建设鼓励创新和可持续发展的共享经济： 网络预约出行行业的政策建议
“共享发展”不但对经济发展具有指导意义，也是深化市场经济的应有之意。网约车作为一种基于互联网大数据业态下的集供需匹配、资源共享和动态调度为一体的共享服务解决方案，不应仅仅包含对于使用者、管理者而言的互助、互利、节省、便利等单方面的“共享”，还应该包括社会发展、生产解放、话语平权、分配平等等各个利益相关方的全方位“共享”。无论科技如何进步，有一点不能忘记，劳动才是价值创造的源泉。网约车对旧有的出租车行业形成巨大冲击和侵蚀，原因是多方面的，但出租车固有的极不平衡的利益分配模式，是其失败的重要因素。缺乏了劳动者的积极参与，再好的商业模式都会变成跛脚鸭，最终被更加符合“共享”“平等”理念的商业模式所替代。
报告摘要
2016年8月初，滴滴宣布收购优步中国，中国网络预约车出行行业似乎将出现“龙头”公司。当下正是为网约车出行和城市共享经济的发展出谋划策的重要时刻。香港中文大学新闻与传播学院网约车研究小组，针对出租车行业，进行了一项全国问卷调查，特别着重了解各地驾驶员的体验与想法。根据本次研究，结合对出租车行业的政策梳理，本着鼓励创新、实现社会公平、分享，和建设可持续发展的共享经济原则，科研小组对网络预约出行行业提出以下三点建议：
第一， 将网约车平台，包括收集及处理出行数据的算法，纳入监管范围。
第二， 建立多方协调、共同参与的城市出租车行业制度建设机制，尤其应当聆听驾驶员（包括巡游车和网约车司机）作为劳动者主体的心声。
第三， 进一步明确网约车驾驶司机和平台之间的劳动关系，和网约车平台需要承担的社会、经济、和法律责任。
总之，无论滴滴优步是否合并，行业发展都必须充分考虑司机的体验与感受，否则将不可能实现该行业的可持续发展。
研究背景
近年来，以滴滴、优步为代表的互联网打车平台在全球范围内迅猛发展。网络预约车平台初创公司，利用互联网和科学算法整合、计算消费者出行和司机的信息，高效合理地配置闲散的车辆资源，减少空座率的同时，也在一定程度上缓解了“打车难”的问题。然而，网约车平台异军突起，对现有城市出租车行业造成巨大冲击，世界各地的出租车司机抵制网约车的行动此起彼伏。各国决策者们在面对席卷全球的网约车时，多数踟蹰不前，鲜有明确的行业制度和管理政策出台。
2016年7月底，国务院办公厅印发《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（下称《指导意见》）。同时《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《办法》）出台。两项规定引起了强烈社会的反响。它们确立了滴滴、优步、神州、易到等网约车平台的合法地位，进一步释放积极信号，鼓励“互联网+”经济转型背景下的科技创新和共享经济 的发展。同时也将对现行出租车行业进行整改，以期有效管理多元化的城市出行。中国成为全世界第一个尝试对网络预约车出行行业规范化管理的国家，在制定政策和深化行业改革的道路上走在了世界的前列。 《办法》把网约车纳入出租汽车经营服务业。《指导意见》也显示出大力整改出租车行业的决心。
出租车行业是城市公共交通的重要组成部分，具有市场和管制的双重属性。一方面，我国大部分城市对出租车管理都实行特许经营制度，政府对出租车定价、车辆数量都有严格的管控；另一方面，油价、交通、车辆保险等运营出租车辆的成本受市场影响。一直以来，出租车行业因为行政管理体制不明确，而饱受诟病。各地的出租车管理基本是“各自为政”。以经营权为例，各地政府对经营权是否可以有偿出让或转让的规定不尽相同，全国范围内也出现了多种不同的出租车运营模式。运营模式的不同往往意味着劳动关系的差异。最具代表性的是承包型公司化模式和个体化模式。 承包型公司化模式是指出租车公司对出租车拥有产权与直接经营权，出租车司机受雇于公司，司机没有产权与经营权，每月向公司上交数量不等的“份子钱” 。 没有劳动合同关系 ,只是一种经济合同关系，司机往往成为被剥削的对象。在个体化模式下，出租车车辆产权与客运经营权均归个人所有，司机或车主是完全意义上的市场主体，司机每个月交纳一定的运营证管理费。
