学界撷华 | 盛昭瀚 等：重大工程决策“中国之治”的现代化道路
重大工程决策“中国之治”的现代化道路
——我国重大工程决策治理70年
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作者：
盛昭瀚（南京大学工程管理学院）
刘慧敏（南京大学工程管理学院）
燕雪（南京审计大学金融学院）
金帅（江苏大学管理学院）
邱聿旻（南京财经大学会计学院）
董梁（南京大学工程管理学院）
文章刊发：《管理世界》2020年第10期
本文转载自管理世界杂志官方微信公众号，ID：managementworld
新中国成立70年既是我国重大工程建设不断创造奇迹、取得举世瞩目成就的70年，也是不断发展和完善我国重大工程决策治理体系和治理能力的70年。本文以三门峡工程、三峡工程、改革开放以来的长大桥梁工程群以及港珠澳大桥等我国重大工程典型案例链为基础，把我国70年来重大工程决策“中国之治”，即中国重大工程决策治理现代化与中国化一体化的实践及创新放在我国社会主义建设，特别是近40年改革开放、民族振兴以及大国治理的历史情境中进行全景式的分析和解读，并在我国重大工程决策“中国之治”70年现代化道路发展历程的文化记忆中，总结其基本经验、揭示其内在逻辑、再通过体现历史逻辑与辩证思维原则的反思，提炼对新时代我国重大工程决策治理的现实启示。
关键词：重大工程 决策治理 现代化 回顾 反思
一
引言
任何一个时代都是人类历史发展长河中的一个阶段。在它之前，有着“过去的”时代，在它之后，有着“未来的”时代，任何“当下的”时代一定是承上启下、承前启后的（Sheng，2018）。所以，一个时代的管理学术，一定包含着对过去时代人类管理学术的肯定和继承，也一定会包含着相对于未来时代的不足和局限。正如马克思、恩格斯所说，“我们只能在我们时代条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，我们就认识到什么程度”（马克思、恩格斯，2009）。这意味着，任何管理学术中一定蕴含着一种自我回顾、总结、反思的品格，即对管理学术的文化记忆。
在过去一段较长时期，我国管理学术的“大头”属于“在中国的管理学术”阶段。这一阶段的基本形态是中国学者主要按照西方管理思想与学术范式来研究各类管理问题，这是中国现代管理学术发展的以“引进吸收”为主的“照着讲”阶段。
目前，这一阶段正在向“管理学术中国化”阶段提升和进化。这一新的阶段的基本形态是中国学者更注重扎根于我国管理的实践土壤，坚持实际问题导向，关切与回应国家重大实践需求，并以自主性学术创新自立于世界管理学术之林，这是中国现代管理学术发展的以“自主创新”为主的“接着讲”阶段（盛昭瀚，2019）。
从以“照着讲”为主到以“接着讲”为主、从以“引进吸收”为主到以“自主创新”为主是中国管理学术的重大历史性转折，它体现了中国管理学界经过几十年的成长而表现出强烈的主体意识、文化自信与理论自觉，同时也反映了中国管理学术正逐渐成为当代世界管理学术格局中一个相对独立的重要的组成部分（盛昭瀚，2019）。
“管理学术中国化”不再仅仅表现为我国管理学界发表学术论文数量上的增加，也不仅仅是在微观层次对某些具体问题与方法的研究，而是努力在确立重要学术思想、形成理论体系与构建话语体系等宏观层次上为我国，也为国际管理学术发展做出更大贡献；这是历史给我们中国管理学者一次难得的机会，这一机会源于这样一个“临界点”，即全球原有的整体性管理学术格局、秩序与资源供给正开始发生结构性变化，其中就包括管理学术中国化的成长壮大。
“管理学术中国化”是一种整体性的学术系统形态的演变，是深刻的学术创新机理变革与持久张力作用的结果。其中，不仅有当前人们的不懈努力，也有我们对历史先辈学术的传承。任何管理思想与学术都是那个时代管理活动规律相对广度、深度与高度的总结与凝炼，也必然会有自身相对的不周、不足与不真。黑格尔说，“哲学的认识方式只是一种反思——意指跟随在事实后面对既有经验和现实对象的反复思考”。因此，“管理学术中国化”历史性转折的基本动因之一就是中国管理学术的自我总结与自觉反思。凡是具有高度生命活力的管理学术必然具有不断深化和修正的自我完善与自我成长的自觉性，这是管理学术永不停顿和与时俱进的基本能动力，特别是，在当今充分体现自主性和本土化的“管理学术中国化”转折时期，对我国管理学重要领域的学术历史实践与进化道路进行回顾、总结与反思意义尤其重大。
这就是在中国成为全球重大工程建设大国、实践成就世界一流、相关学术研究取得重要进展的背景下，我们写作本文《重大工程决策“中国之治”的现代化道路 ——我国重大工程决策治理70年》的初衷。
本文的主题决定了这是一个大时空尺度、涉及到政治、经济、社会、文化及重大工程管理等多个领域的科学问题。显然，要把新中国成立70年来复杂曲折的重大工程决策治理历史浓缩至一篇文章中，除了需要明晰的学术思维主线外，还需要积累大量一手资料。为此，我们从2011年开始前后花了8年多时间，实地调研了全国16个省市的近30个重大工程、搜集并阅读了数百篇相关论文、300余万字著作并查阅了500余份原始档案，访问了一些年逾古稀、甚至已到耄耋之年的当事人，召开了许多次座谈会和进行专家访谈，整理了约80万字的基础性资料，形成了30余万字的中间成果；特别的，自2008年起我们以港珠澳大桥工程管理顾问单位的身份，持续12年参与港珠澳大桥管理咨询工作，并和港珠澳大桥的专家们一起完成了《中国港珠澳大桥工程决策理论与实务》等专著，在以上工作的基础上，终成本文。
本文努力站在当今时代发展的新高度和新起点，突破单体工程案例和单一管理专题的狭小范围，首次把重大工程这一我国新名片、决策治理这一工程管理核心问题、中国之治这一中国管理特色、现代化道路这一中国独特国情一起融合进新中国70年这一大时空尺度中，全景式地展现为我国70年来重大工程决策“中国之治”与我国社会主义建设，特别是近40年来改革开放、民族振兴一路同行的生动画卷，揭示我国大国治理历史情境中重大工程决策“中国之治”的历史进步与基本规律，并从历史基本经验的总结与反思中提炼出对新时代我国重大工程决策治理的现实启示（盛昭瀚，2020）。
二
重大工程决策中国之治的70年道路
（一）总体性研究路线
在过去的70年间，我国政治社会经济文化大体制、大环境、大方向对重大工程决策中国之治有着巨大的主导力、决定力与影响力，因此，70年中国重大工程决策之治现代化道路的大走向、主航道、里程碑都深深铭刻着中国独特的国情与文化烙印。而这样的烙印最集中体现在过去70年中我国典型重大工程决策治理的典型案例的情景之中。本文拟通过70年来我国若干典型工程的决策治理案例来认知、分析和揭示70年重大工程决策中国之治现代化道路的基本形态和演化规律。
从时间上讲，70年是重大工程决策中国之治现代化道路的时间演进“全景”，而道路进程“全景”又是由许多典型的单体工程案例“景点”所组成，所以，看“全景”必然要通过看典型案例“景点”才会使我们对70年重大工程决策中国之治现代化道路有完整的认识。
在上述总体研究路线框架下，我们设计了如下具体的研究方略。
（1）既然研究对象是70年我国重大工程决策治理“全景”，那最好要对70年时段进行全覆盖，因此，我们选择了1949年就开始筹划的三门峡工程为70年起始案例，中间有决策时间前后长达30余年的三峡工程、我国改革开放40年来数十座连绵不断的长大桥梁工程群，最后以2018年刚刚通车运营的港珠澳大桥工程为70年结束案例，这样的以时间为序的“抓两头、带中间”典型案例和以“点”（三门峡工程、三峡工程、港珠澳大桥工程等）“线”（我国改革开放以来近40年数十座长大桥梁工程等）相结合的案例链，能够完整地体现70年重大工程决策中国之治现代化道路的“全景图”。
（2）本文这样的选材不仅以“我们正在做的事情为中心”，而且能够从不同角度“原生态”体现重大工程决策中国之治的丰富内涵和本土特色，如三门峡工程是新中国重大工程建设的“开场锣鼓”、三峡工程是当今世界级超级工程并且决策治理过程曲折起伏、港珠澳大桥工程决策治理的“一国两制”最具当代中国特色、而数十座长大桥梁工程案例群则整体性地揭示了在突飞猛进的改革开放40年间，我国重大工程战略决策、立项决策和投融资决策等重大工程决策治理现代化的基本形态与演化路径。因此，这样的选材最尊重客观历史事实、最表现中国之治的丰富内涵，也使我们关于重大工程决策中国之治的文化记忆最鲜活、深刻而精准。
（3）70年来我国重大工程决策治理的内涵不是静止、固化的，而是动态、发展和不断与时俱进的，相应的学术与理论也在不断发展和深化。总体上说，先前历史上我国重大工程决策治理活动都是后续治理活动的幼芽、雏形，甚至是今天决策治理精彩大戏的“开场锣鼓”，因此，我们既不能在决策治理前进道路上停步不前，更不能站在当下决策治理理论体系与话语体系的制高点上俯视历史上那些“曾经的”决策治理活动现实而“一览众山小”。回顾与反思70年我国工程决策治理现代化道路不是也不能完全用当今决策治理学术概念简单套用在先前历史中，并将其纳入当今决策治理学术框架之中。我们要做的是尽量梳理清楚历史上那段重要、不可或缺的典型案例的现实逻辑与历史逻辑，并将其中决策治理的核心思想与认知精髓作为国家与民族的文化记忆保存下来，并转化为我们今后继续前行的精神力量。也就是说，系统回顾与反思这段历史不仅让我们认识到过去70年重大工程决策中国之治道路的崎岖曲折，更能感受到未来重大工程决策中国之治现代化仍然是一项任重而道远的艰巨事业。
（4）重大工程决策中国之治现代化道路是一个既具有高度现实依赖性又具有深刻理论内涵的科学问题，研究这一问题不能简单运用现成的西方治理学术思想和理论的“剪刀”来剪裁如此博大深厚的中国故事，唯一的办法是在中国实践的大地上开展大量的工程案例调查，尽可能掌握详细的工程决策治理情景细节、行为细节、操作细节等第一手资料，同时以中国特色国家治理理论为指导，以中国现实国情为背景，在理论与实践充分融合的基础上形成自主性的研究结论。
下面为本文的核心部分，即通过我国70年典型案例链开展对重大工程决策中国之治现代化道路的文化记忆。
（二）三门峡工程
黄河是中华民族之根，承载着中华民族的历史沉淀与人文精神；而同时，黄河流经黄土高原，大量泥沙进入黄河并在下游淤积，历史上下游经常决口改道、洪水泛滥成灾。几千年来，虽经中华民族祖先不屈不挠治水，终因治理黄河水患工程巨大而复杂，历史上屡屡战乱或腐败，加之生产力和技术水平低下，完成如此大任是不可能的。
1.曲折的宏观决策过程
黄河潼关和洛阳段附近河床中有岩石岛，将黄河水分成三股由西向东，北面一股名为“人门”，中间一股名为“神门”，南面一段名为“鬼门”，故称三门峡。三门峡以西是渭河、洛河的汇合处，两水汇合后再向东流到风陵渡入黄河，而邙山之间的三门峡是黄河流进华北大平原最后一段峡谷地带。近代以来，社会普遍认为，此处地质条件良好，可筑高坝实行蓄水拦沙，并产生水电效益，因此，建设三门峡水利枢纽是确保黄河下游防洪安全和开发黄河水利的首善之举。但是，即便如此，三门峡建库方案在新中国成立初期的短短4年内仍然经历了“三起三落”。
1949年8月，正值解放全中国、筹建新中国之际，黄河水利委员会（以下简称黄委会）提出兼顾发电、灌溉和防洪，在三门峡建蓄水水位350m的大坝。水利部复勘后，考虑到当时无论国家政治形势、经济实力，还是技术条件，认为在黄河干流上建设如此宏大工程尚不适宜，此谓“一起一落”（李文凯，2006）。
1952 年，被邀的前苏联专家在勘察现场后提出了三门峡高坝方案，因要淹没八百里秦川而被舍弃，转为研究淹人淹地较少的邝山建库。1953年，又因 “投资大 ，效益少”，邙山建库方案被弃，此谓“二起二落”（李文凯，2006）。
同年，三门峡工程方案又被提上议事日程，但因水利部“上游建库花钱不能超过5亿元、移民不能超过5万人”的要求，方案再遭搁置 ，此谓“三起三落”（包和平，2006）。
显然，这段时间的“三起三落”主要是因为国家大形势、大环境和不具备足够的资源支撑而使开工建设三门峡工程缺乏可行性，当时，国家领导人主要精力正忙于新中国恢复经济和国家安全，对三门峡工程决策的关注度与推动力自然也不够。
1953年，我国开始实行第一个五年计划。第一个五年计划主要任务是，集中力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础，发展交通运输业、轻工业、农业，商业和培养建设人才（刘国光，2006）。第一个五年计划制订后，全国人民的建设社会主义工业国的热情空前高涨，工业化建议和各领域重大项目纷纷上马，这给三门峡工程决策带来了一次新的重要的历史性转机。
在三门峡工程决策治理历史上，1954年是非常重要的一年，因为这一年根据第一个五年计划安排的前苏联对华156项重点援建项目公布，其中就包括河南省的三门峡水利枢纽工程。这样，三门峡工程再一次顺理成章地出现在党和国家战略性工程建设任务的清单之中。
建国初期，毛泽东同志多次提出要在经济建设问题上学习前苏联现成的成功经验；毛泽东同志对前苏联领导人说过，我们搞建设，是没有经验的，我们要当你们的学生，学习你们搞建设的经验。所以，当时要建设三门峡工程，自然会请前苏联专家，也自然会依赖前苏联专家的意见。
1954年2月始，中苏专家代表团120余人历时110余天完成了对黄河的实地大勘察。前苏联专家团在勘察过程中肯定了三门峡坝址，并且竭力推荐在三门峡建库，认为“三门峡水利枢纽与黄河其他水利枢纽比较，它是唯一可能全面解决黄河下游防洪、供电、灌溉、航运等综合任务的水利枢纽”。前苏联专家团团长柯洛略夫赞赏三门峡是个难得的好坝址，明确指出：“三门峡是最好的一个坝址，它可以综合地解决防洪、灌溉、发电等各方面的问题”。经黄河查勘团反复讨论研究，最后一致同意前苏联专家组的意见，修建三门峡水利枢纽工程（顾永杰，2011）。
1954年4月，黄河规划委员会成立，着手编制黄河流域规划，同年12月底，完成了前苏联专家参与设计的三门峡枢纽大坝和水电站的《规划报告》，该报告将三门峡水利枢纽选定为黄河综合利用的一期重点工程，具体方案为“三门峡水库将蓄水至350米高程 ，总库容360亿m3，设计允许泄水量8000m3/s”，该方案能够全部解除黄河下游洪水威胁，同时，带来巨大的灌溉、发电、下游航运等综合效益，一举解决千年历史的“治黄”难题。
1955年2月15日，《规划报告》呈报至毛泽东同志等党中央领导人；5月上旬，这一方案在中共中央政治局会议上通过；7月中旬，国务院会议通过；7月18日，时任副总理邓子恢代表国务院在第一届全国人民代表大会第二次会议上作了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》；7月30日，全国人民代表大会一届二次会议通过决议。
1956年4月，前苏联专家完善了《三门峡工程设计要点》，将水库高程从350m调整至360m，高出 10水库高程意味要淹没农田333万亩，移民多达90万，远超《规划报告》中的60万移民（张伟、沈四，2009）。
最后，国家建委会同意了360m方案；1957年4月13日，三门峡工程正式开始施工。
2.可贵的科学抗争精神
虽然在三门峡决策过程中，工程上马的大势已定，但它自身客观存在的风险以及一时被革命激情与浪漫情怀暂时搁置在一旁的现实问题终究还存在，就连受到一致肯定的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》也明言存在两个严重问题：一是60万的移民怎么解决，二是除预留了一定的库容来对付上游泥沙，但若无其他减沙措施，水库在25~30年后将被淤平。那为什么在这两个问题没有解决之前，就通过这样重要又具有严重潜在风险的决策方案呢？
