姚勇 | 近代中缅边境的过耕问题
近代中缅边境的过耕问题
姚勇
作 者
中缅边境的过耕问题源自清末分界，中英之间曾订立约章试图对过耕关系进行保护与管理。民国时期，过耕纠纷成为滇缅边案的一大类型，“界”“土”“人”关系轇轕不清，最难判结；会审与判结同时也是对国界反复确认与宣示的过程。过耕案件也提供了地方性视角观察国界的出现如何影响边境社会，边民如何适应并发挥自身的能动性。
过耕，即过界耕作，是指一国边境地区的居民耕种位于另一国边境地区的土地。过耕是中缅边境长期存在的现象，在云南一些边境县一度“逐渐成为界务管理的一项主要工作”。1960年，中国与缅甸签订边界条约，表示过耕关系不利于领土主权、边境治理与边民和睦，原计划在三年内消除过耕现象，不过进入21世纪仍未能实现。中国与邻国漫长的陆地边界线上，过耕问题有着不同的形成过程与地缘特征，以中缅边境而论，历史上争地现象往往是地方或土司之间的事务，严格意义上的过耕问题出现在清末滇缅分界之后，如有学者指出果敢地区与镇康之间的现象：“在1899年（清光绪二十五年）中英勘划滇缅边界之前，果敢属于中国领土，镇康与果敢边民插花耕种土地属国内土司领地事务，并不存在国与国之间过耕问题。滇缅边界勘定后，果敢划归缅甸，过耕问题才开始出现，既有镇康居民在果敢种地的现象，也有果敢居民到镇康种地的现象。”源于英国殖民缅甸、侵占中国边境。民国时期，过耕问题一直是滇缅边境管控的难题，在地方层面，过耕是边民生计活动难以避免的衍生结果；在国家层面，过耕往往与国界线的实际位置的争议纠缠在一起，过耕争端的处理也是对相关边界反复确认与宣示的过程。对过耕问题的历史梳理，有助于理解滇缅边境地区“人”“土”“界”的复杂关系。
云南与缅甸、老挝、越南有4000多公里的国界线，过耕是边界地区广泛存在的现象。边民的生计流动具有深厚地域根基，边界意识的构建与国界的形成却是后来之事。清末、民国时期云南与缅甸的边界争端最尖锐，在已定界地段针对界桩位置也常起争执。
英国在1886年吞并缅甸，1894年与1897年分别与中国签订边界条约，1899年与1900年进行边界的勘定，至此除了南北两段未定界外，其余的边界走向已经议定。其中南北两段未定界之间的已定界段立有97个界桩，本文对过耕问题的梳理也集中于此边境地带。中国方面以今天的德宏傣族景颇族自治州为主要区域，清末民国时期主要由十个傣族土司治理，而对应的缅甸区域主要为贵概厅与精弄厅。中方划界总办刘万胜对界桩描述称：“而划分界线之时，凡遇山岭，即以分水之山脊为界；凡遇江河，即以最深之处为界，再于重要之处立石堆以定准之。其所立石堆，编成号数，刊在石上，一连而下。”分界逻辑的要点是以自然环境特征为界线，而自然环境具变动性，又未及时竖立永久性设施，必然造成边界争议问题。1914年外交部特派云南专员张翼枢报告界桩巡检的情况，谓：“但查前西道刘元弼电称刘镇与英员会勘时，各号只垒石为堆，插木为标，上书号数，遇有树处，即削树皮书之，不另垒石插标。后来，英人独立界桩时，于紧要处，石则平之，标则去之，树则削之。”界桩、界线不清很快成为“已定界”的一大问题，引起外交层面长期交涉。
边民与土地的特殊关系也是过耕问题错综复杂的地域情境，民国《腾冲县志稿》有简明阐述：
英人控制缅甸后，为了弥补地广人稀的上缅甸地区的劳动力空缺，诱引大量中国境内傣民前往垦殖、定居。此导致边境土司地区不稳定的人与地关系更加松动。李根源在上云南省政府的呈文中感叹：“边民弃庐舍、背丘墓，襁负其子而往缅、越者，十人之中，已占其四，闻讯之下，无任慨叹。长此不图，后患堪虑。”