出租车行业行政管理体制模糊，各地各自为政的直接后果就是，政府，企业，司机三者“权责不明、职权不清、利益不均”。 司机普遍不满，各地抗议、冲突不断，而打车软件和网约车的出现无疑加剧了行业的结构性矛盾。首款打车软件出现在2013年8月。据不完全统计，从2013年8月至2016年8月，各地出租车司机们平均不到两天就会有抗议、罢运或其他集体行动（平均每月15.9次）。而从2011年1月至打车软件出现前的2013年7月，出租车行业每月约4.3起抗议、罢运或其他集体行动。 即便考虑到目前是中国社会转型中的“矛盾与冲突的凸显期”，出租车行业呈现出的改革阵痛仍然尤为明显。
《办法》充分考虑了网络科技的特性，对网约车经营者的信息数据处理能力、数据库和服务器所在地、电子支付平台与银行的对接等方面作出了相应的规定，然而它对经营者和驾驶员之间的劳动关系仍然缺乏界限分明的管理规定。《办法》第十八条规定，“网络预约出租汽车经营者应当保证接入平台的驾驶员具有合法从业资格，与接入的驾驶员签订劳动合同，开展有关法律法规、职业道德、服务规范、安全运营等方面的岗前培训和日常教育，并将接入的驾驶员相关信息向服务所在地道路运输管理机构报备。”这里对运营车辆保险、网约车事故责任分配、驾驶员工资组成、其社会保障如“五险一金”等，都没有明确的条款。
网约车是“互联网+”战略下共享经济发展的引擎，它的健康长足发展离不开科技创新和发展理念的革新。2016年2月，国家信息中心信息化研究部和中国互联网协会分享经济工作委员会发表首份《中国分享经济发展报告2016》。报告指出开放、分享是共享经济的应有之意。2015年联合国新制定的17个可持续发展目标中“促进持久、包容和可持续经济增长，促进充分的生产性就业和人人获得体面工作”和“产业创新和基础设施”分别是第八和第九个发展目标。因此，共享经济不仅要开放、分享，也要符合社会可持续发展的规律。科技创新让社会消费者享受“共享经济”带来的便利的同时，政府如何利用政策杠杆统筹发展巡游出租汽车和预约出租汽车，促进城市出行错位发展和差异化经营，化解出行产业升级引发的社会利益矛盾和冲突，实现社会和谐和可持续发展？
关于出租车行业的制度研究层出不穷 ，改革的建议多集中在顶层设计。目前的讨论大多采用城市出行消费者视角，或是从平台投资与回报的角度看待行业发展，少有以实证研究为基础，把司机视角纳入考虑范围，自下而上的建言。
针对这一缺失，我们认为，出租车驾驶员的实际工作经历、生存状态、使用网约车平台的实践以及面临的挑战，也是不容忽视的。司机师傅们是城市多样化出行行业改革的实践先锋，也是使用网约车平台的先行者。他们的声音既能表达改革的成效，也能体现科技创新引领下的“共享经济”的实践。香港中文新闻与传播学院大学网约车科研小组（以下简称网约车科研小组）于2016年6月对全国出租车司机（包括网约出租车司机）进行了网络问卷调查。调查范围涉及全国31个省市、自治区。项目组主要通过滚雪球抽样，首先在各地出租车司机微信群发放问卷，并请司机师傅们帮助转发給同行。四天时间，回收问卷8663份。问卷较为全面地调查了当下出租车司机的生存状态、收入情况、工作条件和新技术（包括网约车平台）的使用情况。
调查结果
