清代州县政府将一切有关公众福祉之事——福利、风俗、道德、教育、农业等等——都视为自己职权范围内的事，但这些被中国人视为官府管理的范围内的事情中，有许多再别的社会里被视为民间社会的事。当然政府并不是等量齐观地执行所有的职责，在政府不能或不便履行某些职能时，就有当地的士绅来履行这些职能。

士绅是与地方政府共同管理当地事物的地方精英。与地方政府所具有的正式权力相比，他们属于非正式的权力。两个集团相互依存，又各自以不同的方式行使着自己的权力，两种形式的权力相互作用，形成了二者既协调合作又相互矛盾的关系格局。

他们是唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务，参与政治过程的集团。这一特权从未扩展到其他任何社群和组织。

商业行会就无足够的力量在有关社区的公益问题上发表意见，遑论参与政治治理过程了。

由于州县官不是本地人，对本地的情况可能知之甚少或完全不知，因而他们自己也发现有必要向士绅征询意见。尽管在帝国境内有着很大的地区差异，但行政法规却极端刚硬，根本没有对于不同地区的不同规定，士绅由于对本地的情况较为熟悉，通常认为他们有资格向州县官提供一些与本地的实际情况相结合的建议。官绅一般都有些行政方面的经验，因而在公共工程和地方防务事宜上以及情况复杂、无法独自作出决策时州县官们常常向他们咨询，在这个意义上，士绅实际上参与了政府的决策。在百姓和官吏之间，士绅常常担任调停者的角色，这使他们赢得了本地居民的一贯尊重。

许多官吏发现通过士绅向百姓下达命令比通过正常的政府渠道要容易贯彻得多。同时，由于士绅史是唯一能够接触州县官的本地人群体，他们可以将百姓的反应通报给州县官。通过这一渠道，州县官可以了解人们对他的施政和他的僚属的意见。

官员和士绅间的合作和冲突，以不同的方式在不同的程度上显现出来。一般来讲，州县官和士绅的利益冲突更多地表现为州县官与个别事士绅之间的冲突，而不是与当地士绅整体的冲突。仅偶然有个别冲突才牵涉到所有士绅或大部分士绅神，要么是因为涉及所有士绅的共同利益，要么是因为强烈集团情感迫使得所有士绅参加进来。

当然，州县官与士绅有着共同的利益。州县官需要失身的合作与支持，否则其行政不可能顺利进行，甚至州县官的前途和名声很大程度上（如果不是全部的话）依赖于士绅，正如知县何耿绳所说：“凡绅士为一方领袖，官之毁誉多以若辈为转移。”有时士绅甚至帮助州县官填补政府资金亏空，其方法是帮助政府在当地百姓中发起“自愿”捐款。其实，正如雍正皇帝1724年的一个诏书所披露的，这些所谓的“自愿捐款”只不过是迫使本地居民分摊财政负担的一种手段而已。基于这些原因，州县官对士绅特别优待，并维持与他们的友好关系。

对于士绅而言，他们也要倚仗州县官来维持自己在本地区的影响力和特权，诸如优惠的税率、对税收中陋规费的分享权。图谋不法利益的士绅和贪赃枉法的州县官常常为了相互的利益一拍即合，紧密合作。士绅还可与州县官的亲属、幕友、长随和书吏相互勾结，通过这些勾结系，士绅可以为自己或他人向州县官求取利益。

不过，士绅和州县官之间的这种类型的合作和勾结，一旦两者的利益发生冲突，就会瓦解。例如在州县官坚持执行士绅们一贯规避的法律时，或在州县官制止士绅谋求不法利益时，就会如此，有些州县官就采取了对士绅绝不示弱的政策：

若干谒以私，即推而远之；无论衿绅，必不容其袖递呈词，关说词讼。倘敢非分滋事，藐视官长，甚以呈词诋毁、当众谩言，一经尝试，必加意整饬，明正是非。绝不可任其得意扬眉，以启他日加陵之渐。

冲突也常常发生在士绅手中握有武装时。有些士绅不只是轻侮州县官员，甚至经常越过非正式权力的传统界限，侵入纯属官方权力的领地。换句话说，他们不再循习惯方式施加其影响力，而是竭力强占上风，篡夺地方官府的权力，玩弄法律于股掌，甚至擅捕百姓滥施私刑。曾经统帅民团的大绅士曾国藩深谙绅官之间的权力关系，1860年，他在告诫士绅的文告中曾描述：

使则求县官一札（委任为团练局顾问）以为荣，继则大（权）柄下移，毫无忌惮。衙门食用之需，仰给绅士之手，擅作威福，藐视官长，此不逊也。今特申诫各属绅士，以敬畏官长为官长为第一义。

在这种情形下，士绅与地方官员——州县官或更高官员——之间就不可避免地发生直接冲突。薛福成（1838-1894）早就看到了授权士绅组建地方民团造成的隐患，曾向人们报道过几个实例。显然，地方官员和士绅之间存在紧张关系，对于州县官而言，既要与士绅保持和睦关系，又要对他们的适当监控，是一件非常困难的事。他经常处在恫吓、毁谤和控告的威胁下。

士绅们也同样处在压力和束缚之下，因为他们难以揣摩州县官的态度，而州县官也许不容士绅滥用特权，胡作非为。与州相关公开冲突，可能会损害士绅自身。对于学绅而言，尤其如此，因其地位比官绅更缺乏保障。尽管个别士绅和个别地方官常常会发生利益冲突，但这种冲突从未严重到足以引起权力结构和既定社会政治秩序发生变化的程度。这种冲突应该解释为同一权力集团和社会阶级的内部的冲突，而不是两个不同集团的阶级间的冲突，因为士绅和官员同属于一个特权阶级，他们相互依赖以维持现状。结果是，他们持续固守着共同利益，世袭罔替，使他们得以在中国历史的漫长岁月中维持着自己的特权和权力。