在1906年过耕就开始被当作边界问题或外交问题对待，云贵总督岑春煊向外务部奏报：“陇川、猛卯土司境内多数田地为缅民逐渐霸耕，抗纳租税，本年饬边员按亩复勘，确系过界，英领力袒，案悬未结。”陇川与猛卯的过耕纠纷严重，可能也是受地方动荡影响，该年猛卯土司与陇川土司爆发争夺岗垒归属的大规模械斗。1909年，腾越领事娄斯（A. Rose）观察到，由于连年地方动乱，两土司属民越来越倾向迁居到更安定的缅境。
对过耕的首次清查发生在1910年滇缅边案会审清末，缅甸由中国的附属国沦为英国的殖民地，中缅之间产生国家主权意义上的边界，跨越国界涉及对方国民的民事、刑事案件随之出现。这类案件在清末、民国时期称为边案（Transfrontier Cases），其中很大一部分是传统边民社会中常见的纠纷，国界出现后演变为关涉外交与主权的案件。中英两国乃设立边案法庭（Frontier Meeting），由两境地方官员每年初到边界去审理上一年的案件，称之为会审或会案。期间，云南龙陵与缅甸贵概的官员共同清查从精阳（Kinyang）到南坎（Namkham）一段边界的过耕情况。缅甸迤北道的调查登记在会案结束后迅速开展，中国方面也安排清查陇川与猛卯一带的情况。
1910年末至1911年初，迤西道尹耿葆奎负责与英腾越领事娄斯，缅甸八莫府、迤北道官员商议对过耕做规范管理，于1911年2月6日拟《过耕纳租简章》，该简章草案出台后中方官员曾反复斟酌，提出修改要求，其正式签印的文本，据英文档案载英方签印的官员分别是缅甸迤北道尹桑顿（H. A. Thornton, Superintendent, Northern Shan States），缅甸八莫府长官卡贝尔（W. H. L.Cabell, Deputy Commissioner, Bhamo），英驻腾越领事娄斯（A. Rose），签印时间是2月21日，地点在缅甸南坎；中方签印官员是腾越道尹耿葆奎，时间是2月23日，地点是腾越。共九条：
九、过界耕种权利只能给与过耕者本身子孙，不许将权利当卖与居住地方之人，如缅民过耕华地，不得将权利当卖与缅民，华民过界耕种亦照此办理。
《过耕纳租简章》（以下称《简章》）经中英的反复较量出台，而过耕的认定与登记却存在分歧与落实的困难，暴露了《简章》的漏洞与矛盾，《简章》反而一定程度上成为解决过耕纠纷的障碍。
在《简章》正式签订之前，云贵总督李经羲对条款有异议与不满。李经羲要求把第一条的“将来”删去，他或是参考了1899年《中韩通商条约》对东北边境过耕的处理经验，该条约第十二条规定：“边民已经越垦者，听其安业，俾保性命、财产。以后如有潜越边界者，彼此均应禁止，以免滋生事端。”又第四条，李经羲认为“一个月仍不照纳，即可以将过耕权利一概收回”尚觉模糊，未规定已欠之租作何追缴。他还对第九条意见颇大，认为应当禁止过耕田地的买卖，只准传于子孙，如过耕人本身、子孙有逃亡故绝的情况，便由该管官员将过耕权利收回；过耕人不愿再种，准呈明免租。李经羲的考虑，具有明显的预防性。腾越领事娄斯同意对第四条、第九条增加一定的限制，但对第一条保证“将来”的过耕关系则不退让，据耿葆奎报告与娄斯的交涉情况：
磋商良久，始允于第四条下添叙“所欠之租，由各该地方官自行究办”十五字。并据其声称，双连票不过为收到之据，并无窒碍。第九条下亦添叙“如原耕种本身、子孙逃亡故绝，应由各该长官将权利收回，异姓不得侵占”廿九字。惟第一条“将来”二字，反覆辩论。娄领谓系同缅官酌定，以期久远，不允注销。窃以四、九两条，已经添改，诚如宪论“将来”两字存留亦无大碍。
李经羲对未将第一条的“将来”删去表示担忧，不过也被说服既然第九条下添加了29字，可对将来的过耕问题有所限制。从日后情况看来，李经羲也低估了过耕问题的复杂性。