一个重要的事实是：柯洛略夫被任命为三门峡水利枢纽设计总工程师。在当时的政治情境下，前苏联专家有着绝对的话语权，他提出了一个“免不了”的理由，即“想找一个既不迁移人口，又能保证调节洪水的水库，这是不可能的幻想、空想，没有必要去研究。为了调节洪水，需要足够的水库库容，但为了获得足够的库容，就免不了淹没和迁移”（任彦芳，2010）。
另一个重要事实是：三门峡工程决策论证主要是在前苏联专家主导下完成的，前苏联境内多为清水河，而黄河则是泥沙河，前苏联来华专家组中没有泥沙方面的专家，这从学理上表明治理黄河的重要瓶颈问题是无法依靠前苏联专家来解决的。但是，在如此复杂的重大工程的决策治理问题上，用简单的“免不了”这样一般性常识来做决策依据是严重违背重大工程决策治理科学精神的，但正是建国初期中苏之间亲密关系而普遍产生的对前苏联专家的迷信态度使“免不了”获得上上下下的广泛“理解”，也因为当时把是否同意前苏联专家意见看作是衡量个人政治立场标尺而导致许多人在严谨的科学面前“失语”，而高涨的建设热情又让“免不了”一笔勾销了许多原本应该开展的严谨的工程决策技术分析与风险评估工作，所有这些综合在一起，最终给三门峡工程日后的巨大损失埋下了“种子”。
但是，即使在当时那样“一边倒”情况下，清华大学黄万里教授坚持实事求是的科学精神，指出了在黄河干流上建坝会因黄河水多泥沙，潼关以上流域会不断向上游堆积淤泥，到时不仅会造成发电困难，同时还要淹掉大片土地，“今日下游的洪水他年必将在上游出现”（李文凯，2006）。
1956年5月，黄万里教授提出两点修改意见，一是降低水库设计水位，二是不要堵死六条施工泄洪排沙孔，用于泄水排沙，减缓淤积。
1956年12月和1957年3月，电力部的温善章分别向国务院和水利部陈述了《对三门峡水电站的意见》（郑晓光，2017），为减少淹没迁移，他提出水位在335米、容量90亿立方米的低坝水库和滞洪排沙的方案，这一方案可将中央移民降到15万人以下。时任水利部部长李葆华也表示了决策层对温善章观点的支持（李文凯，2006）。
周恩来同志在得知这些不同意见后，批示水利部对相关意见进行讨论。1957年6月，经周恩来同志批示，水利部组织70名专家，就修建三门峡工程不同意见进行讨论（郑晓光，2017）。会上无人反对建设三门峡工程，并且大多数专家都同意前苏联专家的高坝大库蓄水拦沙的设计方案，只有三、四位专家支持温善章的排沙降低设计水位。黄万里认为，如若在这个淤积段上建坝，黄河下游的水患将移至中游关中平原，今后还将淤没田地，造成城市灾害。但是由于出席会议的专家大多数的态度，黄万里退而提出，若一定要修此坝，建议不要堵塞6个排水洞，以便将来可以设闸排沙，全体参会专家同意黄万里提出的修坝时，留下6个排水洞，用于设闸排沙。然而施工时，前苏联专家坚持把6个底孔都堵死。事实证明，正是泥沙淤积与淹土移民成为三门峡工程决策失误的两大要害。
国务院收到讨论会上报的《三门峡水利枢纽讨论会综合意见》，并将报告批转给山东、河北等六省征求意见，但是，作为省一级政府，最关注的是三门峡工程对本省造成的利弊，至于专家们在工程方案上的技术性科学见解既不是“重中之重”，行政领导又没有能力发表真知灼见，因此，各省对黄、温两人的意见没有什么回应。倒是陕西省由于面临数百万亩良田即将被淹和直接出现近百万移民的严酷现实表示方案造成的损失太大，提出要求降低水位 、缩小工程规模，而其他各省都没有提出意见。这反映了当时在三门峡决策治理过程中，多主体利益均衡等基本原则的缺失和单一的自上而下的行政权力运作方式对三门峡工程决策治理科学性与民主性的确造成了明显的伤害。
1957年11月13日，《人民日报》发表社论，提出了“大跃进”的口号。1958年4月，周恩来赶到三门峡工地召开现场会议，进一步听取各方意见，做好最后的协调工作。可以想见，透彻了解当时全国“大跃进”形势的周恩来同志，此时只能利用自己的个人威望尽量调和各省之间在三门峡工程上存在的利益分歧，对于陕西省的困难他深表理解，一再强调“要听取反面意见”、“不能损害西安”。
在1958年我国那特殊的“大跃进”运动高潮前夕，在我党局部服从全局、下级服从上级、全党服从中央的政治路线下，陕西省表示支持“淹一家救万家”，“有困难，也服从中央决定”。而此时大坝的设计标准改为360m，施工标准为350m，1967年，最高运行水位低于340m（李文凯，2006）；降低泄流孔底，增加随水排出泥沙的机会。经过这样修改的决策，使90万移民有一大半不需背井离乡，能够留在故土。
但是，历史后来告诉我们，即便周恩来等同志为了降低水位殚精竭虑，也没能抵消三门峡工程决策治理造成的重大方向性错误。黄万里教授关于三门峡工程修建的预见，后来被一一验证。三门峡工程建成后，黄河流域的水土日益恶化，1972年开始黄河开始出现了断流，下游河水所剩无几，之后平均每年断流100多天。
随着时间久远，如何妥善处理和应对三门峡工程由于决策失误而造成的各方面问题越加显得复杂，这么多年来三门峡工程现实在当地涌现出许多新的负面问题而越来越积重难返，不同部门利益协调机制失灵问题也愈加突出难以解决。
3.三门峡工程决策“中国之治”的总结
三门峡工程是新中国水利史上第一座高坝大库，工程决策正值新中国成立初期，当时我国重大工程资源匮乏、工程决策治理概念薄弱、治理经验不足，但全国上下充满了对新中国和新社会的憧憬与改造自然、建设国家的热情，政治家和领导人作为三门峡工程的决策治理主体在决策过程中表现出的治理理念、思维逻辑、对问题判断的标准，无不凸显出新中国初期特有的政治思想革命性历史烙印。
具体地说，在五、六年时间里，三门峡工程的决策治理过程可以分为两个阶段：第一个阶段1949~1953年，表现为“三起三落”；第二个阶段1954~1956年，表现为快速决断。
第一阶段：新中国成立初期的四年，中央领导层在三门峡水利工程决策问题上表现为“三起三落”，如此审慎的“举棋不定”。第一，反映了我国当时政治经济财政大形势的困难，的确难以支撑这一重大工程建设；第二，一方面反映了中央领导对解决黄河下游的千年水患的强烈愿景与情怀，1952年10月30日毛泽东同志在河南视察黄河谈到三门峡工程时就说，这个大水库修起来既能解决困扰几千年的黄河水患，也能灌溉沿岸流域平原的几千亩农田，还能发电100万千瓦，并创造轮船通行的条件，是可以研究的。时任政务院副总理的邓子恢于1953年5月31日写信给毛泽东：“关于当前防洪临时措施，我意亦可大体定夺，第一个五年先修芝川、邙山两个水库……度过五年十年，我们国家即将有办法来解决更大工程与更多的移民问题”（李文凯，2006）。另一方面，即使中央领导对三门峡工程如此憧憬，但面对如此庞大的工程仍然非常谨慎，认为三门峡工程还处在“可以研究的”阶段，究其个中原因，可以深切感受到，面对三门峡工程将导致八百里秦川良田被淹和让生活在富庶的黄河中游地带的数十万农民移居它乡这一严酷现实，当时中央领导人心中那难以割舍的情怀。
第二阶段：一个在新中国成立之初的4年中“三起三落”的三门峡重大工程却在后来短短两年左右的时间里不仅迅速通过了宏观规划论证工作，而且拿出了具体的工程总体方案。前后反差如此之大有以下两个重要的“催生”因素。
第一，新中国经过4年左右的奋斗，巩固了新生的国家政权，初步恢复了国民经济，建立起一批国家工业化所必需而过去没有的基础工业，并开始重点考虑三门峡工程这样具有重大影响而一时被搁置的工程建设，整个社会把它当作新中国建设成就的标志，并赋予其过多的政治意义；全国普遍高涨的建设热情与革命乐观主义情绪又进一步加剧了上上下下根治黄河的强烈愿望，这样的政治社会大环境一方面会给重大工程建设带来难得的战略机遇期，另一方面，也容易造成高涨热情下对决策治理视为生命的严谨科学精神的冲击。
第二，三门峡工程被安排在第一个五年计划前苏联对华156项重点援建项目之中，这在很大程度上解决了工程建设资金的“瓶颈”，加之当时我们自己缺乏重大工程决策治理的意识与经验，严重低估了三门峡工程决策问题的复杂性与各类潜在风险，简单认为前苏联建设经验、科技水平和专家意见能够解决一切问题，在这样的政治气候与环境下，科洛略夫提出的“免不了”理由，本来仅仅是认识论上的一种常识逻辑，并不能作为三门峡这样复杂工程决策治理的科学决断准则。但是，恰恰当时普遍存在的对前苏联专家的迷信与依赖让这个简单的常识逻辑变成了特定历史环境下三门峡工程决策治理失误的直接“催化剂”。
即便如此，在周恩来同志的支持下，1957年6月，70名专家还是聚集北京召开了“三门峡水利枢纽讨论会”，给前苏联专家的方案提意见。会上，黄万里不迷信前苏联权威，与主张建坝的人展开了数天的争辩，但当时社会普遍已把是否同意前苏联专家的意见看作个人政治立场和态度问题，所以，黄万里的意见没有起到任何实际作用。
三门峡工程特别值得历史和后人深刻思考的是，在重大工程决策治理过程中，对自然规律的敬畏、对科学精神的尊重、对不同科学观点的民主态度是多么重要。
更高层面上，让我们敬佩和感动的是，虽然在20世纪50年代“大跃进”那样的大形势下，周恩来同志为纠正人们在三门峡工程决策上不切实际的做法已经竭尽所能，直到1964年，周恩来同志还依然在多次讲话中对三门峡工程的决策进行自我反思。他说，“三门峡工程我们打了无准备的仗，科学态度不够……建国才五六年就兴建三门峡工程，当时想要黄河清，志向很大，夸下了海口，但科学态度不够”（许水涛，2004）。
今天，关于重大工程决策治理在学术上已经有着自己的内涵与话语体系，而在近70年前的三门峡工程“那会儿”，作为一个科学体系的“重大工程决策治理”，无论概念、原理、范式、手段等都几近空白。三门峡工程决策治理主体们在面对三门峡工程建设时，很自然地将他们治理国家大事的经验和追求国家强盛、为民造福的历史责任“移植”到三门峡工程决策治理实践中，再加上建国初期特有的国内外环境综合构成了今天我们见到的鲜活的“三门峡故事”和它显现出的历史逻辑。三门峡工程决策治理是新中国重大工程决策“中国之治”的首次“亮相”，它的决策治理实践连同它的失误已在我国重大工程决策治理现代化道路中留下了深深的“拓荒者”历史印记。
（三）三峡工程
长江三峡水利枢纽工程（以下简称三峡工程），是迄今为止全球规模最大的水利发电枢纽工程，位于湖北省宜昌市的三斗坪镇境内，其主要功能包括航运、防洪、发电等。
1992年召开的全国人民代表大会上，三峡工程提案得到批准。两年后开工建设，整个建设过程分为3个阶段，2009年竣工，总投资金额为3320亿元。三峡工程的大坝高度为185米，蓄水的最大安全高度为175米，整个水库长达2335米。在生产发电方面，三峡水电站可安装32台水电机组，其单机容量可达70万千瓦。
三峡工程建设全过程的一个罕见现象就是超长的决策时间，从最早提出起前后连贯起来大约用了70余年，不仅如此，关于该工程的决策从它构想的那一刻起，便始终伴随着巨大的争议直至工程竣工投产多年后的今天，这类争议仍然还在持续着。这充分反映了三峡工程决策活动与过程的极其深刻的复杂性和决策治理历程的崎岖性，特别是，关于新中国三峡工程决策治理活动从20世纪50年代中期一直持续到20世纪90年代初，这是一个贯穿我国从高度计划经济体制到改革开放和向市场经济体制过渡的重要变革时段，新中国主要创始人先后都深度参与了三峡工程决策治理活动，从而使三峡工程决策治理成为我国当代甚至世界重大工程决策治理史上的一幕“大剧”。
为了尽量梳理清楚这出“大剧”的历史脉络，在过去的六、七年时间内，我们搜集并阅读了数百篇相关论文、著作300余万字，通过多种渠道查阅了原始档案350余份，访问了一些年逾古稀、甚至已到耄耋之年的当事人，编辑了一批访谈记录，所有这些都成为还原、再现和定格那段决策治理情景的重要构件。
由于篇幅限制，我们不可能按照编年史样式而主要依据重大工程决策治理一般逻辑来表述浓缩型的三峡工程决策治理“大剧”的“剧本梗概”。
1.三峡工程决策的早期提出
兴建三峡工程的构想最早期由孙中山先生提出。1919年，孙先生提出了《建国方略之二——实业计划》，他在书中谈到，需要对长江上游的水路进行改良，防止出现洪水隐患。随后，孙先生在1924年再一次在“民生主义”的演讲中论及到三峡大坝，提出可以在三峡大坝装3000万匹马力的发电机进行发电，从而造福百姓。到20世纪40年代，民国政府开始对三峡工程进行勘探和初步设计研究，像葛洲坝、黄陵庙两地的低坝方案就是在1932年，由国民政府组建的建设委员会拟定的。这项工作开启了中国开发三峡水力资源的先河，具有积极意义。然而，当时中国正处于水深火热中，国力不堪，无法单独兴建该大坝，因此与美国进行合作，于1946年正式签订合约。1947年5月，国民政府终止了该计划的实施，至此，三峡工程早期决策的大幕落下了（陈红其等，2006）。
2.三峡工程决策的初期推进
1949年新中国成立后，毛泽东同志始终非常重视长江防洪情况，1953年2月，他在湖北视察长江水利建设情况，当了解到长江干流与支流上正在兴建一批梯级水库时，毛泽东同志询问长江水利委员会负责人：“为什么不在三峡这总口子上卡起来，毕其功于一役呢？就先修那个三峡水库，怎么样？”并要求尽快对三峡工程进行技术论证和坝址勘察（熊坤静，2010）。
1954年，新中国遭遇了一场突如其来的自然灾害——长江流域的特大洪水使汉口堤防决口，湖北省内的数万亩农田被洪水淹没，数以百万的百姓受到严重影响。灾情使党和国家领导人认识到，必须要从根本上治理长江水患，欲治水患必造三峡大坝。灾情过后，毛泽东同志邀请前苏联专家来华，在前苏联经验的帮助下完成了长江流域的规划（魏廷琤，2009）。
当时，三峡工程决策问题暴露出来的空前复杂性和国家建设重大工程能力与条件的限制，对于三峡工程是否能够立即上马，专家们的意见出现了分歧，并于1956年在报刊上公开论争（荣刚，2004）。支持派以长江水利委员会负责人林一山为代表，支持派认为，“三峡是防洪性能最好的地区……修建三峡水库也能够使长江中下游平原地区的洪涝灾害问题迎刃而解”，若蓄水位定为235米，可以装机2300千瓦，每年可发电1500亿度，可以一定程度上改善川江航道，以上这些都是三峡工程在修建成功后能够带来的益处（林一山，1956）。而电力工业部部长助理兼水电建设总局局长李锐则认为修建三峡工程是一把双刃剑。虽然水患问题在修建三峡大坝以后得到解决，但125万人口需要因此从长江三峡地区迁移、被迫离开家园，120万亩的土地会被淹没，这一做法与综合利用的原则相违背。因此，先修支流水库，再建干流水库的初步设想被提了出来。修建大坝是循序渐进的过程，不能急于求成，才能逐步提升长江防洪标准（李锐，1956）。
1956年夏天，三峡工程勘查、测量和科研工作由长江水利委员会完成，并上报给毛泽东同志，他们的工作成果得到了毛泽东同志的认可。“更立西江石壁，截断巫山云雨，高峡出平湖”便是毛泽东当年7月，在武汉时挥笔写下的诗句，诗中再一次表达了他对三峡建坝的神往和决心（陈红其等，2006）。
