刘古平:站在体制外看《乡村债务的危机管理》

湖南省社科院新农村建设研究中心副主任兼秘书长陈文胜先生最近有两本新书：《乡镇视角下的三农》、《乡村债务的危机管理》，陈文胜先生和我不曾有过交往，他也知道我这个人，因为我和他同是中国乡村发现的网友，我对陈先生这两本书中涉及的问题确实非常有兴趣，而且这个学者是比较务实，愿意深入乡村进行调查，也实在难能可贵。也许是站在体制内和体制外的视角不一样，因此我自己有些看法也难免与先生感受并不是很一致。

我在华西村调研的时候，亲自听到吴仁宝说：“最好不要讲模式”、“我最怕模式”，真正搞懂吴仁宝的这个思想也是需要思考的。吴仁宝是在告诫人们华西村的做法对于其他地方就不一定适用，用吴仁宝自己的话说：“我上面有五级，各级领导到华西来检查工作说的话都是对的，为什么？没有哪一级领导说的话是不相让华西发展的，不过有许多话是针对全国说的，华西能不能用就是另一回事了。”吴仁宝说他是用形式主义对付官僚主义的。

李昌平先生为《乡镇视角下的三农》这本书写了一个序言，李昌平的视点也比较独特，他在这篇序中写了一个故事：“我在云南少数民族地区扶贫的时候，城市的朋友要求给村民修厕所。厕所修了，城市的朋友很高兴，觉得特有成就感——村民终于有厕所可以上了，不必提着裤子跑到地里方便了，这样也雅观多了，文明多了。城市的朋友肯定不会觉得有什么问题了，但村民觉得有很大的问题了。譬如：好臭！好多的蛆，恶心死了；厕所里生长出了好多的蚊虫，上厕所成了一件很痛苦的事情；厕所的尿和粪便怎么送到山上的地里去呢？狗也不得不改变吃屎的本性了，狗的‘粮食安全’也成了问题。最大的问题还不是这些，是村民不能废除这个厕所，因为，厕所代表了现代性、先进性、代表文明等等，废除了的话，村民会担心城市的朋友不高兴，再不给他们提供帮助了。”

这个故事和吴仁宝上面的这段话相差得距离很大，但却有异曲同工之妙。这个故事是李昌平讲的，李昌平这个人是有些争议，也许因为有争议，也会有人说李昌平在胡说八道；吴仁宝的讲话就没有争议了？我以为有许多人也是不服气的。从华西回来之后有许多人问我：“华西真的没有债务？”我说真的是这样，许多人并不相信。

不过我很喜欢这两位讲的，因为这两位说得非常实在，如果一些事情脱离了当地的实际情况，就凭长官意志办事情，肯定会走向反面。陈文胜论述的乡村债务问题的根源，用我个人视角观察很大的程度是由于官僚主义，长官意志所形成的。

李昌平当年推进棋盘乡的改革遇到的第一个问题就是这个乡有债务3000万，李昌平清理债务的故事我是在温铁军的一个讲话里看到过，最后发现：“大部份债权人，谁呀，还是部门。搞计生罚款的有钱，派出所罚款的有钱，工商在集上收费有钱，基本是一些权力部门，他们有了钱，他们对政府放贷，这个债呢，利息都比银行要高很多。部门有权去收钱，收了钱再向政府放贷，放贷再增加一笔利息。那就清债，按照银行利息。”

中央提出“新农村”的建设问题，有一个乡村干部马上做出反应，他说：“新农村建设是不是会引起新一轮的乡村债务？”我个人以为这位干部决不是在反对“新农村”建设问题，而是担心一些地方闻风而动，一哄而上，由于长官意志、由于官僚主义制造新的乡村债务完全是可能的。

陕西电视台新闻中心在今年8月有一个报道说：“新农村建设中，宜川县为实现‘村容整洁’的目标，要求309国道宜川段公路边的所有沿街住户都要砌起统一的彩色外墙，可是，记者通过调查采访后发现，墙里墙外却是两重天。”如此的新农村建设就是长官意志，就是做表面文章，必然也会给乡村带来新的债务。

类似的问题，类似的故事我想很多，也就不再说了。我有一个邻居是大学老师，老父亲年纪大了，也就搬到城里和儿子一起生活，他在农村当过许多年的村干部，因此他有许多话讲得还是比较耐人寻味的。

他说了中央对种粮实行“直补”，这几年几乎都让村里以各种名目给抵扣了。原因不复杂，村委会需要有正常的开支，村委会的干部也需要有收入，总不能干了村委会的工作一点报酬都没有。这种问题在一个经济相对发达的地区几乎不是问题，因为村级资产中有许多企业，发给村干部工资根本没有困难。但是有许多村就根本没有集体收入，政府召集会议有的给误工补贴，有的也根本没有这种补贴，村干部这样做实在也属于迫不得已。

依照法律：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。

城市里有一个居民委员会，依照法律：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”

