张大卫：时间窗口与功能建构——关于国家中心城市建设的两点思考——在第三届国家中心城市建设高层论坛上的讲话
在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国的疫情防控取得了重大战略成果。郑州师院国家中心城市研究院召开这次视频会议，专门讨论抗疫背景下的中心城市发展建设问题，很及时也很有必要。
7月3日，河南省委，省政府召开专题会议，研究加快推进郑州国家中心城市建设步伐问题。会议强调，要以更高站位、更宽视野、更大格局来审视谋划郑州发展，要跳出郑州看郑州，跳出河南看郑州，跳出中国看郑州。会议特别提出要贯彻国家赋予的历史使命和战略任务，以战略定位引领功能定位，推动城市功能质变、地位提升，并在扩大开放、提高城市人文品味、优化空间结构、促进生态保护和高质量发展方面做出了一系列重大部署。这些精神，都让我深受鼓舞。会议作出的“疫情影响下，区域竞争优势正在加快转换”的判断尤为清醒并充满了危机意识和机遇意识。多年来，犹如参加体育运动中的皮划艇比赛一样，郑州咬紧牙关，奋力向前，在全国城市发展竞争中的位次不断前移。多年来，在省委省政府市委市政府领导下，郑州靠改革、开放、创新和不断打开发展空间，为郑州增添了持续的动力。我们有理由对这座经过5000年文明洗礼的城市充满新的期待。
国家中心城市是中国城镇体系规划设置的最高层级，它与区域中心城市、地区性中心城市和中小城市、小城镇一起构成了覆盖全国的城镇体系。国家有关部门对国家中心城市的战略定位是：居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市。在国际上，发达经济体和新兴经济体的中心城市往往也是国际性都市。今年1月3日，习近平同志在中央财经委研究黄河流域生态保护和高质量发展问题的会议上，提出了“强化西安、郑州国家中心城市的带动作用”，这标志着我国国家中心城市的布局已基本形成。
国家中心城市所依托和带动的是都市圈和城市群。上述关于国家中心城市的战略定位，清晰地表明了它应该具有的功能和应承担的任务与责任。我们如果把9个国家中心城市与国家区域发展的布局进行比较，可以清楚地看到它所对应的恰是京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈、长江经济带和黄河流域生态保护与高质量发展这些重大区域战略。因而，我们可以说，国家中心城市与都市圈、城市群一起构成了国家区域战略的城市形态，而国家中心城市则是区域战略实施的重点和核心。
中央判断，我国发展面临前所未有的风险挑战。风险挑战有些是趋势型的，我们看着它一步步走近，这是“黑犀牛”。而有些可能是徒然发生的，什么时候降临不可预知，这是“黑天鹅”。任何风险都有一个积累的问题，但有些不确定性事件仍然是人们难以预料的。比如新冠疫情今冬还会不会二次爆发？另外随着疫情的发展和逆全球化潮流涌起，全球供应链承受着巨大的调整压力，一些发达经济体开始收缩它的供应链并设想使之区域化、本地化。这些都使我国的供应链安全受到威胁，有些甚至有中断的危险。从风险的积累到准确应对、化解风险之间有个窗口期，在这一期间我们必须有所作为，去推迟或尽力消解可能发生的风险。结合国家中心城市建设，我谈几点看法。
一、关于公共卫生体系建设
在今年4月份区域50人论坛视频会议上，我针对武汉疫情提了一个观点，即在大城市发展中，我们重视了要素和人的聚集，重视了竞争力提升，但却忽视了城市功能性生态的构建。现在看，什么是城市功能生态，这个事要搞清楚。今天不细讲。作为高级社会系统，它应该是一个各功能间相互协调、平衡、相互依存并提供能量的链环和圈层结构。这一结构如果失去协调性、平衡性，就造成了城市的功能性缺陷，若问题长期得不到解决，它就会向周边释放负效应。我们过去总讲中心城市在聚集要素上的低成本、高效率特征，讲它具有带动周边发展的增长极作用，但如果中心城市功能失衡，它向周边释放的负效应可能就是灾难性的。这也是这次疫情的一个重要教训。
我们绕不过武汉的例子。武汉是我国中部地区优质卫生资源最为集中的城市。有驰名国内外的同济系、协和系医疗机构。武汉还是全国重要的综合交通和物流枢纽，有强大的后勤保障系统。以卫生医疗资源为例：
表1 2018年部分国家中心城市卫生健康相关指标