陈云20世纪80年代回忆道，20世纪50年代中期，毛泽东同志说：“在经济建设问题上，我们要考虑中国的实际，不能完全按照前苏联方面的意见办。他们说得对的，要听；不对的，就不要听。总之要有我们自己的主张”（霞飞，2004）。显然，毛泽东同志这时对待苏联建设经验的实事求是、一切从实际出发的态度标志了我们党和国家相比于新中国成立之初，在我国经济建设问题上的马克思主义实践论思想的升华。事实正是如此，在三峡工程决策治理上，即使毛泽东同志本人有着尽快上马的强烈愿望，但他仍然保持着严谨审慎的态度对待国内外各方面的意见，在没有掌握充分的决策证据前，他自己采取“再做深入调查研究”而不轻易“拍板”的原则。这在1958年1月中共中央召开的南宁会议上留有难得的历史记录，这一记录不仅对20世纪50年代中期以后国家关于三峡工程决策治理工作的方针具有极大的指导意义和决定作用，而且是重大工程决策中国之治70年历程中的精彩瞬间。
1958年1月，全国正处于“大跃进”高潮的前夕，中共中央召开了南宁会议，这是一次对三峡工程决策具有深远影响和决定性作用的会议。毛泽东同志在会上提议要建三峡工程，但是，当时毛泽东同志并没有用他个人的崇高威望与政治权力直接来决断这一重大工程建设，而是听取其他领导的建议，将对修建三峡工程持主建与反对态度的两位代表人物林一山与李锐召集到南宁，让两人“当面谈一谈”。李锐从宏观经济的角度谈到，1957年全国用电总需求量为190亿度，而三峡工程一个水电站就发电1000亿度，中国还没有能力消化这样大的电量，另外，防洪也必须本着综合规划的原则，不能用一个水库毕其功于一役、在开发顺序上，应该先支后干，分步实施，待时机成熟再考虑三峡这样的大工程。听取了李锐的意见后，毛泽东同志对修建三峡工程的态度发生了很大的变化，明确表示对三峡工程的修建尚未决定，同时委托周恩来同志对三峡工程组织力量继续开展充分可靠的论证工作。会后，周恩来同志等再一次对长江三峡开展了实地勘察。
1958年3月，周恩来同志在三峡工程决策的论证工作上花费了大量的时间与精力。他首先在宏观与战略层面上明确指出：“三峡工程必须搞，而且也能搞，技术上也是可靠的。搞好了三峡，在政治和经济上都具有伟大意义……，大家对这项工程的争论是好事，两年来的争论是必要的，真理越辩越明，今后还允许有反对的意见，只要不妨碍工程，有利于工作，就应当提倡和鼓励”（吴光祥，2009）。同时，他又以极其严谨的科学态度，主持起草了《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》。《意见》指出，三峡工程要从国家长远的经济发展和技术条件两个方面考虑，三峡水利枢纽是需要修建而且可能修建的；但是最后下决心确定修建及何时开始修建，要待各个重要方面的准备工作基本完成之后，才能做出决定；要防止集中三峡一点，不及其他，在防洪问题上，要防止等待三峡和有了三峡就万事大吉的思想；估计三峡工程的整个勘测、设计和施工的时间约需15年到20年。现在应当采取积极准备和充分可靠的方针，进行各项有关的工作。在该《意见》制定的过程中，周恩来同志不断征求一个个专家的意见，直到大家都表示没有意见了，周恩来同志才说，没有意见那就这么定下来。当年3月末的中共中央成都工作会议上，审议通过了周恩来同志主持起草的《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》（熊坤静，2010）。
这是我国三峡工程决策治理过程中一个重要转折，由此前高层在总体上倾向于尽快上马到还需要较长时间进行勘测、设计，这一战略性转变不仅反映了高层对三峡工程建设复杂性认识的加深，更主要是由于毛泽东主导性的细思慎为态度起了决定性作用。
之后，因为大跃进时期错误思想的指导以及频频发生的自然灾害，我国从1959年至1961年进入全国性的“三年困难时期”，其间，中、苏关系恶化，前苏联撤回专家，催逼还债，国家经济建设遇到了罕见的困难，许多重大工程项目，包括三峡工程不得不停建或缓建。
1960年4月份，中共中央在广州召开会议，讨论并打算来年开展建设三峡大坝工程，规划在我国“二五”期间对其投资4亿元（唐代望，1998）。但在8月的北戴河长江规划工作会议上，周恩来同志及时调整了部署，强调了建设长江三峡“雄心不变，加强科研”（吴光祥，2009）；随后的一年里，参与三峡工程设计的人数大幅缩减，由原来的上千人减少到数十人。1962年12月，三峡科研领导小组扩大会议于北京召开，三峡科研计划由原本的两年拉长到了十年，这样一来，三峡工程上马的希望因为期限的延长变得更加渺茫。把这一连串在不长时间内发生的、似乎缺乏逻辑连贯性“调整三峡工程建设步伐”的事件放在当时的我国国内外大形势、大国情中去认识，充分说明对重大工程建设而言，决策战略机遇期是多么主要的时间“窗口”。
之后，由于1966年“文化大革命”的爆发，三峡工程逐渐从我国建设规划进程中销声匿迹，不被提及。
回顾这一段时期（主要是新中国成立后到“文化大革命”前）三峡工程决策治理过程，有几点极其深刻的印象：（1）三峡工程的重大战略意义、工程对全国经济建设的全局性影响、三峡工程决策所涉及到的各领域、各部门重要事项以及工程所需巨额资金决定了该工程决策治理必然是一件“国家大事”，必然由我国党和国家最高领导人亲自领导、直接参与。（2）在新中国初期，即使党和国家最高领导人对三峡工程建设有着高度的愿景认同，也有足够的“拍板”权力，但领导人表现出充分的民主作风和实事求是的态度，并且在党的重要工作方针决议中真正汲取了专家们的科学意见，表现了继三门峡工程后，我国重大工程决策治理科学性与民主性水平的长足进步。
3.三峡工程决策的中期徘徊
1966年，“文化大革命”开始了，3年狂热的“四大”、“夺权”过后，社会稍许平稳。1969年9月，毛泽东同志前往湖北视察工作，湖北革命委员会副主任张体学向毛泽东同志提出了修建三峡大坝的提议，表明了希望修建大坝的决心，这不仅可以改善川江航运和三线供电的窘迫局面，还能够初步解决荆江洪涝灾害严重的情况。但是，毛泽东同志根据对当时国际形势的战略研判否决了他的建议，明确答复道：“现在不考虑修三峡，要准备打仗。”
之后国内形势基本稳定，发展重心逐步向经济建设转移，1970年3月，五年计划准备会在北京饭店礼堂召开，周恩来同志主持会议并提出：“长江三峡工程是毛泽东同志的伟大理想，我们一定要抓紧，不要耽误了这件事，如果不能让毛泽东同志在他的有生之年看到工程的开工建设，我们将对不起党，对不起人民，对不起毛主席。”但当时林彪对此有所顾虑。他从战争方面进行考虑，提出如果在有原子弹的前提下爆发战争，那么建成后的三峡大坝可能会成为战局的包袱和负累。
1970年9月，在五年计划准备会的讨论基础上，水电部与湖北省及武汉军区共同联名向中共中央和毛泽东同志提议首先建设葛洲坝水利枢纽，该建议很快得到首肯。究其原因，主要是毛泽东同志和周恩来同志认为，葛洲坝水利枢纽作为三峡工程的反调节水库，从该工程入手可为后期全面建设三峡工程进行前期探索和试验，葛洲坝的成功建设将为三峡工程夯实基础、积累经验、鸣锣开道（魏廷琤，2009）。
但是，与20世纪50年代三峡工程决策治理过程中高层领导多次反复思考、广泛召集上百名专家听取意见并认真采纳相比，葛洲坝工程作为我国一个特定政治背景下三峡工程决策的一项前期关联决策，在决策治理的规范性、科学性与民主性等方面都存在许多问题。葛洲坝工程决策时间短、仅仅是最高领导层对一次请示的回复，特别是，由于当时国家正常的治理体系与秩序已经被“文化大革命”严重破坏，国家原来领导集体中的不少成员都被“靠边站”，而作为决策支持“智囊团”的专家们更没有可能像50年代那样参与重大工程决策治理活动并能够大胆发表真知灼见，因此，关于葛洲坝工程的决策治理环境、资源与程序不可避免地存有先天缺失和风险隐患，对此工程，林一山与李锐表现出基本一致的态度，李锐认为，反调节水库不应该先行修建，而且论证不充分，技术复杂，有不少问题还没有解决；林一山也在中央正式决策之前，陈述了他的不同意意见，如尚未做出设计工作、存在许多不确定风险等。但是，在当时的政治社会大形势和决策治理生态环境下，可以想见，专家们的这些意见的作用必然微乎其微。
毛泽东同志于1970年12月26日对葛洲坝工程做出了专门批示：“赞成兴建此坝。现在文件设想是一回事，兴建过程中将要遇到一些想不到的困难问题，那又是一回事。那时，要准备修改设计”（魏廷琤，2009）。但是，重大工程缺失深入、详尽的论证设计方案是严重违背决策治理基本原则的，也必然会给葛洲坝水利枢纽工程后来的建设实践带来许多重大问题。事实上，葛洲坝不断出现的施工风险最终导致国务院于1972年11月紧急召开由周恩来同志主持的葛洲坝工程汇报会。周恩来同志在认真听取工程设计专家的相关汇报后，经过慎重考虑，宣布暂时停建葛洲坝工程，并对葛洲坝工程决策层进行改组。1974年10月，该工程继停工1年10个月后正式复工，最终在1990年，葛洲坝工程竣工（吴光祥，2009）。
葛洲坝工程几经反复和曲折建设成功，一方面在工程组织、技术进步、人才培养等方面为后来的三峡工程建设积累了经验、奠定了基础，但同时在重大工程决策治理方面也给我们许多值得深刻反思的地方，它以不可抗拒的事实让我们再一次体验和认识到重大工程决策治理的一项核心任务就是通过高水平的决策论证设计来深刻认识工程建设的客观规律，并对这一客观规律怀有敬畏感和敬重心。正如马克思所说，人类历史上任何不以自然规律为依据的人类计划，最终带给人类的只是灾难。列宁在《唯物主义和经验批判主义》一文中也进一步指出，自然界的必然性不是人类的或逻辑的必然性，人类不能运用人类自身的尺度去理解和认识自然本身。当然，我们可以通过设计严谨的决策治理体系来降低为获得这方面体验和认识而付出的成本，也可以通过关于决策治理的文化记忆让我们牢记相关的历史教训。
回顾这一段时期（主要是“文化大革命”时期）三峡工程决策治理过程，有几点非常深刻：（1）总体上，“文化大革命”造成的动乱和对当时经济发展的破坏已经使科学、规范的三峡工程决策治理失去了必要、基本的生态环境与资源，因此，三峡工程建设只能被“束之高阁”。（2）虽然在这段时间内也为三峡工程决策做了一些“试探性”工作，也完成了一系列与三峡工程有着紧密关联的前导性工程的决策，但由于当时关于三峡工程决策治理的正常秩序和程序已遭破坏，所以，基于单纯政治权力做出的重大工程决策方案，往往科学性不够和导致后续工程建设隐患频现。（3）进一步证明了，以多领域、多学科专家组成的重大工程决策支持体系对保证重大工程决策治理质量是不可或缺的。
4.三峡工程决策的后期冲刺
（1）冲刺中的首轮论证阶段（1978~1984年）。
1976年，我国历史翻开了厚重的一页。这一年秋，“文化大革命”造成的十年动乱终于结束，国家不仅从总体上逐渐恢复了正常、规范的社会秩序，而且划时代地开始了改革开放新篇章，经济的快速发展导致用电量的急剧增长，修建三峡工程以缓解电力紧张局面自然成为当时的一个“首选”方案。
1979年5月23日，党中央再次启动三峡决策工作，时任副总理王任重接见了参加三峡选坝会议的部分代表，阐明了兴建三峡工程的重要意义和党中央的决心。他强调：兴建三峡工程是毛泽东同志下的决心，不建和缓建三峡工程的看法是不对的，这个工程一定要尽可能快搞，越快越好，越早越好；修建三峡水利枢纽的首要目的是防洪，其次才是发电和航运。
1980年7月1日，邓小平同志在陈丕显（时任湖北省委第一书记）和鲁大东（时任四川省省长）等人的共同陪同下，坐船以重庆为起点，顺长江向东而下，对葛洲坝工地和三峡坝区进行实地考察。在视察过程中，邓小平同志对包括三峡规划研究的流程、工程设计与规划、施工计划方案以及资金的筹集调度等三峡工程规划与决策问题进行了详细的询问，并指出后期三峡工程一定要注重借鉴应用葛洲坝工程建设过程中积累的宝贵经验（陈红其等，2006）。
长江中下游地区在20世纪80年代发生了多次特大洪水灾难，不仅危害了当地人民的生命财产安全，而且给国家经济造成了重大损失，在此背景下，呼吁三峡工程尽快上马的声音再次响起。1980年，关于三峡工程的论证工作正式开始。1981年，长江流域规划办公室提出高低坝4个备选方案，1982年，邓小平同志亲自多次考察三峡工程坝址并指示：“三峡水利枢纽工程拟列入近期国家计划。”同年11月24日，邓小平同志听取了国家计委关于兴建三峡工程的报告，对此邓小平同志批复说，“搞低坝方案我是赞成的。如果看准了，就要下定决心，不要轻易动摇。”之后三峡工程在胡耀邦、李先念和陈云等党和国家领导人的支持下，不久便被提上了政府议事日程（荣刚，2004）。
1983年初，遵照国务院的指示，并考虑到当时的国情，长江流域规划办公室编制了《三峡水利枢纽150米方案可行性研究报告》，尽量做到减少水库淹没，同时建设规模适当。同年5月，在国家计划委员会的召集下召开了《三峡水利枢纽150米方案可行性研究报告》的审查会议。姚依林在会上再次强调，“如果能亲手在长江三峡兴建水利枢纽工程，实现毛泽东同志生前‘高峡出平湖’的夙愿，将是世界瞩目的大事”（陈夕，2014）。尽管大部分参会人员表示赞成可行性报告提出的方案，但也有小部分代表认为为了更大的发挥防洪、发电和航运方面的效益，有效利用资源，应该提高正常蓄水位和坝高（薛世仪，1987）。因此本次会议虽然原则上同意这一报告，但对水库蓄水位仍有不同意见。
1984年4月5日，（84）国函字第57号文件颁布：上述水位方案获得了原则性批准，并且根据水电部提交的意见，将方案修改为坝高提高到175米，正常蓄水位150米，同时决定成立三峡工程筹备领导小组，立即启动三峡工程建设施工的各项筹备工作（卢跃刚，1993）。
回顾中期这段时期，我国党和国家高层迅速恢复了中断十余年的三峡工程决策治理工作，在中共十二大确定的全面开创社会主义现代化建设新局面的精神指引下，中央领导集体根据20世纪五、六十年代毛泽东、周恩来等老一辈领导人关于建设三峡工程的基本战略，以国家权力为主要动能强有力地推动了三峡工程决策治理工作的重新启动，从工程战略规划到重要建设方案决策基本上都由中央领导集体直接参与或在他们的直接领导下由中央政府部门提出具体方案。
尽管领导人多次表现出对三峡工程决策的审慎态度，但总的来说，面对这样一个空前复杂的世界级重大工程，这一时段的决策过程总的来讲比较匆忙、专家参与的广泛性与深度、重大工程决策治理程序的规范性等均不够完善和充分。
（2）冲刺中的再论证阶段（1984~1988年）。
相对而言，20世纪80年代，关于三峡工程决策的信息社会化程度要比50年代公开得多，主要表现在学术界通过各种渠道和方式介入这一工程决策问题的讨论，各种不同意见都得以充分发表。因此，（84）国函字第57号文件一经公布，除重庆市政府提出希望增加坝高外，立即引发了社会各界人士就防洪、投资、移民、蓄水位、生态等诸多问题提出了自己的质疑（唐代望，1998）。
1985年1月，在听完三峡工程汇报后，邓小平专门指出：“三峡工程是特大的工程项目，为我们子孙后代留下一些好的东西，要考虑长远利益”（陈红其等，2006）。同年2月，国家计委、科委受命于国务院，重新论证三峡工程水位。
1985年7月，在进入库区进行详细考察后，由全国政协常委孙越崎先生率领的调查组回京后向中央提交了建议报告（荣刚，2004）。这份名为《三峡工程近期不能上》的建议报告，从防洪、航运、地震等方面指出了目前工程方案的弊端。
同时，著名科学家周培源等则明确提出，三峡工程项目应邀请具有不同研究方向、不同意见的专家参加，更加深入地论证三峡工程。
最高领导层非常重视这些不同意见，进而转变为关于三峡工程上马决策更加审慎的思考。首先做出反应的是邓小平同志，1986年3月31日，邓小平与时任美国“中报”董事长的傅朝枢会面，邓小平指出：“中国政府所做的一切都是为了人民大众，兴建三峡工程是关系千秋万代的大事，我们一定会周密考虑，有了一个好处最大、坏处最小的方案时，才会决定开工，我们决不会草率从事的”（吴光祥，2009）。这实际上是邓小平向全世界公开明确地宣示我国在三峡工程决策治理问题上的严肃、严谨的态度。
