14个层面多维剖析全域旅游四十条，刚刚国务院发布指导意见

今天国务院正式对外发布《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（以下简称意见），意见共有四十条。

在国务院刚刚发布的全域旅游四十条中，第一段开篇明义：“旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业”。而在2016年世界旅游大会上国家高层对我国旅游业的表述却是“打造成支柱型产业”。

从2016年到2018年，短短两年时间，国家高层对旅游业地位的表述已经从“打造成”变为“已成为”国民经济的战略性支柱产业。这种话语的转变，中国旅游业仅用两年。

既然是战略性支柱产业，那么纳入到国家战略层面就不可避免。这次国家全域旅游四十条发布，对整个文旅大消费行业利好空前，从文旅产业层面来看，确实极富含金量。

此次意见对全域旅游的定调非常明确，“发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，有利于不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求”。

如果换成产业话语就是旅游目的地要打造满足“吃住行游娱购”的沉浸式全方位旅游业态。

这其中对政府、产业、企业三方的要求更高也更加细化。全域旅游四十条算上标点符号共计7000余字，下面我们把与文旅从业者息息相关的条款找出来，将文件揉乱打碎，逐条核对，混合剖析。

一、第四条：推动旅游与城镇化、工业化和商贸业融合发展。建设美丽宜居村庄、旅游小镇、风情县城以及城市绿道、慢行系统，支持旅游综合体、主题功能区、中央游憩区等建设。依托风景名胜区、历史文化名城名镇名村、特色景观旅游名镇、传统村落，探索名胜名城名镇名村“四名一体”全域旅游发展模式。利用工业园区、工业展示区、工业历史遗迹等开展工业旅游，发展旅游用品、户外休闲用品和旅游装备制造业。

解读：分两方面来看。

1、探索四名一体全域旅游发展模式。注意，四名一体前面用到了探索两个字，发展全域旅游客观需要目的地景区融合或打造满足“吃住行游娱购”消费需求的业态，不过目前很多传统景区此类业态并不全面，因为受到土地、林地等使用政策限制。探索两个字，为上述“四名”景区开发或融合全业态开了一张路条。

2、工业旅游。分析这一点，我们要结合意见第三十八条综合来看。意见第三十八条提到，“在不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策”。

在我国不少工业城市存在数量巨大的几十年历史的废弃厂房、厂矿、矿场，其中多数位于城市中心繁华地带，用寸土寸金来说并不为过。但是这些厂房的土地早年均是无偿划拔，而一旦进行商业开发，那么就需重新确定土地性质，按价拿钱。

第三十八条的规定按照产业话语来说就是，市场化主体可以向厂区租赁旧厂房仓库进行改造，打造满足住宿、娱乐、餐饮等旅游服务业态，而符合全域旅游需要的这些业态的用地五年内不需要改变土地性质，为众多旅游业态商家节省大量资金。当然更为原老旧厂区企业带来丰厚回报。

二、第三十七条：加大财政金融支持力度。通过现有资金渠道，加大旅游基础设施和公共服务设施建设投入力度，鼓励地方统筹相关资金支持全域旅游发展。创新旅游投融资机制，鼓励有条件的地方设立旅游产业促进基金并实行市场化运作，充分依托已有平台促进旅游资源资产交易，促进旅游资源市场化配置，加强监管、防范风险，积极引导私募股权、创业投资基金等投资各类旅游项目。

解读：从两方面来看最全面。

首先，产业基金规模将扩大。从峨眉峰目前分析跟踪的结果显示，各个地方政府的旅游支持资金较为充裕，地方主官逐渐认识到旅游是一业带百业兴的“摇钱树”。很明显，意见对地方旅游产业基金持鼓励和积极态度，按照目前现有产业基金数量来看，预估未来数年各地新成立的产业基金应较目前翻一倍，当然这算作保守估计。

其次，政府资金投入加大。意见明确提到了“通过现有资金渠道，加大旅游基础设施和公共服务设施建设投入力度”。这表明政府资金流向旅游基础设施的规模加大，那么具体流向哪里？分析这一点，我们结合意见中的第十六条来看，“完善综合交通运输体系，加快新建或改建支线机场和通用机场，优化旅游旺季以及通重点客源地与目的地的航班配置。改善公路通达条件”。