《简章》勉强在清朝最后一年签订。接下来的程序是要对过耕田地与人员进行登记。在联合调查之后，娄斯敦促将过耕图册画押，李经羲认为界桩位置尚存争议，过耕关系必然受影响。耿葆奎描述：“娄领则称：‘过耕图与界址图是二事，讯过耕案，须照过耕图讯断。滇政府欲竖界石，自必依照昔年两国大臣划立之界图竖立。拟请先将过耕图画押盖印，彼此方派员赴界查勘、会讯过耕不明之田土案件。’”娄斯的主张显然与事实不符。李经羲必然猜疑其真实意图，因此颇为不满，表示：“过耕田地，必已查无轇轕，方能入图注册。岂有尚待勘讯，先行盖印之理。”他于是提出对不同地段区分处理的合理建议，界址清楚之地可先行画押，界址混乱的地区必须要重新勘查，方能指定过耕。
不久，清政府被民国政府更替，英腾越领事换为森美特（J.L. Smith）。1913年，张翼枢陈述继办此事之经过称，他得知前任外交特派专员陆邦纯获示腾越领事森美特处的过耕田图，即李经羲未完结的遗案。其一是龙陵县同知俞铨已同英方清查的畹町与猛古坝的过耕情况，画押承认此过耕图册；其二是交涉委员王玉栋与英员清查的猛卯界内田地，“如无大谬这亦可盖印”；其三是“农湖、丙乌、户宋、丙冒各寨，界线相混，必须复勘方能指定过耕，另绘田图，再予盖印”。张翼枢意图接续李经羲的思路与英方开展谈判。他与新任滇西观察使杨晋先后与英驻云南总领事傅夏礼（H. H. Fox）及腾越领事森美特交涉。中国方面急于解决界桩与过耕问题，因政局动荡与禁烟政策，大量边民外迁，田地被侵占的现象愈发严重。
现实情况使《简章》条例不严密的问题越来越明显地暴露出来。第七条规定收租必须在过耕图册画押之后，而第一条又规定承认新的过耕，这就意味着，新的过耕关系形成到载入过耕图册之间的真空期无法收租税。制度上的漏洞或许也推动了滇民“过耕不纳租税之故，往往迁居缅界，回耕滇地”。从便于行政管理的角度看，应在外迁边民的过耕田地登记后才准过界耕种。《简章》的不严密之处还表现在，第一条、第三条、第七条之间的顺序关系不清，各条之间相互制约，形成“过耕不纳租税”的“合法”状态。当时的政治形势与社会状况，更加剧了这种态势。张翼枢应争取对《简章》的修订、完善，而非仅接手过耕图册的注册与具体案件的办理，在《简章》条款逻辑关系没理顺的情况下，势必出现更多的无租过耕纠纷。
中国官员在处理过耕问题上的被动，看似是由于《简章》的不合理，实际上中国“吃亏”是因为边民流动多是自中国迁入缅甸。缅甸相对于云南而言是流入一方，这也无形中影响到缅境之人的心态，英人则乐见其成、暗中鼓励。1914年，云南省民政厅长罗佩金向外交部报告：“华界人民之狡黠者，因而迁居缅甸，仍拆回耕种原田。是以，陇川、猛卯、遮放、猛板四土司境内多数田土不仅过耕，且时有霸耕之事。土司丧失租税之权，英人隐收侵占之利。年复一年无法防范。”
《简章》的漏洞成为边民套利的机会，“狡黠者”则利用政府间角力的空间谋取最大利益。过耕案件也成为滇缅边案交涉中最难达成共识的类型，以1913年会审为例，与缅甸精弄厅的未结案均为过耕案件，案件备注显示未能清理的主要原因即《简章》条例之漏洞。
过耕现实场景的复杂性，不仅表现为存在过耕关系的争议，还有大量非法过耕与侵占现象。滇缅边案会审法庭提供了审理平台，不过边案法庭在处理过耕案件上有明显的缺陷，即边案法庭一年开审一次，不能随时处理。虽然会案机制授权交涉员或土司随时处理某些较为轻微的纠纷，然而如前所述，过耕案件往往被视为牵扯界桩位置的重要问题。过耕案件较为特殊，需要现场勘查，导致不少案件宕延多年。如1936年弄马法庭复审1928年的第4号案件。该案为遮放土司控诉缅甸方面过耕，此次仍未判结，案卷备注：“搁置，直到能够访问该地，实地判决。”在复审1931年第15号案件时，同样搁置，备注：“这块争议田地在最终判决前需要实地调查。延期判决，直到确定一个联合调查的日期。”
丙冒（中国）—弄马（缅甸）过耕纠纷因位于中英会案法庭蛮爱/弄马附近，最为两境官员重视，也具备实地调查的便利，历任腾越道尹（滇西观察使）都参与了丙冒—弄马过耕纠纷的交涉，交涉过程困难重重。