受访的出租车司机绝大多数在31岁至50岁之间，其中30多岁的占44%，40多岁的占33%。50岁以上的占4.2%，26至30岁的占16%。他们中的主体，从业时间在三到十年，另外27.5%是从业超过十年的老司机，入行不到三年的新手占19.27%。
出租车司机中接近一半的经营模式是挂靠，公车公营的比例是26.68%，只有18.63%为个体经营。一半的出租车司机每日工作时长在10至12小时之间，工作14小时以上的司机占 11.8%，只有1.81%的司机工作时间不到8小时。公车公营模式下，司机工作时长超14小时的比例最高，达到18.74%。
图一：出租车司机收入分布
绝大多数的司机每月纯收入不到5000元（约93%），仅有6.23%的出租车司机每月纯收入在5000元到8000元之间。女司机中月收入不到3000元的比例（62.28%）高于男司机（45.1%）。
调查发现，有六成多（63.05%）的司机装有滴滴、优步等打车软件，其中18.3%的司机装有两个或以上的打车软件。甚至有近四成的司机会使用抢单软件（34.46%）或多个手机（12.13%）帮助自己抢搭车生意。
图二：打车软件对于出租车司机的影响
然而对大部分司机而言，新技术并没有改善司机们的劳动状况。相反，在装有打车软件的司机中，41.53%的司机认为自己的收入在装备打车软件之后明显减少。同时，超过半数（56.78%）的司机表示打车软件使自己的工作强度和工作压力明显增加。
图三：出租车司机认为导致罢工原因分布
在司机眼中，导致出租车司机抗议和停运的最主要的三个因素，依次是：（1）网约车、专车，（2）黑车，（3）份子钱。在实际参与的罢工行动中，网约车、黑车和份子钱是主要针对对象。
除了固定选项，问卷包含开放题让司机填写影响收入的因素。有的司机再次强调已列出的选项，如份子钱和网约车。也有司机写道：
“当我们跑累了，生病了，份子钱都得上交。”
“出租车经营环境如此恶劣，出租车公司没有给我们减份子钱。公司存在多占多收滥要违法事实，应该清理公司的份子钱中的各项不合理不透明的黑心钱，份子钱自然就降下来了。”
“滴滴太多泛滥。”
“ 滴滴等网約车平台违规操作，给私家车派单干活，私家车无运营资质的车加入平台干活，无法理解！”
图四：影响收入的因素的字母云
图五：出租车司机罢工因素的字母云
谈到收入影响因素和参与抗议和罢运原因时，“事故”、“公司制度”、“政策”“政府行政不作为”、“ 政府对非法营运视而不见”等常出现在司机填写的答案中。
可见，出租车司机群体强烈希望政府出台更明确的行业规定并落实更规范有效的行业运营管理。更有司机师傅指出缺乏监管的出行市场存在严峻的法律风险：“法律不应该任意非营运私家车载客，没有安全因素，私家车要载客必须合法，经过各种考核办理证件培训，不能有不良嗜好的人也载客拉人，危及人民安全。”
最值得注意的是，有不少司机坦言他们的不满源自IT技术对出行市场的操控，如：“计价器不合理”、“软件公司玩弄出租车司机在软件上做手脚”。网约车平台的设计和计算机算法的运行原理（如派活、计价等），无论是对出租车司机，还是对网约车司机来说，甚至对政府监管部门来说，都无异于“黑箱”。监管部门和司机们都没有控制权也没有话语权。
政策建议
基于本次研究结果，本着鼓励创新和可持续发展的原则，为进一步实现公平、分享的共享经济，针对网约车出行行业，本科研小组提出以下三点政策建议。我们的基本观点是，无论滴滴优步是否合并，行业发展都必须充分考虑司机的体验与感受，否则将不可能实现该行业的可持续发展。