很明显，资金流向更多偏向于大交通。

三、第三十八条：强化旅游用地用海保障。将旅游发展所需用地纳入土地利用总体规划、城乡规划统筹安排，年度土地利用计划适当向旅游领域倾斜，适度扩大旅游产业用地供给，优先保障旅游重点项目和乡村旅游扶贫项目用地。鼓励通过开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点的方式建设旅游项目.......在符合管控要求的前提下，合理有序安排旅游产业用海需求。

解读：任何一项产业发展，不光要有钱，还得有地。

众多投资旅游目的地的玩家都很清楚，无论是主题公园、特色小镇、文旅综合体还是田园综合体，不管叫什么名字，项目都需要房地产适当补血与输血。这里遇到的一个问题是，动则百亿级别的文旅项目投资，尽管地方政府乐见其成，但配套房地产用地能否得到国家层面的认可？峨眉峰这几年见过太多当初地方政府大包大揽，而中央巡视发现整改的案例。

仔细分析上述表态，你可以看到两点。

一个是，“适度扩大旅游产业用地供给”，这里用到了“旅游产业”四个字，旅游产业中的商业、零售、餐饮、住宿的用地毫无疑问符合全域旅游概念，应列入旅业产业当中。而至于配套的住宅类房地产项目则明显存疑。

另一个是，“合理有序安排旅游产业用海需求”。旅游产业用海常见为填海造地，此前海南填海造地被叫停，只因地方主导无序。由此可以发现，填海造地等旅游用海需求并未一刀切叫停，而要合理有序。另外，在地方的填海造地项目上，自然资源部未来是否发挥更大作用还有待观察。

四、第九条：培育壮大市场主体。大力推进旅游领域大众创业、万众创新，开展旅游创客行动，建设旅游创客示范基地，加强政策引导和专业培训，促进旅游领域创业和就业。鼓励各类市场主体通过资源整合、改革重组、收购兼并、线上线下融合等投资旅游业，促进旅游投资主体多元化。培育和引进有竞争力的旅游骨干企业和大型旅游集团，促进规模化、品牌化、网络化经营....形成以旅游骨干企业为龙头、大中小旅游企业协调发展的格局。

解读：首先，投资旅游业中最为核心的是投资自然景区或人文景区，目前景区收入尽管微利，但是却有极为充沛和稳定的现金流。但自然或人为类景区多属国有，无论是经营权抑或所有权，社会资本在进入时均掣肘颇多。此次意见明确了鼓励各类市场主体投资旅游业可能将是一个大范围破冰的信号。

其次，“培育和引进有竞争力的旅游骨干企业和大型旅游集团”。注意这里的用词，引进。实话实说，国内各省的大型旅游集团多为地方国资，这里既存在旅游业的客观因素，也掺杂一定的地方保护行为。鼓励资源整合收购兼并，引进大型集团已表明这种条块市场行为有可能会被打破，这也算是一个信号。

五、第五条：推动旅游与农业、林业、水利融合发展。大力发展观光农业、休闲农业，培育田园艺术景观、阳台农艺等创意农业，鼓励发展具备旅游功能的定制农业、会展农业、众筹农业、家庭农场、家庭牧场等新型农业业态，打造一二三产业融合发展的美丽休闲乡村。积极建设森林公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园，发展“森林人家”、“森林小镇”。科学合理利用水域和水利工程，发展观光、游憩、休闲度假等水利旅游。

解读：从两方面来看。

首先，旅游与农林水利相结合是乡村振兴应有之意，此次国务院将其单独列为一款，表明旅游在乡村振兴这个国家大战略中扮演重要角色。同时这里面提到四种要积极建设的新业态，“沙漠公园”、“海洋公园、”“森林人家”、“森林小镇”。这四个新业态天生自带场景，不过却都需要植入包括娱乐、住宿、自驾、游艇、滑雪等新内容。单点一个，场景分布广泛、用地便宜的沙漠公园值得市场从业者关注。