边案法庭由初审与复审两级组成，初审一般由案件当事人所在县知事与缅甸对应区域同级别的官员会审，复审一般由腾越道尹与缅甸对等级别官员会审。民国初期，过耕问题的交涉以张翼枢的参与最深，前文提到在陆邦纯任腾越道尹时，张翼枢就以外交特派员的身份一同与英腾越领事协商过耕图册的事宜。陆邦纯的职务不久便由杨晋接替，1914年边案会审之前，杨晋便以病由向省政府辞官，会审后又再次力辞。张翼枢指责杨晋对过耕、界桩事宜均停置不办，担心英方自行办理，“将来或有移徙侵占情事，我虽争执，彼将置之不理”。杨晋威胁道：“如再不迅予选员接替，晋已陈情在先，将来因循贻误，绝不任咎。”杨晋时年43岁，正值壮年，1906年曾留学日本陆军军官学校，在1913年任滇西观察使之前的履历都在军界。边务、外交繁琐，与英方交涉不仅考验外交能力、耐心与策略，个人行为举止等都会有所影响，从英方对继任者杨福璋的描述可见一斑。1915年的边案会审由新任道尹杨福璋办理，英腾越领事将他描述为“一位60多岁脏、乱，还沉迷鼻烟壶的八股官僚”。该年10月张翼枢就接任腾越道尹，杨福璋的离任可能与政治局势有关。据孙永安回忆：“在筹安会成立之前，袁世凯对唐继尧一方面拉拢……另方面也严密注意唐继尧的动向，除密布侦探外，还委派出许多高级暗探，如腾越道杨福璋、蒙自道周沆、蒙自关监督孙某等，暗中监视唐继尧的行动。”英人对张翼枢的印象则要好得多：“一个30或31岁的青年，机敏、警觉、聪明，在巴黎留学三年，整洁、无可指责的举止，与他的前任形成了强烈的对比。”
1916年正值护国运动爆发，边案会审能如期办理，有赖于张翼枢的积极推动，他准备就缅甸边民非法过耕陇川土司属地的问题与英方严正交涉。会审法庭上，英方也控告猛卯土司下属丙冒寨村民非法过耕缅甸弄马寨的田地，这打乱了张翼枢的计划，丙冒—弄马过耕纠纷乃成为会审的焦点。缅甸迤北道尹桑顿向张翼枢表示，1913年他们曾得到一个保证，中方会阻止丙冒村民的过耕，可并没有实际作为，两境边民已产生越来越严重的对立情绪。张翼枢起初仍将此案与边界实际走向问题捆绑，一方面认同丙冒村民没有提供可靠的证据支持过耕权利，另一方面表示由于案件已经递交到省上与中央，他无权处理。经过反复交涉，在英方的压力之下，他未能坚持初衷，同意在议定明确的解决方案之前，对争端地段严禁种植。他还与桑顿一同考察了争端地段与界桩的位置，判处了一件丙冒边民非法过耕弄马田地的案件，由丙冒头人赔偿缅方200卢比。
但仅6周之后，英方就发现有中国边民在禁耕区域作业，桑顿致电腾越领事义思德（A.E.Eastes）要求中国政府处理。5月、6月桑顿两次通告义思德有三人在禁耕区作业，义思德乃要求腾越道尹派兵逮捕并处罚该人等。新任道尹由人龙回复将派兵把守禁种地带，并处罚案犯。1917年会案，桑顿致函由人龙要求赔偿，并专门会审此案。会审法庭正式开始之前，桑顿与由人龙先磋商了过耕的问题。据义思德记载，由人龙试图包庇该三人，谓他们不知所踪，后英方揭穿两人依然在寨中，另外一人也才不久前躲到缅甸八莫，最终决断赔偿100卢比，并在会案中宣布以儆效尤。由人龙也记载了双方的争执与处置：
由人龙愿意遵守并执行此前有关禁种的决议，但认为判决的基础是界线不清，而非过耕，因而坚决反对英方赔偿谷价的要求。他谨慎考虑到若认赔，会导致事实上承认该田地归属缅甸。“界线未清”问题贯穿于整个民国时期，因而过耕问题从未得到真正解决。1926年，桑顿提交缅甸掸邦总管的报告写道：“过耕已经清查了，但云南政府从未给图册画押，问题解决遥遥无期。”