在综合对三峡工程决策不同意见的基础上，同年6月，中共中央、国务院下达《关于长江三峡工程论证有关问题的通知》（中发〔1986〕15号），文件指出：我国已经为三峡工程付出大量时间和工作，三十多年持续组织有关部门和科研人员对其进行勘测、研究和设计工作，相关经验和资料都很丰富，但是无论在经济上还是在技术上，三峡工程都还有一些问题需要进行更加深入的讨论研究，使方案更加严谨妥当；文件特别提出要注意吸收有不同观点的专家参加，发扬技术民主，充分开展讨论。
这就开始了两年多的三峡工程决策冲刺过程中的再论证阶段。再论证阶段在宏观程序上先由水电部主导重新论证、编制可行性报告，然后由国务院组织审查委员会审查，再呈报国务院、中央政治局审议，最后提交全国人大讨论。后来的事实表明，以下两点对三峡工程再论证实际工作影响特别重要和关键：（1）过去三峡工程决策的论证工作由国家计委与科委领导，但此次论证改由水电部独家领导，这意味着三峡工程决策再论证主导权的转移。（2）专门成立非常设的国务院三峡工程审查委员会，国务院领导担任委员会主任，审查委员会办公室设在水电部，不另外增加额外的编制，其主要负责人仍然来自水电部，主要对审查委员会的日常事务进行处理。这意味着水电部对三峡工程审查委员会日常工作具有重要的影响力与主导权。
水电部门依据中共中央、国务院《关于长江三峡工程论证有关问题的通知》（中发〔1986〕15号）的意见，正式组建三峡工程再论证领导小组，负责组织开展关于三峡工程的一系列再论证工作。该小组的组长是水电部部长，另外共有13位其他有关负责同志。
论证领导小组特别邀请了二十多位来自国家有关部委的专家、学者作为顾问，他们负责指导和监督有关三峡工程的再论证工作。顾问中不乏意见相左的著名专家、学者，从而保证论证工作贯彻党中央、国务院提出的决策民主化、科学化的精神。与此同时，还组建了高水平专题论证专家组。这一次总共聘请了412名专家，组成14个专题论证组，专题论证包括地质地震、枢纽建筑物、水文、防洪、泥沙、航运、电力系统、机电设备、移民、生态与环境、综合规划与水位、施工、投资估算、综合经济等，为配合三峡工程完成疑难问题论证的科技攻关，还构建覆盖全国的论证科研网络。除此之外，还开展了国际合作论证，充分利用全球的科研力量帮助提高三峡工程决策论证质量。
各专题论证组在各自的专业领域内独立进行论证工作，形成专题论证报告后交与会专家一一签字，如有专家持有不同意见，则可不签字而另写一份意见作为附件上报，作为后续综合决策时参考（熊坤静，2010）。
随着论证的步步深入，的确出现了部分专家由于持有不同意见没有在论证报告上签字。如中科院学部委员、国务院环委会顾问、生态与环境专家组顾问侯学煜多次提出三峡工程对生态环境的影响弊大于利，他没有在生态与环境专题论证报告上签字并单独提交书面报告。他认为：“长江流域的防洪问题是复杂的，解决的方法应采取多途径措施，单靠任何一项措施或者一项工程都不能达到预期的防洪目标。如果我们承认长江防洪应该采取多种方式，那么三峡工程在防洪中的作用，就不像“论证报告”中所说的那么大了”（侯学煜，1990）。
没有在专题报告中签字的还有综合经济评价专题组专家何格高，他认为目前还不是上三峡工程的时候。目前在建的一大批电站尚且不能按合理工期安排投资和物资，如果还要上三峡工程，就不能再多上其他水电站了。根据这种情况，不如把三峡推后几年，在加快电站建设的同时，先上一批条件成熟、见效较快、矛盾较小的大中型水电站，以解决“八五”、“九五”期间的电力需求问题，这样才能真正把水电搞上去，及时满足经济发展的要求（何格高，1987）。应该说，许多专家在各专题论证中是非常认真地落实了邓小平同志三峡决策“一定要周密考虑”指示精神。
但是，三峡工程决策是各专题决策的综合，从重大工程决策的学理与逻辑看，再论证在各专题基础上还应该有一个相反观点的综合方案与原来的综合方案进行同等深度比对、评价和选择，而不应该是在唯一的同意建设的综合方案框架下进行分项专题再论证，就像1966年4月6日，毛泽东同志在林一山修建三峡工程的报告上所批示的“需要一个反面意见”。但是，再论证领导小组没有组织专家拿出“一个反面意见”来。其实，根据当时情况推断，即使拿出这么“一个反面意见”来进行比对论证，也很难改变三峡工程上马这一几乎既成事实的决策结果，但是，无论从决策治理的规范程序还是增强决策方案的科学性来说，有这么“一个反面意见”无疑会使再论证更加深入、全面和透彻，一定会极大地提高最终决策方案的精准、细密和全面性，一定会有助于决策方案更加精雕细镂、精益求精、也一定会减少社会公众对三峡决策方案的质疑目光。
治理的关键在于执行力。虽然中发〔1986〕15号文件强调了“要注意吸收有不同观点的专家参加，发扬技术民主，充分开展讨论”，但是，由于再论证领导小组隶属于水电部并且论证专家主要由论证领导小组选定，因此，即使在各专题再论证阶段，一些持反对意见的专家能够参与专题再论证活动并获得充分发表意见的机会，但从总体上看，再论证领导小组12名核心成员中10名来自支持快上三峡的水利电力部、1名来自中国三峡工程开发总公司、1名来自国务院三峡地区经济开发办公室，这样的人员背景结构很容易造成意见“一边倒”的倾向；而所聘的412位再论证专家中持异议者屈指可数，一些著名的持反对建设意见的专家也没有获得再论证领导小组的邀请，这必然难以使再论证过程充分体现“破除部门边界，推进技术民主”基本原则和“明月入怀，海纳百川”的宽广胸怀。
1988年11月，三峡工程再论证领导小组第九次扩大会议召开，在会上审查并最终通过了三峡工程可行性研究报告，与它一同上报的还有14份专题再论证报告与9份持不同意见专家提交的书面报告。报告提出：建设三峡工程比不建设要好，早建设三峡工程比晚建设要好，其在财政上是合理的，在技术上是可行的。报告还提出，“一级开发、一次建成、分期蓄水、连续移民”可以作为三峡工程建设的规划方案，大坝高185m，正常蓄水位175m（陆佑楣，2003）。另外，国际论证小组提出的结论与我国再论证报告基本一致。
综上所述，再论证阶段的工作程序上体现了中央领导层决策治理的审慎、再论证流程规范、决策治理的民主性与科学性比过去如三门峡工程大大增强，但是，由于再论证主导权的转移以及由此衍生出来的论证人员观点几乎“清一色”一致等，让再论证这一关键阶段未能做得更加精细、质量更高、综合性更强，并且导致一些缺陷一直持续到今天甚至更为久远。
（3）冲刺中的评审阶段（1989~1992年）。
根据三峡工程决策再论证程序，可行性报告由水电部重新论证并编写完成后，于1989年9月提交给国务院；1990年7月6日至7月14日，三峡工程论证汇报会由国务院牵头举行，而且还特别邀请了之前没有在论证报告上签字的9名专家，并全部参会（陆佑楣，2003）。在论证汇报会上，何格高继续表示反对，他认为现在对长江流域所进行的一系列电力开发和建造中，最紧急也最需要工程资金的，一共有三类工程。第一类是在八零年举行的长江中下游防洪座谈会上所确定的项目工程；第二类工程是那些为了解决2000年前缺电问题而筹建的水、火、核电站，包括现在已经在动工的和正准备建设的；最后一类是，2000年前的长江干流支流河道的改造工程。只有将这些最紧迫的，最需要资金的项目满足之后，此时如果资金剩下的还比较充裕，才能将长江三峡工程考虑其中（汤耀国，2009）。
在听取了再论证报告和多方面建议之后，国务院三峡工程审查委员会正式成立（邹家华，1992），审查委员会办公室设在水利部，不另外增加额外的编制，其主要负责人仍然来自水利部，主要对审查委员会的日常事务进行处理。审查委员会需要对可行性报告进行全面充分的审查，按照对专题进行预审查，再集中审查的方式进行。共成立10个预审小组，并邀请163名各领域专家参与。审查程序如下：首先预审小组对实地进行考察，随后召开预审会议，最后于1991年5月提出审查意见。
三峡工程审查委员会在7月举行会议，在会上听取了来自10个预审小组的多方面意见，并对可行性研究报告进行了认真的研究和探讨。审查委员会认为，这份报告的深度已经完全符合可行性报告的要求，可作为国家在制定决策时的依据。8月3日，审查委员会再次举行会议并最终通过了这份报告（熊坤静，2010）。
在三峡审查委员会对三峡工程可行性报告进行审查的同时，关于三峡工程的宣传工作也在紧锣密鼓地进行。1991年10月15日三峡工程宣传办公室正式成立，宣传办组织上要求服从水利部的绝对领导，坚持三峡工程重新论证的结论。1992年1月7日成立了长江水利委员会三峡工程宣传领导小组，领导小组的日常工作由宣传新闻中心负责。在这个阶段，全国的各大媒体都开辟了各有特色的专栏，为深入宣传三峡工程、推动全国人大审议三峡工程起了重大的作用（成绶台，2010）。重大工程决策治理的民主化很大程度上取决于公众参与对相关信息了解的深度，三峡决策后期的信息披露工作主要是对群众进行宣传与教育。
1992年初，国务院第95次常务会议审议并一致同意三峡工程可行性报告。中央政治局常委会议审议了由李鹏同志代表国务院向全国人民代表大会提交的《关于提请兴建长江三峡工程的议案》后，同意将该议案提交全国人大审议。4月2日，第七届全国人大代表大会第五次会议召开，会议共计2473人参与投票，以1767票，超过71.4％的赞成率通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》和三峡工程建设的立法程序。
5.三峡工程决策治理总结与反思
三峡工程是世界迄今规模最大的水电工程，也是世界重大工程决策史上最典型的案例之一，它在决策治理上的3个基本特点是：（1）决策时间长。从1919年孙中山先生最早提出建设三峡工程的设想起到1992年全国人大最终通过兴建三峡工程的决议，三峡工程决策前后经历了73年，是中国决策历时最久的重大工程。（2）决策争议性强。三峡工程从提出设想开始就充满争议性，围绕着工程“上与不上”、“快上缓上”、坝址的确定、蓄水位的高低、综合效益分析、生态保护与移民方案选择等一直存在着不同立场和持续不断的争议，直至三峡工程建成投入使用后的今天，关于这些问题的争议仍不绝于耳。（3）决策问题复杂程度高。三峡工程决策问题涉及众多领域，时空尺度大、问题复杂，虽然对三峡工程决策有了30多年的前期工作，但在决策后期还集中了全国400多位专家，论证了3年多，一些问题仍然留有质疑和遗憾。
今天，我们对重大工程决策治理的认知已经有了很大的进步、相应的学术体系也越来越完善，但是，要对如此宏大、复杂的三峡工程决策治理活动与过程进行回顾与反思也只能是尽研究者的有限能力、挖掘新的资料、选择若干对当今重大工程决策治理具有特别现实意义的切入点进行探索。
三峡工程决策属于大时空尺度、深度不确定类型的复杂决策，工程决策方案的品质属性、综合绩效与对绩效的评价等都需要通过决策方案在工程全生命期内的情景鲁棒性来衡量，而不可能从某个被提前“压缩”的时间窗口窥其全貌，所以，本文关于三峡工程决策治理的总结与反思仅仅是根据重大工程决策治理基本认知和迄今为止发生并观测到的事实出发所得到的总结与思考，而随着工程生命的向前延展，对三峡工程决策治理的评价一定会随之更加全面和深刻。
这是对三峡工程决策治理回顾的历史唯物主义态度：三峡工程决策治理主要时段为20世纪50至80年代，因此，我们不能脱离那个时期中国政治、社会与文化现实形态，更不能脱离那个时段的大背景、大趋势、大逻辑的时代印记对决策治理全部思想、活动与行为的深刻影响。
这也是对三峡工程决策治理回顾的辩证唯物主义态度：治理主体关于三峡工程决策治理的全部行为都是他们真实、生动的治理理念与决策价值观的现实体现和反映，其中，既有他们对三峡工程决策治理的科学认知又有他们在决策治理认知上不可避免的局限性，所有这一切，都源于三峡工程决策治理实践与中国现实之间的“血脉”关联。
由于本文前面对三峡工程决策治理历史的回顾中已经包含了一定的总结与反思，所以，下面主要就决策治理组织权力的配置与制衡及专家论证作用的保障机制这两个核心治理构件展开说明。
（1）决策治理组织权力的配置与制衡。
新中国成立后，三峡工程决策治理组织总体上可以分为4个阶段。
首先是前期规划阶段（1949~1978年），这一阶段决策治理组织的核心是中央领导层，在中央和国务院领导下，决策治理组织主要包括国家计委、科委以及水利水电部等各部委及相关机构，其中1950年成立的长江水利委员会（1956年更名为长江流域办公室）负责长江流域综合利用规划、三峡工程系统研究以及葛洲坝工程的规划设计与建设。
在首次论证决策组织（1978~1984年）中，中央决策层以邓小平等领导人为主，由长江流域办公室负责编制《三峡水利枢纽150米方案可行性研究报告》，国家计委、科委组织审查。国务院“原则批准”可行性研究报告后成立了三峡工程筹备领导小组，负责三峡工程施工前的准备工作。
这两阶段的论证工作均由中央当时的主要领导人直接负责，体现了三峡工程在国家建设与发展大局中的特别重要地位，也反映出国家以最高权力来引导和推动三峡工程决策治理工作。
在再论证阶段（1984~1988年），考虑到日益显现出来的决策复杂性和社会各界的不同意见，1986年，中共中央、国务院发出《关于长江三峡工程论证有关问题的通知》，对决策论证工作做了系统性设计，再论证阶段由水电部负责，核心执行层为三峡工程论证领导小组，与前两阶段相比，再论证阶段增加了大量专家，增强了决策的民主性。
最后，决策评审阶段（1989~1992年）主要由全国人大和国务院负责最终的审批工作，全国人民代表大会为三峡工程的最高决策机构，体现了三峡工程决策评审工作的法律权威与行政权威。执行层为三峡工程审查委员会，负责对重新编制的可行性报告进行审查，报请国务院正式审批。
纵观上述4个阶段，不论哪个阶段，当时的中央主要领导人都亲自参与了工程决策治理工作，许多重要的治理意见都是他们直接设计和部署的，另外，4个阶段都由政府重要职能部门实际执行。这在重大工程决策政府式递阶委托代理关系中，是标准的“社会公众—政府—政府职能部门”递阶委托代理链，因此，本质上是一种对决策权的配置与转让方式。
具体地说，除文革后基本停顿外，三峡工程规划都在中央领导层面上进行，因此，主要领导人的思维和风格都直接影响和决定了工程决策的走向。例如，虽然20世纪50年代中，毛泽东同志迫切希望三峡工程上马，还幽默地对人说，能不能找个人替代我当国家主席，我去修三峡大坝？但在1958年那个全国上下大跃进年代，毛泽东同志听进了一个“小人物”的建议，停下了自己向三峡进军的脚步。
首次论证决策（1978~1984年）的中央决策层以邓小平等领导人为主，领导人把推动三峡工程建设当作继承毛泽东、周恩来未竟事业，邓小平、王任重、姚依林等国家领导人先后在不同场合的讲话中都强调：三峡工程的兴建是毛泽东同志下的决心，“高峡出平湖”是毛泽东同志的夙愿，并得到陈云、李先念、胡耀邦等党和国家领导人的支持。由此可见，在这一阶段，鲜明的政治大局思维是引导三峡工程决策治理走向的一个极重要的推动力，长江流域规划办公室在三峡工程建设问题上也越来越代言了中央领导的决策意图。这在当时实际上赋予了长江流域规划办公室更高的政治地位与决策治理主导权。