其次，我们要结合第三十八条来分析。意见的第三十八条规定“农村集体经济组织可依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式开办旅游企业。城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营”。

城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营。注意，这里提到了城乡居民，也就是城市和乡村的居民可以自有住宅依法从事民宿经营。此项举措可谓是在全国层面为民宿松绑，这也更是小猪、途家等众多民宿平台方的利好，因为在政策层面加了一层保障。

六、第六条：推动旅游与交通、环保、国土、海洋、气象融合发展。加快建设自驾车房车旅游营地，推广精品自驾游线路，打造旅游风景道和铁路遗产、大型交通工程等特色交通旅游产品，积极发展邮轮游艇旅游、低空旅游。开发建设生态旅游区、天然氧吧、地质公园、矿山公园、气象公园以及山地旅游、海洋海岛旅游等产品，大力开发避暑避寒旅游产品，推动建设一批避暑避寒度假目的地。

解读：还是从两方面来看。

首先，我们要结合意见的第十六条来看。意见第十六条明确规定“提高旅游景区可进入性，推进干线公路与重要景区连接，强化旅游客运、城市公交对旅游景区、景点的服务保障，推进城市绿道、骑行专线、登山步道、慢行系统、交通驿站等旅游休闲设施建设，打造具有通达、游憩、体验、运动、健身、文化、教育等复合功能的主题旅游线路。鼓励在国省干线公路和通景区公路沿线增设观景台、自驾车房车营地和公路服务区等设施，推动高速公路服务区向集交通、旅游、生态等服务于一体的复合型服务场所转型升级”。

目前我国有私家车数千万俩，自驾、房车、露营具备天然的庞大用户基础。但不得不说的是，我国尚没有配套成熟的自驾线路，这导致的一个局面是自驾用户基数庞大却过于分散统合乏力，比如排名前几位的自驾俱乐部用户量仍然十分渺小。

我国自驾线路目前欠缺市场化的配套开发，此次意见明确提出“加快建设自驾车房车旅游营地，推广精品自驾游线路...推进交通驿站建设....打造具有通达、游憩、体验、运动、健身、文化、教育等复合功能的主题旅游线路”，将会在政策层面指导相关业务的开发，当然业务开发的成败取决于是否为市场化行为以及是否有更多的企业加入。

其次，意见明确提到要建设一批避暑避寒度假目的地。其实避寒不一定三亚，避暑不一定东北。我国岛屿众多，比三亚纬度更南的岛屿星罗棋布，比东北海拔更高的高山遍布南北。上述这一条意见中明确提出要“开发建设生态旅游区、天然氧吧、地质公园、矿山公园、气象公园以及山地旅游、海洋海岛旅游等产品”。这里面的避暑避寒产品非常之多，这些场景端的开发与建设目前仍处于起步阶段，比如上文分析的沙漠公园。这些丰富的场景端产品开发有待政策的进一步落地与配套政策的放开，比如纬度比三亚更南的海岛如何开发？

七、第十二条：推进服务智能化。涉旅场所实现免费WiFi、通信信号、视频监控全覆盖，主要旅游消费场所实现在线预订、网上支付，主要旅游区实现智能导游、电子讲解、实时信息推送，开发建设咨询、导览、导游、导购、导航和分享评价等智能化旅游服务系统。

解读：注意这个表述“涉旅场所实现免费WiFi”。免费wifi是这一条中所有功能的基础。免费WiFi尽管是网络基础设施，但是却可以让景区精确掌握游客数据，这个数据包括游客的位置、不同景观的停留时长甚至在移动端的使用习惯等等。

不过峨眉峰发现，免费WiFi最大的难点就是易断网、信号极差、如果说景区的交通是美国，那么免费WIFI就成非洲。

网络基础设施建设或者智慧景区建设，需要景区与第三方服务商精密合作，当然最重要的是与移动、联通、电信等巨头的合作。

本文到此结束，连续四小时写作搬砖不易，添加峨眉峰微信（tripvividzh），与我一起纵论文旅。

END

「 精华文章值得看看 」