中心城市 | 总人口数（万） | 三甲医院数量（家） | 医疗机构数量（家） | 床位数（万张） | 医护人员数量（万人） | 社区卫生服务中心数量（家） | 入选2018年度中国医院排行榜数量 (家） |
广州 | 1490.44 | 38 | 4598 | 9.51 | 12.58 | 152 | 10 |
成都 | 1633.00 | 27 | 10755 | 14.30 | 14.00 | 228 | 4 |
武汉 | 1108.10 | 27 | 6340 | 9.53 | 10.96 | 421 | 5 |
郑州 | 1013.60 | 18 | 4773 | 9.82 | 10.10 | 378 | 2 |
西安 | 869.76 | 27 | 6638 | 6.90 | 8.02 | 121 | 5 |
新冠病毒引发的疫情是天灾。抛开治理体系、治理能力和应急能力问题不讲，事实是当社会面临突发性公共卫生事件时，武汉这样的中心城市虽然有良好的卫生资源，但它的公共卫生体系仍然是不适应的。武汉的医疗系统当时几近崩溃，并因疫情向外扩散，使周边城市受到很大冲击，这就是中心城市向外释放了负效应。如果不是习近平总书记为核心的党中央调集全国力量驰援武汉，对口支援湖北各市，其后果不堪设想。对此我们要痛定思痛，要反思并总结教训。
原因何在？让我们看一组数字，拿湖北与邻省河南比较一下。据国家统计2018年数据分析：在城镇人口中，湖北86.8人拥有一名卫生技术人员，河南为79.9人；在乡村人口中，湖北628.5人拥有一名医生和卫生员，河南为449人。
在地级市的层次上，河南每千人口拥有的卫生技术人员、执业医师、注册护士（师）数亦普遍高于湖北。
上述图标和分析说明：
1.武汉的优质卫生资源集中度高；
2.武汉周边城市的公共卫生体系薄弱；
3.武汉优质的卫生资源在突发公共卫生事件时存在错配或无法应对的状况；
4.武汉的产业系统、仓储物资品种结构、应急保障能力和十分发达的物流系统未能适应突发公共卫生事件的应急需求。
这些情况表明，当公共卫生事件突发时，中心城市未能成为都市圈、城市群的坚强堡垒，反而因为人口过度密集和缺乏与工作、居住城市的“粘度”，将问题波散到了公共卫生体系更为薄弱的城市。这种情况不应当仅仅是在武汉，其他国家中心城市也存在同样的问题。据数据分析，东部两个省份乡村人口中分别为906.2人和2440人拥有1名医生和卫生员，西部某大省为632人（高于湖北）。
这就是我们的短板所在。所以建议在公共卫生体系建设上，国家中心城市要全面加强疾控、医疗救治、公共卫生事件应急管理和保障、生态卫生安全、卫生监督与基层管理、卫生健康服务、卫生健康产业支撑、国际与区域合作协调体系和能力的建设。这其中也要包括我们在应对突发公共卫生事件时，如何使城市居民特别是老人、学生、儿童、病人的基本生活不受严重影响（北京这一轮疫情应对就相对从容了一些）。
为此，还要建议：
1.由国家机构或社会组织制订大型城市公共卫生设施和服务保障能力标准，对人口和产业聚集度高的城市，要提出空间和强度配置的要求，促进优质卫生医疗资源合理分布。
2.完善公共卫生指标体系，加强统计工作，利用好现代信息技术，建立公共卫生统计系统。我们现在这方面的统计数据很薄弱，有些数据的逻辑关系还可能是错误的。要使公共卫生指标成为衡量大型城市可持续发展能力的重要衡量标准。
3.国家中心城市应该向周边提供更多更好的公共品。同时也要在中心城市的周边城市建设“防浪堤”和“护城壕”，使其与中心城市形成相互支撑的网络并共同护佑中小城镇及广大农村地区。
4.在重要的综合交通枢纽和现代物流中心，建立强大的物资储备、紧急调运、应急保障中心，用于预防和应对疫情、自然灾害和紧急事故。河南有习主席亲自授旗的联勤保障部队郑州中心，有我国第一个军地两用的应急投送中心，这都是国家中心城市难得的资源，要支持它建设好，并能在应急时发挥好作用。
二、关于建构供应链枢纽问题
按照迈克尔·波特的竞争理论，供应链是产业链和价值链的统称，它是从产品生产到销售以及将资金、信息、物流和各种服务连结在一起的网状系统。在全球化和自由贸易的发展下，国家间的贸易行为和一些跨国公司生产经营的需要，将全球的资源、资本与市场连结在一起，促进了劳动地域分工的全球化，引致产业在全球范围内形成垂直分工体系，也从而形成了全球供应链。