再论证（1984~1988年）阶段是三峡工程决策冲刺的关键阶段，这一阶段的核心大事是根据1986年中共中央、国务院发出的《关于长江三峡工程论证有关问题的通知》，对三峡工程决策方案进行规模空前的再论证工作，通过增强决策过程的民主化与法治化以消解各方面的疑虑和提升决策方案的科学性。中央在这一过程中对政府相关职能部门重新配置了决策治理权与话语权。例如，三峡工程论证原由国家计委主持、科委协助，这一安排超越了与三峡工程有着紧密干系人关系的水电部，但《通知》把再论证领导小组降格并移交给了水电部，并由水电部部长任组长，而水电部多年来一直积极推动三峡工程建设，这样，就出现了由一个专业性政府部门对其所主张的工程进行论证的局面，这不能不说是三峡工程决策治理组织设计中的法治瑕疵。
另外，在最后的审查阶段，专门成立了非常设的国务院三峡工程审查委员会，国务院领导担任委员会主任，水电部长是审查委员会成员，审查委员会办公室设在水电部，这实际上使国务院三峡工程审查委员会对三峡工程可行性报告的审查实质上变为由水电部对自己主张的工程以及自我论证结论进行审查。这些都难说完全符合重大工程决策治理的合法性审查的规则（黄健荣、徐西光，2012）。
不仅如此，由于上级规定了由工程审查委员会与论证领导小组选择审查专家与组织论证专家开展再论证工作，并在此基础上重新提出三峡工程可行性报告。这一赋权导致后来的审查专家中有近40%在前期参加过三峡工程的论证工作，即他们是在审查自己的论证报告，而在参加三峡工程论证的412 位专家中，大约2/3以上是由原水电部指定。水电系统里许多老专家由于持不同意见而未被邀请，其中包括50年代参加过长江和三峡规划的专家（熊坤静，2010）。这样，论证与审查出现实际中的“一边倒”现象，特别是不同意见专家未能充分表达意见也就不足为怪了。
（2）专家论证作用的保障机制。
三峡工程立项决策治理历经时间长，不同阶段都有专家以不同身份和方式参与到三峡工程论证决策中并发表了许多重要的真知灼见，这对提高工程决策品质起到了重要的作用。如第一阶段（1978年以前）的林一山，他主张建设三峡工程的意见与李锐不同意立即建设三峡工程的意见对最高决策层，特别是毛泽东同志的影响都是比较大的。在第二阶段（1978~1984年），“长办”专家关于“正常蓄水位150米，坝顶高程165米（审批时提高至175米）”的方案和李锐建议缓建的方案也促进了当时中央主要领导下决心开展再论证的审慎决断。
另外，到了第三阶段（1984~1988年），当三峡工程方案细节越来越清晰的时候，各界专家的各种意见逐渐增多，从开始的主导性的一致赞成到出现较多的缓建与不同意建设的声音。这期间，意见的多元化是空前的；不同的意见、同一种意见但不同程度、不同侧重点表述林林总总，应该说，1984~1985年是三峡工程决策治理过程中专家参与论证最活跃的一段时间。面对这样的情境，邓小平同志做出了积极回应，他说“我们一定会周密考虑……我们决不会草率从事的。”接着，就有了中共中央、国务院《关于长江三峡工程论证有关问题的通知》（中发〔1986〕15号），但是，正如前面所述，在《通知》的具体执行过程中，由于对论证组织、专家选择等方面缺乏权力制衡与裁量权监督，导致《通知》原本增强决策治理民主性，充分发挥专家智囊团作用的主旨与目的受到不同程度的损伤。
应该说，在我国20世纪90年代初期国情与国家治理体制下，在国家领导人强大的政治大局思维和改革开放大形势的推动下，三峡工程上马建设有其历史的必要性，也终将成为现实。但从今天的反思看，如果在决策冲刺的最后那几年，能够更加从容一点、细致一点、冷静一点、宽容一点，能尽量多听、听细、听全专家们各种不同意见，并且把其中许多真知灼见，如工程发电与生态效益综合、开发水能与航运兼顾、平原湖区生态环境、下游河床演变和河口生态保护、鄱阳湖干旱、移民可持续发展等科学问题尽可能研究得更深刻、更透彻、更全面，并且将这些研究成果都体现在三峡工程决策方案中，肯定会使三峡工程决策工作与方案更少一些历史遗憾、更加光彩夺目。
综上所述，我国三峡工程立项论证决策治理历史现实既体现了强有力的国家权力引导与把控，又在不同时段的决策治理组织与流程中注入了专家参与及决策支持等成分。但是，由于我国当时治国理政实际情况与重大工程决策中国之治实际水平的局限，在三峡工程决策治理中的决策权力配置与制衡的法治性、专家发挥积极作用的科学性、公众参与的民主性以及社会舆情渠道的畅通性等方面都有着极大的完善和提升空间，这一情况既是当时我国重大工程决策治理现代化历史阶段的真实情况，又值得我们今天研究重大工程决策中国之治现代化道路借鉴和思考。
（四）改革开放40年我国长大公路桥梁工程
自20世纪80年代以来，我国进入了改革开放和建设社会主义现代化国家的新时期，从兴办深圳等经济特区、沿海沿边沿江沿线和内陆中心城市对外开放为标志，极大地解放和发展了中国社会生产力，开辟了中国特色社会主义建设新道路。与此同步，我国基础设施建设成就显著，公路成网、高坝矗立、西气东输、南水北调，重大工程建设不仅成为建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴中国梦的内在要求，而且是我国经济社会现代化发展的重要标志和强力支撑。
40年来，我国改革开放事业是一个既注重整体层面顶层设计与分阶段向前递进、又注重区域综合环境差异性与发展速度梯度化的持续过程，因此，对近40年来我国重大工程决策“中国之治”现代化道路发展历程的回顾与总结必然要充分考虑到这些特征，并通过以下3点突出我国国情和现实：（1）我国改革开放以来交通领域重大工程建设取得的伟大成就，交通工程领域的“中国桥、中国隧”已经成为展示中国形象的新品牌；（2）“中国桥、中国隧”在我国重大工程决策“中国之治”现代化道路发展历程中具有较强的典型性、标志性与持续性；（3）我国改革开放期间，不仅重大工程建设取得了突飞猛进的发展，而且包括工程决策治理在内的现代工程管理体系也出现了重大变革，因此，回顾这一时期重大工程决策中国之治不宜采用以单体工程为案例重复性介绍的样式，而最好选择某一同类型典型工程群，按照决策治理核心内涵与时间顺序揭示这一工程群的决策治理是如何整体性地与改革开放大趋势、大逻辑、大变革与时俱进和同步向前的，这最能够深刻体现这一时段的时代特征和展现我国重大工程决策治理现代化的深刻内涵。
因此，我们在这里不再对一个个单体桥梁工程开展重复框架下研究，而是选择改革开放以来我国典型长大公路桥梁（简称长大桥梁）工程群，按照同一主题将它们以时间轴为序、贯穿成线。这样，在一帧帧单体工程决策治理画面的基础上，更能够为我们提供连贯、有方向感的连续画卷，使我们对这一重要时期我国重大工程决策治理现代化道路的认识有更加清晰的系统性和整体感。
为保证这一研究成果丰富和严谨，自2013年起，我们组织了多个调研组分赴全国14个省市，对我国东、中、西部不同时期的30多座跨江、跨河、跨海、跨峡谷长大桥梁工程决策治理情况进行了现场调研，召开了座谈会、专家访谈和查阅文件档案，整理了约66.8万字的基础性资料，形成了中间成果《我国21座典型长大桥梁建设决策管理案例（资料）》（22万字）。这些工作为我们系统回顾和梳理我国改革开放40年来长大公路桥梁工程群决策治理现代化历程提供了重要的实践与事实依据。
1.长大桥梁布局决策治理：为国家发展大战略服务
改革开放以来，中国经济的快速发展呼唤着便捷快速的交通运输大通道支撑，桥梁则是其中跨越江河湖海、峡谷沟壑的纽带。改革开放后，我国长大桥梁建设经历了3个建设高潮，分别是在我国珠江三角洲、长江通航流域、长江三角洲与西部地区开展的滚动建桥的“三大战役”，有效推动了当时的经济社会的协调发展，成为推进我国现代化强国道路的重要组成部分。
（1）珠江三角洲：长大桥梁建设的崛起。
1979年7月15日，中共中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区。20世纪80年代初，改革开放前沿的珠江三角洲开始了公路桥梁建设，为经济腾飞铺就了“跑道”，打响了桥梁建设的第一战役。1981年，广东省首创了贷款修桥、收费还贷的投融资模式，打破了交通发展严重滞后的困局，缓解了桥梁建设资金短缺的瓶颈。自此，珠江三角洲架桥铺路如火如荼，在这期间，规划和建设了被业内称为有“中国桥梁发展史上里程碑作用”的洛溪大桥、中国第一座大跨径钢悬索桥——虎门大桥、世界第一座大跨径混凝土悬索桥——汕头海湾大桥、当时亚太地区第一座大跨径独塔双索面斜拉桥——广东南海九江桥。特别是虎门大桥，使深圳与珠海以及深圳至粤西的行车距离缩短120km，有力推动了深圳特区的发展。
（2）长江流域：长大桥梁建设的腾飞。
到了20世纪90年代，面对“改革开放，搞活经济”、“浦东开发，辐射全国”、长江三角洲“率先实现现代化”的新形势，在1990年交通部提出的五纵七横国道主干线规划的基础上，“以浦东开发开放为龙头，带动长江三角洲和长江流域经济起飞”的战略决策，拉开了长江流域建设跨江大桥建设的“第二战役”（凤懋润，2013）。1991年12月，南浦大桥建成通车，结束了浦东只能依靠轮渡往来浦西的历史。紧接着，国家实施了 “全力以赴，通力合作，精心组织，万无一失”的跨江桥梁建设“大会战”。首战选择了长江中游的跨江大桥（凤懋润，2013）。1995年，建成湖北黄石长江公路大桥（时居同类桥梁“亚洲第一、世界第二”）、安徽铜陵大桥（时居同类桥梁“亚洲第一、世界第三”）。随后，1997年的四川万县大桥（时居世界第一）、1999年的江阴大桥（时居“中国第一，世界第四”）也建成通车，其中江阴长江公路大桥是20世纪我国桥梁工程建设史上新的里程碑。正是20世纪最后十年迈出的“这一步”，推动了长江上、中、下游江段公路桥梁建设的全面展开（凤懋润，2013）。
这一时期除了在长江中下游展开公路桥梁建设外，在黄河区域、东南沿海也兴建了公路桥梁，为我国桥梁建设整体格局的形成奠定了基础。
（3）长江三角洲与西部地区：桥梁建设的跨越。
2005年1月，国务院批准了交通部的《国家高速公路网规划》，该公路网主要连接大中城市，包括国家和区域性经济中心、交通枢纽、重要对外口岸；承担区域间、省际间以及大中城市间的快速客货运输，并为应对突发性事件提供快速交通保障（陈邦贤、罗婷，2005）。根据国家这一重大交通工程决策安排和区域经济一体化、西部大开发等战略的实施，改革开放活跃的长江三角洲与发展潜力巨大的西部崇山峻岭同时打响了路桥建设的第三战役。西部地区建设了贵州的坝陵河大桥、云南的腾冲龙江特大桥等，重庆建设了世界第一大跨径拱桥朝天门大桥。这一时期不仅建设了千米级超大跨径跨江桥梁，更建成了跨越海湾、海峡的长大桥梁。如东海大桥、杭州湾大桥、舟山连岛工程的金塘大桥和西堠门大桥，一座座桥型各异、跨度大、难度高的现代化桥梁应运而生，使我国开始引领世界桥梁建设的发展，并由桥梁大国向桥梁强国大步迈进。
以上生动、鲜活的长大桥梁建设历程向我们清楚地表述了在我国改革开放进程中，长大桥梁战略决策是国家社会经济发展大战略的重要组成部分之一，每一座大桥都铭刻着我国社会经济发展与改革开放历程以及桥梁所在地社会经济发展的里程碑印记，同时，从总体上看，在长大桥梁立项决策过程中，又鲜明地凸显了我国改革开放以来不断完善的统筹兼顾、协调和谐的科学发展指导思想。
2.长大桥梁投融资决策治理：与改革开放进程同步
重大工程投融资是指以实施重大工程造物活动所进行的资金投放和融通活动，活动方式的选择即为投融资模式决策，投融资模式的设计与选择是重大工程决策治理的一项重要内容（Sheng，2018）。总体上说，改革开放以来，我国经济体制经历了由计划经济向市场经济的转型并不断深化，长大桥梁工程公共品属性和商品属性的二元综合属性不断凸现（Sheng，2018）；相应地，我国重大交通工程投资体制的探索性改革极大地促进了长大桥梁投融资模式决策治理的深刻变革，即逐渐从计划经济下政府财政拨款的单一模式演变为现今的政府主导、市场运作的多元化模式，体现了在40年改革开放时期，我国长大桥梁投融资决策治理总体趋势与我国金融体制改革方向是相互适应和总体一致的。
（1）我国长大桥梁投融资模式的时序性演化。
第一，计划经济下以政府全额出资为主的桥梁融资模式。
20世纪80年代之前，我国长大桥梁融资体制是计划经济传统体制，其基本特征是以政府（包括中央政府和地方政府）直接投资为主，资金来源主要为中央政府的预算内资金。随着国民经济快速发展，对基础设施的要求不断提高，1976年建成通车的上海松浦大桥、1977年建成通车的五河淮河公路大桥，建桥资金全部来自政府财政资金。但是，随着国民经济快速发展，对基础设施的要求不断提高，虽然国家通过设立新的税种和提高税率等办法来充实国家工程建设的“钱袋子”，但终因长大桥梁工程所需资金量巨大，无法解决越来越紧张的工程建设资金的缺口。
第二，以公路桥梁经济性为导向的投融资模式改革探索。
1982年9月，中国共产党第十二次全国代表大会确立了建设有中国特色的社会主义的新命题。1984年10月20日，党的十二届三中全会讨论并通过了《关于经济体制改革的决定》，阐明改革的基本任务是建立具有中国特色、充满生机和活力的社会主义经济体制（张俭，2008）。
在当时的形势下，交通一方面，成为国民经济发展的“根本环节”和“战略重点”，另一方面，建设资金不足成为交通工程建设的最大障碍，亟需通过体制改革寻找解决问题的新办法（张俭，2008）。1984年12月，国务院做出允许贷款或集资修建高等级公路、大型桥梁、隧道并收取车辆通行费等决定。1986年12月，福建厦门国际信托公司发行厦门高集海峡大桥建设债券，开辟了公路建设筹集资金的又一个新渠道（张俭，2008），这些措施使公共工程建设资金有了稳定的来源。1987年10月，《中华人民共和国公路管理条例》将集资、贷款修路、收费还贷的政策以法规形式确定下来，保证了收费公路、桥梁的合法性。1988年《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》明确了路桥收费制度（张俭，2008）。
总的来说，这一阶段虽然政府仍然占据投资主导地位，但公路长大桥梁等基础设施建设投融资渠道逐渐被放开，不仅可以通过向银行等金融机构贷款来解决建设资金难的问题，同时，也可以收取车辆通行费使公共基础设施兼具了经营性特征，为20世纪90年代我国长大桥梁投融资模式多元化发展奠定了基础。
第三，多元化发展的桥梁投融资模式。
1992年初，邓小平的南方谈话从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚。1992年10月，举世瞩目的中共十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是我国经济体制改革目标的重大突破，中国改革开放的步伐由此进一步加快，同时为我国长大桥梁投资体制的深化改革指明了方向，即建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资体制。上海1993年建成的杨浦大桥采用了国外资本市场融资方式，杨浦大桥总投资为人民币13.3亿元，其中亚洲开发银行贷款8500万美元和联合融资7900万美元。1996年建成通车的黄石大桥是与“七五”计划相对应的第二批5400亿日元贷款的受益者，黄石大桥建设中，中国方面获日本国海外经济协力基金（OECF）37亿日元贷款，协议规定贷款期限为30年，其宽限期为10年，还本期为20年，宽限期内只付息不还本，利率仅为2.36%。