第一， 将网约车平台，包括收集和处理出行数据的算法，纳入监管范围，使“黑箱”暴露在阳光下，为司机和乘客开通双向透明渠道，了解出行资源如何调配，出行成本如何计算，司机收入如何实现等。维护市场公平竞争的同时，让监管部门能及时有效地发现、介入、防止、惩罚扰乱市场公平的行为。与传统巡游出租车行业不同，网约车的车辆数和出行花费更多地受制于市场。网约车实施动态定价，例如上下班高峰期或重大活动，出行需求增加时，单次网约车出行花费会比平时一般水平高。但是供求关系如何被写入定价算法，距离和供求关系在定价算法中的权重如何分配，出行任务是怎样通过数据分析分配到网约车司机手中，补贴、优惠政策覆盖的区域如何计算等，这些跟网约车平台运作和算法使用相关的问题是把市场因素转化为调配网约车出行的关键，也是政府监管部门维护市场的正常秩序、实现出行行业差异化经营的关键。随着“互联网+”战略的全面展开，在可预见的未来，互联网和基于中枢数据处理的车辆调配，将在市民出行和合理配置城市道路和车辆资源中，扮演越来越重要的角色，网约车只是其中一部分，是优化资源配置，实现产业升级的先行部队。因此，基于互联网的商用平台，以及平台设计和使用的计算机算法，理应受到合理、合法的监管，以保障行业的健康发展、运营安全和司机以及乘客的合法权益。
第二， 建立多方协调、共同参与的城市出租车行业制度建设机制，尤其应当加强司机（包括巡游车和网约车司机）的话语权。在制定新政策的过程中，应当听取消费者、投资者的意见，但不应对他们流行的观点偏听偏信，而应同时考虑作为劳动者主体的司机群体有怎样的体验和心声。有必要搭建新的沟通桥梁，让网约车运营公司的产品经理、软件工程师、数据科学家跟司机沟通、对话，让平台设计和算法的运用更合理有效，更“接地气”。实现司机和网约车运营公司的有效沟通，有助于规范行业服务标准，化解管理者和被管理者之间的矛盾。网约车是城市出行多元服务的重要组成部分，网约车平台的产品经理、软件工程师、数据科学家不再只是单纯的私企白领。他们发明、设计并投入使用的互联网平台和数据算法是城市出行公共服务体系中不可分割的一部分。出租车驾驶的实际经验和科技产品的使用体验对互联网平台公司的科技创新有巨大的参考价值。由于用户体验欠佳而走向失败的科技初创公司不胜枚举。因此，实现网络平台科技使用者（司机和乘客）和科技创新团队（产品经理、软件工程师、数据科学家）的对话，并更多给予前者适度的话语权，无疑会促进科技创新，让更多的社会成员享受“共享经济”的便利和实惠。对于毫无出租车驾驶实践的产品经理、软件工程师、数据科学家来说，甚至可以考虑让他们参与出租车驾驶的实践（比如一年实践驾驶一个月）。
第三， 进一步明确网约车驾驶司机的劳动关系和网约车平台需要承担的社会、经济、和法律责任。传统出租车行业管理混乱，改革举步维艰。其中一个重要教训就是司机的劳动关系缺乏统一标准。网约车依托统一的平台，依靠技术对司机进行自动化管理和调配，使得网约车司机可以灵活安排驾驶时间和自由分配劳动任务。在管理机制方面，网约车平台享有很多优势。然而，网约车司机享受劳动灵活性的同时，如何保障他们的基本收入、人身安全和社会福利，如何避免让他们陷入西方国家出现的“低收入和不稳定的陷阱” ？总之，如何规范网约车服务，应成为当下网约车行业发展的重要内容。明确网约车司机和平台之间的劳动关系是实现网约车市场规范化的关键一步。网约车平台不应当只是信息平台，网约车司机投入私人车辆参与共享经济，因此，网约车平台在车辆的保险、事故发生时承担法律责任、制定服务标准保障乘客安全和司机基本收入与社会保障方面应该扮演更加积极的角色。只有这样，才能不重蹈覆辙，深陷管理混乱，利益分配不均，危害行业可持续发展的泥沼。
作者：香港中文大学新闻与传播学院网约车科研小组
来源：产业人网
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