村委会、居委会都不是一级政府，都是“基层群众性自治组织”，但是城市居委会的干部由政府发工资——尽管有许多地方发的工资并不高，但是居委会的经费，干部工资还是有一些保障的，但是村委会的干部就没有这个待遇了。村委会许多事情都是给基层政府干的，为什么基层政府就不发工资给村里的干部呢？

我的邻居说“直补”的钱被抵扣了，村干部不抵扣这些钱又能从哪里搞到钱？

这是一个体制性问题，居委会抵扣不了居民的收入，你不发一点工资，大概也就没有人来干了，居委会也就不存在了；村委会就不一样了，土地是归村委会管，补贴是归村委会发放，因此村委会就能强行从农民手中收钱和抵扣。

许多人都在讨论乡村财政是“养人”，还是“养事”？编制过大，上下对口，养活一大批干部，这确实是乡村债务负担的原因之一。但是笔者认为“刮风”、“行政干预”是加重乡村债务负担的直接原因，由于这些行政命令纯粹属于瞎指挥。

搞开发区，搞招商引资就是一个明显的例子。全国性的搞开发区，招商引资确实是有一些问题，我现在想就连：“要想富，先修路”的提法都是需要甄别的。修了路是不是就能致富？这个问题的答案不是确定的，交通改善了，投资条件改善了，并不是说就会有资金能够流入，或者当地的经济就能走出去。这是需要周密论证的。路是修了，农民欠下一大笔债务，如果收入增加了，这路修得值，因为收支相抵之后还是增加了收入。如果修了路，收入没有变化，反而欠下一笔债，这不是造福农民，这种负担让农民会更苦。

贫困地区的交通需要改善，完全靠自己解决就会事与愿违，形成各种沉重的债务。笔者认为新农村的核心问题是转变农业生产方式，这需要财政支持，实现城市支持农村。据央视国际报道十七大代表农民诗人程光林告诉记者：农民上桥步登高，在都江堰柳风农民诗社，这169座桥现在是农民诗人们创作的主题，因为桥，这里的200多个村庄不再被近千条沟壑阻隔，这个10月，桥又带来了当地5万亩猕猴桃实实在在的收获。记者问：“现在收购价格是多少钱一斤？“ 谢怀福说：“一般是2块多（一斤）。” 可在村里只有一条索道连接山外的时候，这个价格只有5毛钱，客商不愿来，乡亲们背着果子去2公里外的路上找市场。为了让农民早日致富，都江堰拿出年财政收入的1/10架桥修路。

这个故事不能说仅仅是一个个案，它的示范意义在于农业生产方式的转变不能再是“老三靠”，工业反哺尤为重要。修路架桥，包括农田水利改造，有条件的地区自己可以搞一些，西部贫困地区的发展主要还是依靠财政支持。政府的投入也需要论证，这样才会发挥效益，靠拍脑袋，官僚主义一定是劳民伤财。

有网友和我讨论农民撂荒的问题，我以为在很大的程度是开发区搞得不恰当，占用基本农田过多，又开发不了，因此出现撂荒。笔者认为农民以土地为生，惜地如金，怎么会撂荒？国务院发展研究中心发布的《中国房地产企业竞争力研究报告》，这个报告中说到全国最大的“地主”是碧桂园，今年7月末，该公司总土地储备量已经达到了惊人的4500万平方米。开发商囤积土地，是撂荒的一种形式。许多开发区土地占了，但就是不开发，这些土地都在闲置。一些村，乡也在搞开发区，结果不仅是出现撂荒了，而且欠下一屁股债务，苦的还是农民。“刮风”搞开发区，招商引资，结果如何？我曾经看到一些村级开发区，基础建设搞了不少，钱是花了不少，土地也荒芜了，还欠下一大笔债务，许多债务都是这样形成的。

农民撂荒的问题还有一种情况，农民种田收获抵不上支出，这时候农民怎么再种地？破产的农民撂荒也是有可能，东北大豆是一个高产优质作物，去年迫于国际市场的压力，苦了豆农，就有豆农背井离乡，土地也荒芜了。一些地区荒漠化严重的地区，农民也会背井离乡，土地也会被撂荒。无论是什么情况，农民背井离乡，土地荒芜了都是破产所致。解决的方法就是需要有工业反哺，城市进行支持，在“世界之手”高压下的中国农民要增收，一定离不开这种反哺。这是实现农业生产方式转变得一个根本问题。