“十五”计划开始时，国家明确提出了“投资主体自主决策，银行独立审贷，政府宏观调控，完善中介服务”的投融资改革方向，其主要特征为：第一，将投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类并根据不同类型采取不同投融资模式；第二，停止“拨改贷”办法，实行项目资本金制度。
间接融资方面，除了商业银行贷款外，我国城市基础设施建设还积极利用国家开发银行政策性贷款和国外金融机构及政府贷款来推动城市基础设施建设事业的发展。交通运输部发布的《2018年全国收费公路统计公报》显示：2018年年末，全国收费公路债务余额为56913.6亿元，其中，银行贷款余额为47744.2亿元，其他债务余额为9169.5亿元，为国家高速公路、省市路网和中西部地区公路建设提供资金保障。我国长大桥梁投融资体制进入一个新的阶段。
（2）我国长大桥梁投融资模式的区域化适应性。
我国40年改革开放历程不仅表现出时序性的不同阶段及相应的关键时间节点，而且因为我国地域辽阔，中东西部及南北方经济发展水平与经济实力差异性较大，不同区域对于长大桥梁投融资模式必要的经济环境与支撑能力不尽相同，因此，即使总体上全国各区域处于同一个改革的时间节点上，但有关制度与政策“落地”执行的方式、程度、侧重点与支撑能力等等都因各地现实情况不同而表现出差异化与梯度性，这一国情认知极大地帮助我们确立长大桥梁投融资模式改革中的区域适应性思维。
第一，东部地区。
我国东部地区经济发达、政府财政收入充裕，在投融资方面，东部地区往往以政府为主导并通过自身财政收支或者专门的工程投融资平台筹集一部分资金，剩余部分采用银行贷款等债务性融资，最终完成长大桥梁的投融资，前期产生的贷款一般由桥梁建成后的路桥收费偿还，基本可实现收支平衡，走出了一条稳健的发展道路。同时，东部省市近年来也出现了更具市场化的投融资模式创新尝试，国家也积极鼓励各省市在法制框架内大力创新实现跨越发展。福建省是典型的在政府主导下不断开拓融资模式创新的省份。自1996年福建省在国内首次尝试使用BOT模式建设完成刺桐大桥后，福建省又陆续拓展了BT模式、PPP模式等进行长大桥梁建设，多样化的融资模式改革离不开省市共同出资的支持。通常，福建省出资占政府出资的51%，各地市出资占政府出资的49%。
第二，中部地区。
我国中部地区受地理位置及市场经济发展水平的限制，社会资本能力相对不足，总体上长大桥梁投资多由政府出资，投融资方式较为单一。但是，中部地区各省市也在积极探索多元化投融资模式，例如2010年筹建湖北省鄂东大桥时积极尝试BOT模式，成为湖北省多元化投融资渠道的开端，在此模式下，亦形成了较为清晰的投融资流程，为湖北省之后的长大桥梁建设提供了宝贵的经验。湖南省目前已建成的长大桥梁基本上均为政府出资项目，但也在尝试使用BOT模式，体现了我国中部地区积极探索多元化投融资模式的趋势。其他省份的投融资模式比较固定：以政府出资为主，辅以银行贷款，依托国有的投融资平台进行专业化投融资操作为主，较少涉及社会资本。例如，地处中国东南腹地的湖南省，由于省政府项目建设资金相对不足，省内大部分项目建设资金一般情况下源于4部分：国家投资、湖南省自筹、国家开发银行贷款和亚洲开发银行贷款。目前湖南省内高速公路的融资都是由总公司负责，从项目的投资主体上来看，政府投资大概占2/3，BOT的项目大概占1/3，但因没有大型社会资本，推行BOT模式的难度很大。总体而言，中部地区经济正在崛起，未来也急需公路桥梁等基础设施的配套服务，在长大桥梁投融资上的创新发展，必将给未来桥梁建设带来更多的活力。
第三，西部地区。
我国西部地区疆域辽阔，人口稀少，是我国经济欠发达地区。另外，这一地区地处国境，是国家安全的第一线，因此，该地区公路、桥梁除了一般交通等经济社会功能外，还被赋予重要的国防安全职能。因此，西部地区长大桥梁投融资会更多地考虑到国家安全、国防建设与西部大开发等政治、国防意义，政府出资为主，甚至不同程度的中央财政补助政策也是必要的。例如，云南省桥梁投融资模式呈现出较明显的政府主导特色，而贵州的公路桥梁建设正突破资金压力，进行着各类投融资模式创新探索。例如，云南省高速公路建设投融资主要依靠国家补助资金（国高网的约为18%）和省级配套补助资金。贵州省接受国家交通部提供补助金比例也较其他省份高（达到50%），补助金之外的资金缺口由省内自筹和银行贷款弥补。这种模式主要是以贵州省高速公路集团等国有企业作为投资平台进行具体运作。然而，由于贵州省公路交通流量不足导致很多政府还贷项目不能回收资本并偿还银行负债。在这种形势下，2008年至今，贵州省积极探索以“BOT模式为主，多种模式并存”的公路桥梁建设发展理念，以期通过积极引入社会资本打破融资压力对贵州省公路桥梁发展的束缚。
3.长大桥梁决策治理：替国家治理体系“添砖”
改革开放40年是我国国家治理体系与治理能力现代化进程中的一个承前启后、浴火重生的关键时期。在这40年中，我们破除体制机制弊端、推进体制机制创新，坚持以人民为中心，坚持依法治国，通过提升治理的系统性、适应性、协同性、科学性与民主性，为各个领域治理进步提供了强大的制度保障。
在这方面，40年来我国长大桥梁决策治理实践从不同角度和方位为我国国家治理体系与治理能力现代化建设升华理念、提供经验和凝炼理论要素发挥了积极作用。
例如，长大桥梁的促进政治稳定、国家安全、经济发展及社会进步等战略意义及公共品属性使之决策治理体系呈现出鲜明的政府式委托代理模式，这一模式的法律原则为社会公众授权与政府公权力转化为重大工程决策治权与事权，因此，这一过程必须在明确和清晰的相关法律法规制约下进行。可以认为，法治是长大桥梁决策治理的根本前提与基本方式，它为决策治理提供了根本性、全局性、长期性的制度保障。
又如，虽然在20世纪80年代以后，各级政府积极鼓励各地探索贷款修路、收费还贷的新的投融资模式，人们提出了“贷款修路、收费还贷”的解决办法（向朝晖，2009）。但是，不能认为这仅仅是个搞活市场的经济手段，这是因为高速公路、长大桥梁等资产是依托于土地形成的，而土地的所有权属于国家，因此，高速公路、桥梁等资产所有权属于国家，是国有资产。但是，高速公路、桥梁的准公共品特征决定了政府可以通过特许权经营的方式，将其在一定时期的经营权转让和有效盘活高速公路、桥梁资产存量，搞好资产管理。
这样，长大桥梁的“贷款修路，收费还贷”模式必然涉及到一系列公权和私权的法律问题，必须在健全的法治框架下才能合法实施，方式上也不能仅仅以政府部门“一纸公文”甚至一次行业会议精神行事，而要有相应的国家法律法规为保障。1984年12月国务院第54次常务会议确定了“借款修路、收费还贷”政策，1988年1月5日交通部、财政部、国家物价局联合发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》作为我国第一个规范公路收费还贷行为的法规性文件。长大桥梁收费从此有了法规依据并在全国范围内快速推广。
由图8清晰地看出，我国长大桥梁投融资决策治理过程中“借款修路、收费还贷”重要举措与国家相关法律法规的相依性，这充分体现了我国长大桥梁决策治理的法治理念与合法性原则在改革开放的实践中得到极大加强，这与过去单纯以行政权力或者个人权威行使决策治理相比有着巨大的进步。
又如，长大桥梁决策治理实践充分体现了专家咨询与智库的支撑作用，支撑作用也向工程决策全过程两端延伸，完整覆盖长大桥梁前期工程立项规划决策、重要技术方案论证和工程决策绩效后评估。特别是，在这一时期，为避免专家支撑作用出现不稳定和不落实现象，我国各长大桥梁决策治理过程中普遍设立了工程技术顾问、成立了专家（技术）委员会，制定了相应的行事制度和程序，从而使决策支持这一先进、有效的决策治理模式制度化、标准化和程序化，保证了专家（技术）委员会在工程决策过程中有独立、自主的话语权。
4.长大桥梁桥决策“中国之治”的总结
在上文中我们指出，中国重大工程决策治理充分显示我国“全国一盘棋”的治理优势，政府作为重大工程决策治理主体在充分发挥社会主义集中力量办大事的优越性基础上，把重大工程建设摆在社会经济发展大局的宏观调控中来整体谋划，注重战略统筹引领，集中优势资源整体推进各领域工程建设。正是在这一基本原则指引下，我国重大交通工程（长大桥梁）决策安排作为改革开放时期国家决策治理体系的一个组成部分必然服从、服务于我国建设现代化强国的战略布局，并且与时俱进地为国家的经济腾飞与改革开放事业发挥重要的支撑作用。
改革开放40年来，我国长大桥梁投融资体系首先是从计划经济体制开始，基本形成了具有我国特色的“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的长大桥梁投融资体制；“政府引导、社会参与、市场运作、产业发展”的新格局与“主体多元化、渠道多元化、方式多元化”的3个“多元化”催生了财政出资、民众集资、企业融资、中外合资、BOT模式、BT模式、市政经营权转让等多种投融资模式（梅璐、王显志，2019），民间资本与国际资本活跃，桥梁工程建设市场化程度不断加深和成熟。
投资主体多元化导致政府职能定位发生了重大变化，随着投资权限和决策权限的不断下放，市场逐步取代财政，成为社会资源配置主体，因此重大工程投资主体多元化是一种必然的趋势。与此同时，随着我国经济进入持续增长期，对基础设施的需求猛增，仅依靠财政投资和税收无法满足。随着重大工程投融资决策治理体系改革的不断深化、政府管制的放松和价格改革的深入，外资和内资的参与进一步拓宽了重大工程融资渠道。同时，我国长大桥梁投融资模式基于区域差异性而表现出的适应性也使决策治理体系中国化更加鲜活，这是我国长大桥梁投融资决策治理能力现代化和中国化融合的一条生动的现实道路。
我国长大桥梁决策治理体系与治理能力现代化自改革开放以来取得了举世有目共睹的长足进步，而这一时期又是我国政治经济社会全面改革的大变动时期，总体上，国家治理是在“摸着石头过河”中前进，试错中有着各种风险，即使方向正确，执行过程也往往缺乏经验，因此，长大桥梁决策“中国之治”的前进道路不可能始终平坦，许多挑战性新问题不断解决又不断出现，需要我们不断探索、不断创新、不断前行。
（五）港珠澳大桥工程
港珠澳大桥是当代我国在“一国两制”框架下、粤港澳三地首次合作共建的超大型跨海通道工程，全长约55公里，主体工程实行桥、岛、隧组合，长29.6公里，穿越伶仃航道和铜鼓西航道段约6.7公里为隧道，东、西两端各设置一个海中人工岛；其余路段分别设有青州桥、“海豚塔”江海桥以及九洲桥三座通航斜拉桥，大桥地处珠江口伶仃洋水域，设计使用寿命120年，总投资约1200亿元人民币。大桥于2003年8月启动前期决策论证工作，2009年12月开工建设，筹备和建设前后历时达15年，于2018年10月开通营运，是横跨香港、广东珠海和澳门，并连接珠江两岸的重要海陆通道。
港珠澳大桥的重大建设特点可以概括为8个字：一国两制、超级工程。所谓“超级工程”主要指大桥工程规模宏大、规模壮阔、环境险恶、技术先进、决策复杂等，以工程前期决策为例，各大事项可以分解为几十个界面清晰、主题明确的决策子专题。除了包含与常规工程相同的决策问题，如：投融资方案的确定、规划立项决策、工程管理组织模式选取、重大施工技术方案决策、桥位及着落点选取等一系列决策事项外，在大桥的决策、建设过程中又出现了如中华白海豚保护方案确定、口岸模式选取等特殊决策问题。因此，必然需要设计和构建相应的决策治理体系、流程和方法等才能够驾驭和解决所有决策问题。另外，所谓“一国两制”这一全世界特有的政治体制和制度在更高层面上对港珠澳大桥决策治理体系造成了深刻影响，如何应对这一影响既无成熟理论又无现成经验。
本文作者自2008年起一直以港珠澳大桥工程管理顾问团队的身份参与了包括港珠澳大桥决策等管理服务工作，至今已有十余年。在这期间，我们不断学习，也在实践中思考了许多问题，我们和港珠澳大桥等工程界的专家们一起完成了《中国港珠澳大桥工程决策理论与实务》、《重大工程管理基础理论与中国港珠澳大桥的实践》等专著以及一批学术论文，对港珠澳大桥决策治理进行了系统分析与理论思考。这里，本文以一个新的决策治理视角与观点聚焦于“一国两制”体制下港珠澳大桥决策“软法”治理模式的创新。
1.港珠澳大桥决策治理的“一国两制”背景
“一国两制”，也就是“一个国家，两种制度”，指的是在遵循一个中国的前提下，国家主体始终坚持社会主义制度，香港、澳门保持资本主义制度长期不变。“一国两制”具有鲜明的中国特色，在全世界都是独一无二的。在这样的政治制度背景下建设港珠澳大桥，意义重大、影响深远。当然，“一国两制”在港珠澳大桥决策的一些特定场合下有其一定的优势，如能够更充分整合三地治权与资源的合力、能够根据三地不同相关法律法规，确立大桥施工建设技术标准原则与先进的生态环保治理理念等，这些都有利于港珠澳大桥的决策治理工作。
另外，“一国两制”制度也会给港珠澳大桥决策治理带来困难和挑战，主要是三地法律制度不同，总体上，香港为英美法系、澳门是欧洲大陆法系、我们是内地大陆法系，因此，三地三法之间有着实实在在的“硬”差别。这样，三地法律法规对待同一个问题时，往往彼此观点、规定和处理条款差异性可能很大，甚至出现矛盾与冲突，这就形成了“一国两制”环境下，港珠澳大桥工程决策治理面临的既无先例，又无经验，甚至在世界范围内也是独一无二的新挑战。
如上所述，在“一国两制”内涵中，“一国”、“两制”与“三法”前者渐次高于后者，前者统摄后者、后者受制于前者，前者是全局，后者是局部。就一般逻辑分析，往往能够在局部领域内解决问题比在全局领域内解决问题难度小、成本低、成功率高。特别是，港珠澳大桥工程决策问题多为工程方案、技术标准、质量认证、生态保护等工程技术类型问题，基本上不涉及到国家主权和社会制度属性。因此，“一国两制”大背景下的港珠澳大桥的决策治理，主要是在现实中如何协调“三法”造成的“硬”冲突与跨界协调的法律途径缺位等。如果能够通过柔性的法律拓展方式，在局部范围内确定某种“共同”法律原则来解决港珠澳大桥工程决策问题，无疑就找到一条解决“一国两制三法”环境下港珠澳大桥决策治理的新路径，并且保证港珠澳大桥决策治理的法治化与制度化。
进一步的现场调研表明，大陆、香港、澳门三地的法律体系各有特点，澳门法律强制性规定不多，从澳门法律和以往澳门建设大型交通基础设施的经验来看，部分冲突可以由政府间直接协调安排解决；香港法律规定细致严密，但根据以往经验来看，诸多特殊性问题彼此之间还是存在解决途径，因此大桥决策、建设、运营在港澳之间一般不存在法律障碍，只需考虑国内法律框架内需要解决的问题即可。大陆的法律法规（包含法律、行政法规、部门规章、地方性法规及地方政府规章等几个层级）从总体和宏观层面看，内容全面、清晰明确、规范性强，但从中观和微观层面看，立法一般以原则为纲，涉及到具体问题时，往往需要依靠较低层级的规章、规定、意见、办法、领导讲话等予以补充，甚至必须突破相关法律规范才可行。
特别是，港珠澳大桥是在“一国两制”环境下粤港澳三方合作建设重大工程的先例，新问题、新挑战层出不穷，如果频繁由国家司法机关为港珠澳大桥决策治理单独立法，势必立法过程缓慢、中间节点多、耗时长，大大影响工程决策的进程。因此，为在“一国两制”背景下依法实施港珠澳大桥决策治理，既要切实解决“三地三法”下的“硬”冲突和跨界协调法律途径的缺位，又要充分根据我国行政立法程序等现实情况，以创新精神寻找合法、简便、可行、有效的解决路径，这就是所谓“软法”概念与软法治理原理。
2.软法治理概述
面对工程决策治理中的“三法”冲突，港珠澳大桥三方不断探索，并在实践中设计了一种新的“软法”治理模式。