我过去讲过，河南这一轮发展的一个很重大的成就，就是通过开放，通过航空经济、中欧班列、跨境电商等重要平台，使自己的产业体系融入了全球供应链。这样做使我们的产业体系优势、市场规模优势、区位交通优势和人力资源优势得到了发挥。我们按国际市场需求调整了自己的供给结构，较好地解决了“市场过剩”问题。
河南做得最值得称道的是“苹果（iPhone）供应链”：
去年我在重庆参加“国际智博会”，苹果公司中国总部的CEO告诉我，苹果在中国的供应链，郑州做得最好。她邀请我帮助他们对其他城市的苹果供应链做些改进，我答应了，但因为疫情没有去做。但我知道郑州做得还不够，我们的目标是成为全球供应链重要的节点城市。我们只是用航空物流等手段，把它的总装和一些零部件加工引入到了郑州和周边9个城市，这仍属于价值链的中低端。
国家中心城市代表国家参与全球竞争。有经济学家和战略学家分析，今后的国际经济竞争就是城市群的竞争和国际性都市的竞争。因而，国家中心城市的一个重要任务，是通过不断提升自己在全球供应链上的“价值位”，使自己成为全球供应链的枢纽或重要节点，使服务中国市场与产业体系的供应链效率更高、更安全可靠，引领中国产业迈向全球价值链的中高端，并为全球供应链的发展做贡献。
当前，全球供应链正处于“退潮”期，这其中原因有四：一是受美国的单边主义和反自由贸易行为干扰；二是全球供应链因疫情中断造成严重后果引致的市场反应；三是一些跨国公司对其全球供应链系统外溢负效应的主动调整；四是全球经济治理体系和国际经济秩序弱化与混乱导致。
但从经济规律和社会发展规律上看，这种退潮和调整仍然应是周期性和结构性的，它发展的总趋势不可能改变。但我们也要看到全球供应链的区域化也是一种市场的必然选择，如一些市场指向的消费品，涉及公民健康和安全的卫生医疗保障用品等，必定会加快供应链区域化、本地化的步伐。中国这一超大规模市场的消费升级，必然会引起我们国家供应链乃至全球供应链体系的改变。
在这种背景下，国家中心城市担负着国家供应链巩固、提升、调整和重构的重大责任，应努力做好如下几件事：
1.优化环境、培育优势、扩大开放，把国家中心城市建设成为全球供应链的枢纽城市。在这方面，国家定位为国际性综合交通枢纽的城市更要勇于担当。如郑州市疫情期间航空货运逆势增长22%以上，这就凸现了它的优势所在。下一步这些枢纽城市应该在供应链的加工、转运（国际分拨）、研发、贸易、金融结算等方面提升能力。国家有关部委也应在市场开放上更多地赋能放权，让这些政策起到事半功倍的效果。
2.国家中心城市间也要根据自己的特点，形成合理化分工和差异化定位，实现相互依存、相互支撑、功能互补。如重庆将自己定位为长江上游的金融中心、航运中心；成都将自己定位为西部地区经济中心，最近又提出了“打造中国航空经济之都”的定位，都是很有意义的。当然，定位能否实现，主要靠市场，但国家也要在这方面有一些顶层设计。
3.东亚地区是全球经济增长的主要动力源，我们国家实施的一系列重大战略，已为全球供应链区域化调整做了必要的准备。国家中心城市要在自己的发展中发挥积极作用，做好区域市场和产业的连接与融合。
4.增强供应链思维，国家中心城市要积极适度向周边拓展自己的“经济空间”，要培育好本地化的产业集群和创新体系，培育建构好互联网平台、供应链管理平台、物流集成体系、综合交通运输枢纽与体系、金融和商务服务业态、对外开放的功能性口岸等。缺少这些要素条件的中心城市，要积极“进补”。希望每个国家中心城市，都有专门研究供应链的机构。
5.加快经济数字化进程，大力发展智慧城市，改变“智慧城市”功能碎片化倾向，把产业、市政、交通、公共管理、居民生活的智慧化进行系统设计。搭建数字国际贸易平台，促进国际贸易的便利化和数字化。
6.国家中心城市是国家区域战略的核心，建设好国家中心城市关乎国运和重大民生福祉。国家在政策引导上要加强协调，真正的国家中心城市，也必将是国际消费中心城市、创新中心城市和文化中心城市，国家各部委对此要形成共识，在出台政策和规划时要形成合力，避免分散资源。
谢谢！
作者简介：张大卫，中国国际经济交流中心副理事长兼秘书长，河南省人民政府原副省长，中国区域经济50人论坛成员。
（来源:国经中心专家论点 2020-07-10）
责任编缉：祁国燕