“界线未清”，除了河流改道等自然原因外，还存在更严重的私移与私立界桩问题。主要有两类，一为英缅政府私立，一为边民私立。《新纂云南通志》写道：“虽曾共立界桩，两方共守，但因准过界耕种，故纠纷时起。且屡发现英人潜移母桩，私立子桩情形。”边民私立界桩或迁移界桩的报告亦常见到，尤其是过耕纠纷严重的陇川与猛卯两土司区。相对于移动主桩，私立子桩现象更为多见，由于各主桩之间颇有距离，子桩即代表界桩之间的界线走向。此为清季勘界时所承认，张翼枢谓：“刘前镇划界清单第十九号下说明，倘有界线不甚分明之处，而该处人民商议明白，欲另行自立界线小桩亦无不可等语，实为私桩之来源。”1939年，随滇缅公路而来的林崇庸了解到：“过去边境常发生移动界石情事，据闻多半由土著人民暗中偷移，将其土地改属缅甸，以脱离中国境内土司之统治。”
交涉官员坚持过耕与界桩问题捆绑，乃不惜有铲种、禁为闲田这般的僵硬之举。现实情况却是“铲种”难铲，“闲田”不闲。如1919年的会审，再次做出禁种判决。1926年，桑顿描述丙冒—弄马过耕纠纷“所有解决的尝试，结果都是失败”其实也有经过多年交涉判决的案例，如弄马法庭1913年的第27号案件，在1936年会审时结案，被告12位丙冒村民退还过耕田地。不过，由于案件拖延时间太长，实际情况已经发生不少变化，原告、被告、土地归属都变得混乱了，结案也是为了对新的过耕关系重新清理。
土司与地方头人也是过耕问题的利益相关者。1923年弄马法庭的第16号案件，缅甸南坎谬萨（Myosa，即地方头人）控诉猛卯弄额村的布（亦头人）派村民与30名武装的阿姆达（ahmudans，缅语意为劳役或兵役）占缅甸弄马村12箩种的田地（案：1箩种约合4亩据1954年少数民族社会历史调查组调查瑞丽广沙提寨时记载：“1箩种有37斤，面积4亩，也有接近5亩。”）1930年猛卯土司代办刀保图控诉因界河南畹河向西改道，导致猛卯属地被缅甸村民过耕、侵占，他要求缅甸政府归还田地以及被收取的租税。
1947年，缅甸独立前夕，英缅方面又控告遮放土司多英培的属官过耕、侵占缅甸田地。遮放属石门坎村把总朱天德在谢烈坝建设新村，缅方抗议称“大略占着戛那属南伽村一个村民之三十亩田”。缅甸边防事务及贵概行政厅长索巴特中校要求多英培制止新村建设，威胁道：“若是给他们这样做去，那是不是给我方之民起烦恼，而贵属之民亦有很多占有田产在我方界内者。”索巴特表示该块田地在英国吞并缅甸之前便为缅民耕种，中国方面没有过耕或占有的权利。多英培对数十年间田地的流转情况做了清晰的梳理：“系我国属谢烈坝人董麻诺在前清光绪年间所手辟，嗣后由缅属猛陇南茄官之大哥早坤以私人感情向董麻诺暂时借种，原约两三年后返还。自后不惟不还，又转给南茄七官承种，最后乃由七官转抵猛陇五三乡老耕种。且该田在日寇侵占滇缅后三年当中，已告荒废。现保长成立新村，使用此项地点，对于中缅界线及中缅过耕条约问题并无任何侵害。”依据多英培的供词，该地虽然在分界以后为缅民耕种，但原为中国人开辟，系租于缅民耕种，且在缅民之间多次转手，不论是否按《简章》规定缴纳租税，至少违约第九条，中国方面有理由剥夺过耕权利。
缅方向中国外交部驻云南特派专员公署提出交涉，多英培这样解读：“查英人之用心，即惟恐新村成立，则新村面对之缅属猛龙（距新村约二公里）一带人民必将有大部分迁移来临，是以不惜以种种方式借口阻止我方应有主权。”英缅的意图是否确实如此，仅凭多英培之词难以判断，反而更像是他自己的期待。另外，多英培的供词显示在争端发生之前，该田地实际上并未按照《简章》进行管理，这或许才是当时更为普遍的过耕现象。
虽然多数过耕案件的交涉异常困难且持久，但其重要意义或许在于作为一个“问题”的延续，在边民的生活场景中反复进行国界与主权的宣示，过耕案件的判结往往伴随着对边界实地确认的过程。如1931年弄马法庭的21号案件，1936年的会审基于实测地图，英缅政府认定过界，下令弄马村民退出田地。于中国边民而言，也必然起到了提升国家认同的作用，培育如多英培所争辩的“我方应有主权”的观念。
该文原刊《中国边疆史地研究》2022年第1期，注释略去，引用请参照原文。