（1）软法概述。“软法”这一概念最早出现于国际法中，是相对“硬法”而言的，1994年法国学者Francis Snyder提出认可度较高的软法定义：“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”（Snyder et al.，1994）。也有学者提出“软法”是指不具有任何约束力或约束力比传统的法律即所谓硬法要弱的准法律文件（罗豪才、毕洪海，2006）。Linda Senden给出了较长的定义：“以文件形式确定的、不具有法律约束力，但是可能具有某些间接法律影响的行为规则，这些规则以产生实际的效果为目标或者可能产生实际的效果”（Senden et al.，2005）。
由上可见，相比于传统意义上具有强制约束力、通过司法机关执行的硬法，软法通常不是典型意义上的“法律”，这主要是因为：（1）制定主体。传统的硬法法律必须由国家立法机关制定，而软法并非由国家立法机关，而是由与制定内容相关的政府、组织、单位等经设计、达成协议、签署文件等方式使之生效。（2）保障效力。硬法通过国家司法机关的强制力保障实施，而软法则是由制定各方遵守信用、承诺并自愿履行软法条款；如果违反软法条款将受到其他各方谴责、舆论批判和纪律制裁。（3）争议解决方式。通常硬法冲突的解决方式是进行诉讼、法院裁决，但软法通常采用协商、仲裁、民间调解等方式解决。
从国家层面说，软法通常表现为法律多元意义上的社会规范，同时也表现为公法中行政主体发布的非法律性的指导原则、规则、行政政策等等（罗豪才、毕洪海，2006）。在社会治理领域，其常见的形式包括多方主体签订的协议书或设立的章程、规范、管理办法以及发布宣言、号召、纲要等。
既然港珠澳大桥是粤港澳三方合作共建的工程，因此，在重大工程决策治理过程中三方运用软法思维和工具，通过组织间契约力而非国家强制力来处理之间的冲突和协调途径缺失，充分体现了三方的平等、公平、尊重、互利、共赢的合作精神与法治意识。
（2）软法治理概述。通过软法形式和相应工具处理事务的模式称为软法治理。软法治理的思想一开始出现于公共治理领域。在全球化和区域一体化背景下，公共治理领域出现了很多新问题，如果通过制定硬法来解决问题一般流程复杂、时间长、效率低，而以平等、尊重、民主、去中心化、共生共荣为核心思想的软法治理成了公共治理的新模式。这实际上是一种在各方自愿的基础上，通过合作、谈判、协商等形成的一种柔性治理体系。目前在解决包括贸易、运输、社会治安等我国区域公共治理领域有着广泛的运用，而将其运用于“一国两制”下港珠澳大桥决策治理则具有首创性。特别是，如何打通“一国两制三法”在港珠澳大桥决策治理中形成的“堵点”既无先例可循、又无成熟理论可依，加之工程时间紧迫，存在三法“硬”冲突等情况，软法治理这条新路子尤其具有重要的现实意义。实践证明，软法治理模式切实有效地解决了港珠澳大桥决策治理中的一系列跨属地、整体性、具有“三法”潜在冲突的决策问题，为推动我国重大工程决策治理体系与能力现代化创造了新鲜经验。
3.港珠澳大桥决策软法治理体系
作为一种决策治理模式，港珠澳大桥决策软法治理体系无疑极具创新性，当然，在治理理念原则确定之后，更重要的是要设计该体系核心构件、构件关联方式与整体性功能。这是港珠澳大桥决策软法治理体系能够在实践中“落地”并能发挥其功能的基本保证。
从学理上讲，港珠澳大桥决策软法治理模式的核心属性是通过软法方式和相应工具制度化规定大桥决策治理事务的运作流程和主体行为原则，即构建一种在港珠澳大桥决策治理实践中能够稳定发挥作用新的法治样式。
既然港珠澳大桥决策软法治理模式是“一国两制”大环境下的治理样式，所以在样式顶层设计中，首先要坚持“一国两制”法律地位至上，严格尊从、维护“一国两制”尊严和权威。
在“一国”层面上，软法并非由国家立法机关制定，但港珠澳大桥工程许多重大决策问题都超越了地方政府治权，需由中央政府决策，非完全属地和整体性决策问题也因为可能涉及到国家层面的多部门、跨领域，需要中央政府以其最高权威进行引导、指导和协调。所以，“一国”大背景与中央政府在港珠澳大桥工程决策软法治理过程中的主导与统领作用永远是核心和第一位的。为此，在港珠澳大桥工程决策软法治理模式中，专门设立了中央层面的协调监管机构——“中央专责小组”（Zhu et al.，2018）。“中央专责小组”在决策软法治理过程中代表中央政府行使“一国”之权利、履行“一国”之主导与监管职责，保证了中央政府直接参与港珠澳大桥的决策治理过程并在实际操作中发挥巨大的主导作用。
在“两制”层面上，香港和澳门是我国“一国两制”背景下的两个特别行政区，“两制”背景下，香港和澳门享有高度的自治权包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等。中央专责小组基于国家整体代表性和全国大局观不仅不会对香港、澳门“两制”意义下的自治权等产生不当干预，而且会根据软法治理思想，在更高层面上把握大局和平衡各方利益。
例如，口岸不仅是一个国家主权的象征，也是一国对外开放的门户和国际往来的窗口，因此，港珠澳大桥口岸布设决策极为重要。最初提出了“一地三检”方案，这一方案规定香港、珠海、澳门三方设立联合口岸，以进行通关查验，但各自管区相对独立。这种口岸布设模式存在“是否可以将建立在珠海境内的一地三检口岸的部分区域授予香港、澳门以行政管理权及司法管辖权”等问题，有可能导致粤港澳三方中某一方的利益受到较大损害，不符合软法治理各方平等、相互尊重的理念。最终，港珠澳大桥口岸布设模式这一重大决策问题交由中央政府，经中央政府有关部门研究并和粤港澳三方共同协商，最终选定三地三检方案，即香港、澳门、珠海独立地在各自的管辖范围内建设通关查验口岸，互不关联、干扰，这一方案充分体现和维护了“两制”下的港、澳两地利益。
在现实层面上，港珠澳大桥决策软法治理模式依据“软法”治理原理，构建了恰当配置和制衡多主体治理权力的体系、“以中央政府为第一层次、三地政府为第二层次”的跨界多层次决策治理协同机制，并且根据不同决策治理阶段中不同的决策问题，相应的设计了柔性决策组织结构以适应软法治理的需求，取得了合理合法、成本低、效率高的积极效果。
4.港珠澳大桥决策软法治理中的政府公权力体系
根据重大工程决策治理的政府式委托代理原理，港珠澳大桥决策软法治理体系首先要确定在决策治理中如何配置和制衡政府公权力。这里的焦点是要明确谁有权、有什么样的权、在什么时候和在什么情况下用权以及如何制衡权力等。
（1）《三地协议》：决策软法治理的“基本法”。在“一国两制”环境下，软法治理模式成了港珠澳大桥三方共同行使权力的法律基础，从操作的可行性讲，这需要全局性和整体性的解决方案。为此，2010年2月26日，粤港澳三地政府签署了经中央批准的《港珠澳大桥建设、运营、维护和管理三地政府协议》（简称《三地协议》），《三地协议》的签署内容涵盖了粤港澳三方政府职权、法律依据、建设目标、协调原则、投资模式、资金筹措、争端解决机制、协调组织机构等多方面决策治理的内容；明确了三地政府参与港珠澳大桥决策治理及跨界协调解决等重大事项的基本原则、各方权责义务等。
《三地协议》表现为协议形式的共识性文件，但实质上就是港珠澳大桥工程决策治理及冲突解决办法的一个软法纲领性文件，是由粤港澳三方政府达成一致、共同签署的港珠澳大桥跨界合作与决策治理的“基本法”，它构成了对港珠澳大桥软法治理的法律保障。《三地协议》的意义在于明确了“一国两制三法”下港珠澳大桥主体三法“硬”冲突的协调基本原则及解决办法，并为三地跨界合作决策组织架构的设计提供了法治依据。
由于区别传统的硬法规制，《三地协议》的法律性质及法律地位比较敏感，根据君信律师事务所及国务院企业研究所的分析，《三地协议》在传统硬法体系中的法律地位有待进一步研究，因此不具备强制执行的效力，但它毋庸置疑是港珠澳大桥范围内软法治理的保障和基石。《三地协议》的签订，意味着粤港澳三方政府达成了共识并做出的相关承诺，因此《三地协议》在实际执行上并非依靠硬法强制力，而是依靠协议契约力和契约精神的作用，即三地政府对《三地协议》的承诺和自觉遵守，这正是软法治理精神的体现。因此，《三地协议》所表现出的契约力体现了现代社会对重大工程决策主体行为重要的制约力量。
具体而言，《三地协议》将港珠澳大桥工程划分为4个相对独立的部分，即主体工程和香港、珠海、澳门各自的口岸及连接线工程。《协议》中指出：“港珠澳大桥建设内容包括大桥主体工程和三地口岸、连接线工程，其中大桥主体工程东自粤港分界线起，西至珠海/澳门口岸人工岛止。”并明确规定：“大桥主体工程由三地政府共同建设，三地口岸连接线工程由三地政府各自组织建设。”《协议》还明确提出了“适用属地法律原则”，并将其作为三地政府在决策治理模式下应遵循的基本原则之一。
所谓“属地法律原则”，指“针对项目主体和包括香港、珠海、澳门在内的各区部分，其建设、运营、维护和管理的属地法律原则，按照属地法律处理各项事务”，“属地法律原则”清楚地界定了粤、港、澳三地政府在港珠澳大桥决策过程中的权利与职责，也明确了哪些时候和什么情况下可以各自相对独立按照属地法律进行决策治理，并且不会出现多地法律之间相互纠缠和发生冲突的情况。
现实中，一般可以把港珠澳大桥决策治理遇到的问题分为两类，第一类不会导致三法“硬”冲突；第二类可能导致“硬”冲突，再根据不同类型决策问题的特征，按照“软法”原则分别提出解决办法，一般都可以化解决策治理中的三法“硬”冲突。
显然，第一类问题很容易解决，三地间按照“适用属地法律原则”对各自管辖范围负责，在各自属地内行使管辖权力，因此不存在“硬”冲突。具体来说，“适用属地法律原则”规定了主体工程和珠海、澳门、香港各自管区的建设运营模式和职责分配，其中，主体工程采用“共同投资、共同建设”的模式，并依据我国内地的法律体系来进行决策、组织、建设与管理，建设技术标准采用“就高不就低”的原则。而对于三方各自的管区范围，以香港管区为例，港珠澳大桥以口岸填海区为分界线（此处指管理界限），香港大屿山至香港口岸区区段为香港管区。在香港管区内，香港政府负责香港口岸及连接线的规划、建设、运营各种事项，这些问题的决策治理均须符合香港地区的法律法规。例如，香港口岸与连接线建设，均按照香港方的技术规范为标准，并且香港承担全部建设责任；进入运营期后也按照香港的运营交通安全管理措施进行管理；若车辆行驶在这一段管区内发生交通事故，也按港方的事故处置方式进行。与此同时，珠海口岸及连接线构成的珠海管区与澳门口岸及连接线构成的澳门管区则分别执行大陆及澳门法律法规对工程进行决策、建设和运营管理。
至于第二类那些可能导致“硬”冲突的决策问题，如前期规划论证决策的政府授权及司法管辖权问题、依据何种法律体系认定是否“跨境授权”以及“上下分别授权”等；公共事务决策中的出入境管理，海关、边防、治安、检查检疫等，对于此类问题的解决，按照“软法”原则，一般在粤港澳三方自愿、平等的基础上，组织共同协商以达成一致，将一部分协商一致的成果写入《三地协议》；对于三方始终存在争议的决策问题，将上报给代表中央政府行驶权利的专责小组，进行沟通、协商、决策。仍以前期决策阶段对口岸问题的决策为例，产生了管辖权移交、跨境授权、需要全国人大专门立法等硬法冲突问题。如果采取“一地三检”模式，香港、澳门口岸将设立在广东省境内，香港有权在此区域内行驶行政管理权、司法管辖权，而这超出了三地法律规定的范围，必须通过一些法律程序，将大桥主体段及海域全部授权给香港管辖，否则不符合法治基本逻辑规则；同时，三法法系冲突下，只有上报最高立法机关全国人大，才能授权给香港，这一做法具有极高的制度成本。粤港澳三地间就此问题展开了多次协商，均未达成共识，因此于2007年1月9日专责小组召开会议，将此事的决策层级上升至中央层面进行协商解决。
综上，对于第一类不会导致硬法冲突的决策问题，根据“软法”原则，采用“适用属地法律原则”处理相关事项；对于第二类引发硬法冲突的重大决策问题，则以“软法”治理原则为基础，进行中央主导下的多方协商来解决。
（2）《管理局章程》：决策软法治理的基本规章。《三地协议》使港珠澳大桥决策软法治理有了“基本法”，但《协议》基本上是纲领性和原则性的规定，不能作为实际操作的规章和标准。为此，2010年5月24日，港珠澳大桥三地联合工作委员会召开了第一次工作会议并通过了《港珠澳大桥管理局章程》（以下简称《章程》），同年6月，粤港澳三地政府正式签署了《章程》。港珠澳大桥管理局作为大桥工程跨界决策、建设与管理的主管部门，《章程》不仅要充分体现《三地协议》理念与原则，而且要有一整套细化的工作流程与规章，它实际上是执行层面上的另一个软法文件。
《章程》充分考虑了如何解决“三法”中“硬”冲突、协调法律途径缺位等问题，统筹兼顾了粤港澳三方利益、境内外行政法规及行为习惯及充分适应内地规定和惯例后，明确规定了大桥管理局作为项目法人，其机构设置、决策程序、人事管理、资金管理、财务制度等，《章程》的权威性、强制力、约束力都远远高于一般工程管理部门的组织规章，而且有软法效能来实现三方权力制衡。例如，《章程》规定，除局长外，管理局设三位副局长，三地各占一席，虽然粤方投资额最大，但不同于股份公司按股份多少分配投票权，凡重要决策问题须三地一致同意、达成共识，一方提出异议则需重新协商，或上报三地委解决，不执行少数服从多数原则，以充分尊重港、澳权益并相互制衡权力。《章程》的制定，使得港珠澳大桥的软法治理具有最简洁与通畅的组织架构与执行方式，能够运用便捷的治理路径来解决决策问题和提高治理效率。
（3）“无诉讼”：解决决策治理争端的新机制。“三法”给港珠澳大桥决策治理带来的另一个障碍是跨界协调法律途径缺位，这是一个什么样的问题呢？众所周知，现代重大工程决策主体多元化是个普遍现象，总体上多主体之间相互合作协同，遇到分歧采取不同的解决途径与方式，如协商、仲裁、上级裁定直至由法律途径解决冲突，但是，在“一国两制三法”环境下，假如三地在工程决策过程中产生分歧、矛盾直至严重冲突。这时若协商、仲裁、上级裁定均不能解决问题而需走法律途径时，会遇到现实的法律障碍，此即为跨界协调法律途径缺位。具体形成情况如下。
首先，如果三地中任何一方因为某个冲突要诉讼另一方（或两方）时，根据基本的“适用属地法律原则”，故无论向哪个地区的法院提起诉讼，由于三地分属不同的硬法体系，都不可能得到当事双方（或三方）共同认可并接受裁决。如果仿照国际工程做法，以英法海峡隧道为例，英国和法国为两个主权国家，若英法两国就英法海峡隧道的决策论证、建设施工乃至运营通行产生冲突时，可以根据《英法海峡隧道条约》和《海峡隧道法》解决，同时英国和法国在国际上具有独立、对等的法律地位，冲突可以交予国际法庭处理。但是，大陆内地、香港、澳门同属一个国家，不能采用和一般国际跨境工程同样的国际化解决冲突方式。这说明，在“一国两制三法”的背景下，如果一般协商、仲裁、上级裁定等解决争端方法失效后，粤港澳三方无论哪一方提起诉讼，都存在向哪个地区的法院提起诉讼的问题，而我国目前也没有针对“一国两制三法”下专门的诉讼法律规定。因此，港珠澳大桥决策治理中就出现了跨界诉讼法律途径缺位的新“堵点”。
因此，必须在法律框架内解决这一“堵点”，解决的思路也是避开“三法”的“硬”冲突，采取“软法”治理模式，这就是粤、港、澳三方政府签署的软法文件《三地协议》中明确提出的“无诉讼”原则，即在港珠澳大桥决策治理等过程中，三方之间遵循无诉讼争端解决机制。