中国已经取消了农业税，仅这一项农民每年受惠1200亿元。这一件事情在经济欠发达的地区也造成一些措手不及的问题。因为农业税是一些乡镇财政的主要来源，农业税不收了，地方财政不进行必要的补充，有些乡镇势必会形成无米之炊。因此随之出现的就是撤乡并镇，这项工作不能是甩包袱，乡镇是一级政府，这一级政府的设置是有法律依据，也有其功能。仅仅是为了减少财政负担进行精简，我以为不是个办法，因为经验证明，搞不好就会在精简之后就出现反弹。因此乡镇现在实行乡镇综合配套改革的试点非常必要，现在提出的乡镇综合配套改革也需要实事求是，一定要理顺县镇关系，让乡镇的事权与财权更加统一作为改革的重点之一。改革结果看什么？以我看乡镇一级政府承担了上级压下来的任务是不是减少了，乡镇提供有效的公共服务增加了。“责任状”和“一票否决”这种简单化的事情就不要做了，应该清理各种形式主义的达标评比活动，让乡镇从繁重的经济事务中脱身出来，乡镇发展应该让乡镇自己多思考，多和农民商量，多一点自己的主张。

笔者观察乡村的许多债务问题就是上级机关压出来的，GDP压人，招商引资压人、搞开发区也压人，新农村还是在压人，农村工作靠上级压下级最终的结果一定是事与愿违，乡村的债务就是这样形成的。

农村的发展，乡镇的作用不能小看，有许多事情是需要下一些功夫。最近我的女婿回山东金乡老家，回来告诉我一个消息说：“今年农民的大蒜要卖出去也就罢了，没卖出去的就亏了，收购大蒜的多数都亏本了，原因是大蒜的残留农药超标，出口处不去了。”种植大蒜不用农药怎么会残留农药超标？原因是这里实行棉花和大蒜轮作，是棉花用农药造成的，棉花的经济效益高，但是这种轮作显然不合理。江苏邳州也是大蒜之乡，就不这样进行轮作，因此邳州大蒜照样出口。这一件事情我以为乡镇，乃至县的农业主管部门有责任的，是科学种田没有解决好。

一些地方对农民种什么就实行了强制性的要求，这是一种较为普遍的现象。江苏睢宁南部一些乡要求农民种桑，这件事要尊重农民的意见，结果农民种了，收了蚕茧不让农民到安徽的灵璧县去出售，灵璧的收购价格明显高于本地。农民反映说一定要卖给镇上的收购站也是不讲理，实际上这些收购单位和乡镇形成一个利益团伙，这个团伙不是帮助农民致富，是在农民身上收刮利益的团伙。实际上这是一种腐败现象，农民只是敢怒不敢言。这个情况显然是功夫下歪了，不是为农民，而是为了团伙利益。

农业税取消之后，一些乡镇财政出现问题，于是对于农民过去欠税的问题又被提到议事日程上来。陈文胜先生非常仔细地研究了这个问题，他有一个观点认为不能一律免除，全部免除对已经缴税的农民并不公平。我的看法正好相反，因为现在农业税已经没有了，算这个老账的目的是要解决什么问题？如果是解决乡镇财政的燃眉之急，不管你做的多细致，大方向就不对。一笔勾销确实需要甄别，但是大前提是增加农民收入。

站在体制内看这个问题就和体制外的人看法不一样，当时我对乡镇干部下去催收这欠缴的农业税就有很不一样的看法，有的地方还出现一些矛盾，中央已经不收税了，结果下面大动干戈催欠税，显然是不恰当的。把这些欠税的农民说成“刁民”就更没有道理。李昌平先生说：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，如果这样看问题，那么就不会去催缴这些欠税，结果也不一样了。

今天中国乡村的实际情况已经发生相当大的变化，中央的惠农政策确实让一部分地区的农民增加收入，政府公布的数字也是可信的，中国农业贫困人口正在迅速减少，但是中国“三农”所面临的课题依旧没有改变。

最近我看到《中国青年报》报道：“9月25日发布的《中国发展报告2007》指出，我国农村贫困线可能在较大程度上被低估。目前，中国农村贫困线设定为每人每年683元人民币，而针对发展中国家，国际通行标准是每日每人1美元，每年约为2500元人民币。”

报道说：“报北京师范大学教授李实认为，应把目前的官方贫困线视为‘生存贫困线’，表明农村贫困人口达到基本生存水平所应达到的收入水平，在此基础上要关注‘发展贫困线’，其中还要包括社会平均水平的教育、医疗保障的支付能力。据此，报告认为2004年和2005年中国农村的发展贫困线为1046元和1147元。”

笔者认为并不是官方数字的不准确，确实是对贫困线的设置还是不够实际完善，因此在网络中有许多质疑不仅是可以理解的，而且应当重视。我们应当看到体制外的一些人看“三农”确实与体制内的人就不一样。例如我在苏州和农业办公室处长卢水生（卢立）讨论民工子弟接受义务教育的问题，卢先生讲了许多体制内的实际问题，但是我站在体制外，看法非常简单，是从义务教育的法律看的，民工是一个城市的建设者，也成为当地的纳税人，不接纳民工子弟接受义务教育与《义务教育法》不容。现在许多矛盾都集中在政府实施中的问题复杂，困难重重，实际上都涉及了地方的利益，如果抛弃地方利益，自觉从法律角度处理问题，我以为题不会这样复杂。因此我建议各级政府的决策者不妨多问政于民，体制外的看法也许比体制内的一些看法更实际，更能解决问题。