才能充分发挥农民的主体作用和首创精神，才能够不断激发农村的发展活力。这个问题不解决，无疑会对经济发展、小康社会建设带来巨大影响，光靠我们去扶贫给几百块钱是不可能从根本上解决问题的，这是个机制体制的问题。

五、农村社会治理改革：以村民自治创新为突破

当前，不少人认为，乡村社会是一盘散沙，农村基层组织没有凝聚力。过去人民公社，还是有凝聚力的，这种体制在战时、在解决重大建设问题时是非常有效的。但对于平常的农业生产、农村社会管理，这样的体制存在的问题也很突出。我记得小时候总是吃饭不饱，除了过年，一年之中从来就没有吃过一碗没有红薯的白米饭。父老乡亲尽管总是辛勤地劳动，但辛勤的农业劳动总是效率低下。现在的乡村治理提出了“新乡贤”概念，习近平、王岐山都说要发扬优秀的传统文化，要从宝贵的民族文化中寻找武器。中国过去几千年的社会都是乡绅制度，这样的乡村治理使中华民族几千年的文明没有断代。新的治理“武器”不够使用的时候，可以从传统的“武器”宝库中去寻找。但那时是一个农耕社会，处于封闭的自然经济状态，而现在是一个全球化、信息化的时代。

可以说，我们处身的这个时代是三个时代的时空并存：不少落后地区处于农耕时代，正处于为摆脱贫困而发展的进程中；很多地方进入了工业时代，正在加快推进城镇化进程；一些发达地区已经进入了信息化时代，如北、上、广地区绝对不落后于西方发达国家的城市。西方发达国家从农耕时代进入工业时代、再进入信息化时代是逐渐演进的，而我们有幸处于三个时代并存，是人类史上绝无仅有的发展史。作为全球的人口大国，大规模、快速度的城镇化、现代化，无疑会发生传统与现代、制度与现实、城市与乡村等方面的激烈碰撞。因此，有很多制度性的建构不可能一刀切，所以，习近平最近提出要进行差异性治理。那么，村民自治就是要体现差异性，因为每个村都是不一样。这就迫切需要创新，你不可能把传统的治理全都照搬过来，而且传统的宗族制度基础在今天城镇化浪潮中都已荡然无存。

怎么实现乡村治理的创新？需要在政治文明建设的大格局中来推进。西方一些学者认为只有选举权利才是政治文明，而我认为，建立廉洁政府与廉价政府是政治文明建设的核心。现在政府的成本很高，我到乡村调研时，一个村里的书记说待遇太低了，我说你的待遇还低啊，像在中国历史上的乡村社会，治理的乡绅是不给待遇的，除了县衙外，国家对基层治理不花一分钱，那些乡绅不但没有报酬，还要拿钱出来维持公益事业。大家都知道托克维尔的《论旧制度与大革命》，但他的成名作是《论美国的民主》，并以此在36岁当选法兰西院士。《论美国的民主》认为，美国的民主是建立在乡镇自治的基石之上。美国的乡镇跟中国一个村的规模差不多，现在中国不少地方大规模推进合村并乡，很多与历史文化相联系的地名都将随之而消失，带来不少新问题需要引起高度重视。我以前在衡阳县三湖镇担任党委书记，最远的村坐车要3个小时，农民哪有这个我这个党委书记的条件？到乡政府、村委会办事的高成本，使最底层的基层政权、基层组织离农民越来越远！现在有的地方要求村干部坐班，早在人民公社的时候村干部就不是脱产的，因为成本很高。而美国乡镇治理也是没有多少报酬的，因为在美国这样的商业社会，追求低成本的政府是政治民主的核心。我们要养活全国这么多的村干部，政府的财政成本有多高？！因此，村民自治需要很多的反思，如原来改革的时候，把人民公社、生产大队的一些合理的东西也一刀切掉，而新的社会结构又未能建立起来，形成了历史的断层，造成乡村社会成为很多学者所称的“原子化”了。就像苏东坡虽然反对王安石的改革，但在司马光主政时又反对把王安石改革的合理地方也废掉。我们要反思这种现象，今天的改革尤其要吸取历史的教训，要特别认识到社会发展的历史继承性。我认为当前的中央政府还是比较慎重的，没有一刀切，在稳步的推进，因为这么大的一个中国社会一旦出现问题，带来的灾难将是巨大的。

那么，政治文明建设亟待放开、放活的就乡村基层民主，创新村民自治的有效实现形式。不放开、放活，仍然是人民公社模式的行政控制体系，特别是现在的乡政府，已经没有什么机制跟农民有必然联系了。当然，这个控制体系也还是有作用，几年前乡村的垃圾很多，到处都是，现在基本上没有了，各个乡镇、村都在做环境卫生的工作。我的衡阳老家山村，以及这次到邵阳农村，农村环境卫生都搞得很好，比两年前是一个非常大的变化，这是一个了不起的贡献，所以这个控制体系你不能说是全部没有用的。

但是，怎样使乡村社会管理做到控制与放活相结合，就需要探索建立这样一个长效机制。我当乡镇党书记的时候，要收农业税，就不敢得罪农民的，要满足农民的一些意愿、提供一些公共服务，否则农民就不交农业税。现在不再向农民要钱，都是向农民发钱，农民凭什么要求乡村组织为自己服务？这个机制是什么？在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，加强和创新农村社会治理，实现政经分开，实质上就是要求在新的历史转折点上，探索农村改革从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面实现根本性转变的有效途径，使农村基层组织在新一轮改革中顺利实现变革和新生。

（本文系作者于2015年11月12日在湖南省社科院农村发展研究中心举行《深化农村改革综合性实施方案》研讨会上的发言，湖南智库网根据录音整理）