具体地说，《三地协议》在基本原则中提出的“友好协商原则”里明确指出“无诉讼”的概念，随后，在第七章“其他事项”、第二十条“争议解决”中又特别强调了这一争端解决机制：港珠澳大桥项目实施过程中产生的任何分歧或争议应通过三地委协商解决，若三地委无法达成一致意见，由各方代表分别上报各方上级政府，三地政府就分歧或争议进行友好协商；若三地政府之间一时也无法达成一致意见，任一地政府均可将争议提交港珠澳大桥专责小组决定；而三地政府之间、项目法人与任何一方政府之间不得在任何区域启动任何诉讼程序。
上述就是应对“三法”造成的跨界诉讼法律途径缺位而设计的具有独特性与创新性的无诉讼争端解决机制的内容，这一机制不仅最大限度地体现了粤港澳三方在决策治理中的友好协商原则，同时也铺设了在最大可能情况下根据仲裁协议进行裁决以及最终由中央进行裁决的可操作解决冲突的路径。实际上，无诉讼争端解决机制以软法形式构建了在“一国两制”大环境下“以友好协商方式和中央政府裁决方式为主，3种方式共同作用”的解决决策治理争端的新机制，这不仅是港珠澳大桥决策软法治理模式中的重要组成部分，而且对解决今后其他可能的“一国两制”背景下的工程决策治理问题都有重要的借鉴启发意义。
5.港珠澳大桥决策软法治理模式的总结
港珠澳大桥于2003年8月启动前期工作，2009年12月开工建设，2010年2月粤港澳三地政府签署了经中央批准的具有软法性质的纲领性文件《三地协议》，《三地协议》是港珠澳大桥跨界合作的决策治理的“基本法”，为三地跨界合作决策治理行事规则与组织架构的设立提供了软法根据。
从上述时间表可以看出，港珠澳大桥决策软法治理思想与模式基本上贯穿于港珠澳大桥决策治理全过程，并且统摄了全部的重大工程决策治理问题的解决。港珠澳大桥工程决策治理理念理论与实践有着丰富的创新性内容，其中特别能够体现自主性创新特点的应该是大桥工程决策软法治理思想。
“一国两制三法”下港珠澳大桥决策软法治理思想与模式是我国重大工程决策治理体系与治理能力现代化在新的历史时期的突出反映，它独创性地以软法法治理念解决了“一国两制三法”特殊环境对重大工程决策治理的挑战，在规范性方面，以软法文件——《三地协议》、《管理局章程》等确立了适用属地法律原则与解决“三法”冲突的方式、建立无诉讼争端解决机制等，既为粤港澳三方协同合作提供了共同的准法律平台，也设计了跨界协调无障碍途径，有效降解了“一国两制三法”下港珠澳大桥跨界合作与决策治理复杂性。
港珠澳大桥决策软法治理模式的创新和实践给我们一个极其深刻的启示：由于各种原因，重大工程决策问题、决策过程、决策方案的形成都越来越表现出明显的复杂性，为了降解和驾驭这类复杂性并顺利完成决策任务，决策治理主体需要具有更高、更全面、更稳定的综合能力，这些能力包括系统分析能力、构建高质量决策体系能力、掌握并运用先进现代决策技术能力、提高决策效率和降低决策成本能力等等。
其中，一类重要和基本的能力是决策主体获取与整合决策资源能力。众所周知，任何决策活动都需要决策资源，决策资源的种类林林总总，例如，决策主体水平、决策需要的基本数据与信息、设计和构成决策方案的手段、分析和评估决策方案的方法等等都是决策资源，越是复杂的决策问题，所需资源种类越多。在一些情况下，某些特殊类型的决策资源是非常重要、不可或缺的，如“一国两制”环境下三方主体合作决策的共同法律基础，这在一般工程决策中可能不是什么问题，而它恰恰是港珠澳大桥决策的一种稀缺资源，因为“一国两制三法”会给港珠澳大桥决策带来“硬”冲突与协调冲突路径上的法律缺位会成为港珠澳大桥决策治理的独特“堵点”。这时，港珠澳大桥决策主体是否能够独辟蹊径获取或创造这类稀缺资源的能力就成为能否打通港珠澳大桥决策治理“堵点”的关键。
本案例告诉我们，港珠澳大桥决策软法治理模式提供了必要的决策治理资源来化解“三法”冲突和法律缺位等问题，获得了三方合作决策的共同基础，并以新的软法治理资源来支撑决策治理活动。这不仅生动体现了港珠澳大桥工程决策治理能力现代化的水平，还揭示了一个重要原则：在重大工程决策治理过程中，决策治理主体的“上乘”能力不仅仅是能够用充足的、现成的决策资源解决工程复杂决策问题的能力，更重要的是在资源不足、甚至缺失的情况下，具有通过独辟蹊径创造决策资源的能力。
三
我国重大工程决策治理70年的总结与反思
从新中国建国初期的三门峡工程、前后几经起伏的三峡水利枢纽工程、40年连绵不断的长大公路桥梁工程群直至新世纪之交的港珠澳大桥工程，以上典型工程案例链全景式地为我们展现了重大工程决策“中国之治”的70年历史长卷，这是重大工程决策“中国之治”艰难崎岖的现代化道路的真实写照，其深刻的历史烙印留给我们不可忘怀的文化记忆。
第一，在这幅长卷中，我们能够清楚地感受到，作为新中国初期我国重大工程决策治理核心的老一辈党和国家领导人表现出的那份为国为民情怀和历史担当始终成为他们决策重大工程的原动力。在那个时期，我国重大工程决策治理核心领导人都是卓越的政治家、思想家、军事家，他们具有处理各种复杂政治、经济和军事等“国家大事”的高瞻远瞩与运筹帷幄的丰富思想与经验。正是这一现实逻辑，使当时的领导人认为，重大工程建设作为“国家大事”自然由国家党政领导层做主，自己也就有着义不容辞的历史责任；这也往往就会把传统的处理国家大事的经验与做法用于处理重大工程决策治理上，即在重大工程决策治理实践中，按照政治逻辑、军事谋略，归根到底按照彻底的革命精神和政治高于一切的原则推动重大工程决策治理工作。
第二，通过长期革命斗争建立起来的新中国拥有强大的权威和力量，政府集权是我国大国治理的基本方略，计划经济体制具有的强大社会动员能力、政府集中资源配置以及高积累机制使我国政府能够集中力量办大事，实现国家全局性经济建设、社会发展与重大工程建设整体性推进相互支撑、相得益彰，所有这些不仅是我国建设事业，也是我国中国重大工程建设发展如此快速，以致国外许多人难以理解的根本原因之一。在某种意义上，这正是重大工程决策中国之治最具特色的国情优势、制度优势与体制优势。
第三，在长期的革命年代，我国领导人形成了“群众路线”和“发扬民主”等处理同人民群众关系问题的根本方针和领导方法这一法宝，这自然也会在他们关于重大工程决策治理实践中发扬光大。从1953年起，毛泽东同志希望三峡工程尽快上马的愿望越来越强烈，并于1956年夏满怀豪情满怀写下了“高峡出平湖……当惊世界殊。”的诗句，神往之情，溢于言表。但是，1958年1月在他亲自主持中央南宁工作会议上，毛泽东同意了年仅41岁李锐的“开发长江应该先支后干，分布实施，待时机成熟再考虑三峡”这样的大工程观点，应该说，这与毛泽东自己原来的夙愿相距甚远，但他不仅没有以自己绝对的政治权威和个人威望强行决断，还强调三峡工程“这不是百年大计，而是千年大计！”
当然要看到，重大工程决策治理工作中的“群众路线”和“发扬民主”的内涵、方式和程序和过去战争年代及大规模群众运动中有很多、很大的不同，例如，重大工程决策治理中的“群众”可能是一批专家，“群众路线”需要决策领导人听从专家们的科学专业知识，而这些科学专业知识恰恰是领导人不熟悉、不擅长的；“发扬民主”的结果可能会与决策领导人个人的强烈愿望相左或者要领导人修正甚至推翻自己原来的想法，这些都与过去领导人在决策治理“国家大事”时的样式极不一致，更需要决策领导人具有尊重群众、尊重民主的宽广胸怀以及坚持科学和不断自我学习的精神。特别是，重大工程决策治理过程中的“群众路线”和“发扬民主”如何与工程决策科学内涵融为一体需要特定的程序与样式，这就需要稳定、规范、有效的制度体系，即在重大工程决策治理体系中要构建公众参与、信息公开尤其是专家群体以专业知识支持的制度保证。但是，在当时，我国重大工程决策治理体系远没有达到如此现代化水平，因此，决策治理中的“群众路线”、“发扬民主”以及尊重专家意见的程度和实效很大程度上取决于当时的社会环境以及领导人的个人风格和价值偏好，特别是，如果全局性的民主环境发生了变化，缺乏相应的制度保障，那重大工程决策民主治理和专家支持更难以有效、稳定与持续发挥作用。
第四，无论是对重大工程决策机遇期的把握还是对具体的重要决策治理问题的判断，无不与当时的国情、政情、社情等有着密切的关联。在过去的70年中，新中国实现社会主义现代化以及改革开放的道路总体上是在“摸着石头过河”的过程中前行，同时也走过不少弯路、错路：建国初期对前苏联经验的过度迷信、1957年春夏之交开始的“反右派”斗争扩大化、违背科学规律与现实情况以致造成后来严重经济困难的“大跃进”，直至“文化大革命”发生等巨大的政治经济形势变动都对我国建国后前30年间的重大工程决策治理基本环境及治理制度、程序的稳定性等以巨大的冲击。
非常宝贵的是，在长期革命实践中，我们党形成了一条实事求是、一切从中国实际出发的思想路线，20世纪50年代中期，特别是“一五”建设后期，在新中国经济建设的实践和经验基础上，毛泽东同志越来越认识到建设道路也同样不能照搬外国，提出了具有纠偏意义的“以前苏联为鉴戒”的指示，更加强调重视自己的实践经验。这就让我们不难理解，在1958年“大跃进”高潮前夕，毛泽东同志果断改变了自己多年的尽快建设三峡工程的理想；另外，直到20世纪60年代，周恩来同志还主动反思三门峡工程的决策，他直截了当地对外宾讲：“当时决定三门峡工程急了点。头脑热的时候，总容易看到一面，忽略或不太重视另一面，不能辩证地看问题。原因就是认识不够。”
从整体上讲，从新中国成立至今，我国重大工程决策治理取得重大进步的同时，重大工程决策“中国之治”规范、完备的治理制度与法规的缺失、必要的民主程序难有稳定的执行力与制度保障、专家的力量与声音尚不能发挥其本应有的更大作用等等问题也明显存在着，有些时候和在特定的问题上甚至非常突出，而问题是否严重、对决策科学性的影响有多大、一些好的经验能否保持和稳定都与那个时段决策治理领导人思想路线与国家政治大环境都有着密切的关联性。一个典型的例子是1957 年，时任西北水利部部长的水利专家李赋都，在谈到三门峡工程决策时曾回忆说，在解放初期时，他并不赞成修三门峡水库这一决策。但在农业合作化完成后，我国优越的制度使得大家有信心完成上游的水土保持工作，从而能够减少泥沙、根治黄河。
从中我们还是能够感悟到，这70年中，重大工程决策“中国之治”现代化步伐的不断前行、治理内涵的不断完善是何等艰巨与不易。
第五，改革开放以来，我国社会主义建设现代化事业进入了一个新的历史时期，首先是，我国国家治理体系现代化开启了新的征程，这对我国重大工程决策治理现代化提供了根本性的方向指引和强大推动力。
（1）在充分总结和反思新中国前30年经验和教训的基础上，从党的十一届三中全会到党的十八大前，我们积极推进经济体制及其他体制改革，不断完善国家治理体系，国家治理体系的活力和效率不断提升。党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高。直接对重大工程决策治理有着特别重要指导意义的有十八届三中全会明确提出的党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，共建共治共享的社会治理制度（何毅亭，2019）、十八届四中全会提出的把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序和十九届四中全会又进一步明确提出的“推进国家治理体系与治理能力现代化”的重大战略任务（张文显，2016）。
（2）改革开放以来，我国经济社会发展发生了翻天覆地的变化，取得了巨大的历史性成就。如火如荼的我国重大工程建设成为我国经济快速发展的强大推动力与国家竞争力的利器（盛昭瀚等，2019），因此，关于重大工程决策治理不仅关注单体工程决策治理过程中的科学性与民主化品质，更是把重大工程建设整体性地摆在我国社会经济发展大局、放在我国实现现代化宏伟战略目标下来谋划，这从我国近40年来长大桥梁建设的四个“战役”和国家改革开放总体进程的同步性看得很清楚，因此，国家现代化建设赋予了这一时期重大工程决策中国之治更深刻的战略意义。另外，党的十八大以来，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”整体布局，从而进一步提升了重大工程决策中国之治积极践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，深化了现代工程决策治理模式的丰富内涵（何毅亭，2019）。
（3）近40年来，为我国重大工程决策治理服务的专家技术支持体系进一步制度化和完善。在重大工程决策治理过程中，越来越重视专家们的意见，普遍成立了为决策服务的专家技术委员会。有些工程前后要召开数十场不同主题的专家论证会、咨询会，时间往往持续整个工程建设期。例如，在苏通大桥工程决策实践中，江苏省人民政府和交通部联合聘请了以两院院士和国外知名桥梁专家为主的苏通大桥技术顾问并组建了技术专家组。根据苏通大桥工程决策需要和工作制度，技术顾问和技术专家组对工程重大决策方案、关键技术难题、质量控制标准及新技术、新工艺、新材料的选择等都开展了专门的技术咨询，发挥了很好的决策支持作用。
这样，政府主导、专家智力支持的重大工程决策治理体系基本范式在改革开放以来我国重大工程决策治理过程中逐渐成熟、完善和制度化，并且随着专家法治原则、科学精神与公民意识的进一步增强，政府主导，专家论证、公众参与这些重大工程决策治理体系的基本构件越来越齐全，同时为推动我国国家治理体系与能力现代化做出了宝贵贡献。
第六，在这一时期，我国的重大工程决策治理能力有了明显的提高，例如，随着南水北调、港珠澳大桥、长江上游梯级水电站群和川藏铁路等重大工程建设与筹划，在工程决策分析中进一步加强了基于重大工程的深度不确定、高风险、管理与工程技术高度综合化的系统分析能力、工程超长寿命期内大尺度风险与灾害的发现、预测和相应的“防灾减灾”能力、充分考虑工程与社会、经济、生态、人文相互影响和融合的工程“全景式”功能谱设计及社会责任分析能力以及构建创造决策治理资源平台来解决决策治理资源缺失的能力等。我国近年来一系列世界级超大规模单体工程建设成果用事实向全世界宣告在这些最先进的决策治理能力方面，我国水平首屈一指。
在新中国成立70年后的今天，本文对我国重大工程决策治理70年历程以及当时的大背景、大趋势、大逻辑进行了系统性回顾与反思，这是我们以文化记忆方式与几十年前先辈及当今贤俊们的一次关于我国重大工程决策治理的对话，它让我们领悟到不同时期的历史印记是怎样影响和支配着当时人们的决策治理思想、活动与行为，又是在怎样的哲学思辨与精神力量推动下构筑了重大工程决策中国之治的现代化道路。这表明，我们不仅能够从70年我国重大工程决策治理实践中提炼具有普遍意义的“中国之治”的思想精髓，更让我们充满信心地站在历史发展新方位，把我国重大工程决策治理体系与治理能力现代化事业继续推向前进。
70年过去，弹指一挥间。重大工程决策“中国之治”70年现代化道路让我们深切感受到，它犹如一条蜿蜒曲折的大河，虽有险滩礁石，但丝毫阻挡不住大河之水奔流到海之势，并以越来越强大的能量汇入人类重大工程决策治理文明的大海之中。
（注：文中图表有删减。）
文章刊发：
盛昭瀚、刘慧敏、燕雪、金帅、邱聿旻、董梁：《重大工程决策“中国之治”的现代化道路——我国重大工程决策治理70年》，《管理世界》，2020年第10期，第170~202页。
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