文选丨娄超：论我国诉讼制度中的公益

论我国诉讼制度中的公益

作者简介：

娄超，法学博士，硕士生导师，天津商业大学法学院讲师，主要研究方向为诉讼法学、证据学。

■ NOTES 

本文原发表于《山东社会科学》2019年第7期

为方便阅读本文略去脚注

感谢娄超老师授权本公众号推送本文

摘要

公益概念在古罗马法时代产生，并受到社会学、哲学、法学诸多研究的关注和讨论。在诉讼制度这一特定领域，公益目标主要涵盖经济秩序、社会公德、生态效应与政治文明四方面的内容，且诉讼中公益的特点包括权益分布的广泛性，权益来源分散但仍不失整体性的特性，权益主体非特定关联性和权益内容形式多样性。我国立法中列举了公益诉讼主要涵盖的三大领域，即环境与资源保护、众多消费者权益保护和国有资产保护，但立法中未列举的其他领域仍面临公益的阐明和适用问题。实践中应当从正向解读公益案件类别和反向排除易混淆私益案件两方面入手，结合私益与公益的界分、转化标准，准确理解公益内涵，合理框定公益案件的范围。

关键词

公益; 私益; 公益诉讼 

我国公益诉讼制度经过了地区试点、诉讼法修法、“两高”发布司法解释等十余年的发展历程，已逐渐为公众所熟知。一方面，检察机关等机构组织通过公益诉讼及诉前程序，将更有力地行使监督权，使公益诉讼成为保障公共利益的利器; 另一方面，公益诉讼的案件标的范围应限缩适用，无论诉讼的提起者还是审判者，均需审慎行使诉权、审判权，避免造成对行政权及市场自主行为的不当干预。因此，厘清“公益”的内涵与外延，是公益诉讼制度设计的逻辑起点，也是正确适用公益诉讼制度、合理框定公益案件范围的基本前提。

一、

公益概念的产生与发展

公益最初是一个政治或哲学概念。在古希腊城邦时代，盛行“整体国家观”，其与具有公共性和一致性的公共利益密切相联。公共利益被视为社会存在的一元的价值基础，个人效忠城邦的方式就是为社会的团结而不同程度地牺牲个人的自由。这种政治性的伦理关系适应于公民的生活。因此，苏格拉底、柏拉图将公益作为判断政体合法、正当与否的标准，亚里士多德把实现“最高的善”作为国家的目的，这一目的投射到现实社会中就是公共利益。但极具“自我意识”的斯多葛学派则认为，人们应当服从命运，实现自己的本性，强调个人对上帝而非对国家的关系。罗马共和国末期，著名思想家西塞罗提出“公益优先于私益”，将公益视为最高的“法”。中世纪，基督教哲学兴起，根据基督教教义和修正后的亚里士多德政治学，著名的政治哲学理论家托马斯·阿奎那提出公益即是正义。意大利政治学家马西略倡导君主由选举产生，因为他们只是为了公共利益才被任命为法律执行者的，应当通过选民监督和法律等途径来约束他们，以确保公益的实现。

15世纪、16世纪文艺复兴运动和宗教改革运动与18世纪法国资产阶级革命的相继爆发为哲学的复兴提供了精神动力。这一时期，人和自然是哲学的主题。法国自然神论者卢梭在《社会契约论》中提出，公益是社会契约的基础，国家产生的目的在于保障基于个人利益之上的公益。18世纪，法国唯物主义者爱尔维修提出了一种功利主义社会历史观和道德观，从社会伦理的角度将人对自然和社会的肉体感受性视为“利益”，划定了“个人利益”与“公共利益”的范畴。他认为，个人利益其实就是每个个人的利益，为了追求更大的个人利益，必须实现公共利益，将它作为最高的法律；同时，个人利益也不能违背公共利益，要把二者结合起来。荷兰哲学家曼德维尔在《蜜蜂的寓言》中提出，“私人恶德即公共利益”，代表了私益与公益自然调和的立场。在强制性的行为限制中，个人追求自身利益的行为可能会推进整个社会的福利。18 世纪末功利主义者边沁否认公益独立存在，坚持“社群只是一个虚构之物”，公益是个人利益的总和。

1884年洛厚德发表《公共利益与行政法的公共诉讼》，提出“地域基础理论标准”，将“公共利益”界定为 “一个相关空间内关系人数的大多数人的利益”。实际上超越该相关空间的大多数人利益同样也属于“公共利益”，公共领域是处于市民社会日常生活的私人利益、与国家权力领域之间的空间和时间。在该观点由于这一缺陷遭到批评后，1886年，纽曼在其基础上去掉了地域性限制，将公共利益界定为“一个不确定之多数成员所涉及的利益” 。20世纪初，R•庞德将利益规定为“人们个别或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或欲望；因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去”，同时将利益划分为个人利益、公共利益和社会利益。马克思指出了“公共利益”的实质：不是仅仅作为一种“普遍的东西”存在于观念中，而是首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中。博登海默则认为，公共利益这个概念“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限”。“外部界限”的意思是：赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件。宫泽俊义与博登海默看法相近；日本宪法中的“公共利益”包括自由国家公共利益（以平等地保障每个人的自由权为其首要目的）和社会国家公共利益（宪法不只满足自由国家，还要进一步保障社会权，建立社会国家理念）两个侧面。在德国比较有影响的公益理论是“量广”“质高”理论。“量广”指“受益人的数量最多，尽可能地使最大多数人能均沾福利”；“质高” 指利益的根本性，“以对受益人生活需要的强度而定，凡是受益人生活愈需要的，即是‘质最高’的标准”。但是，多少是量广，多好是质高，这是无法界定的，前者很难判断，后者则具有很大的主观性。

在我国，“公益”能否作为一个法学理论中的概念，从形式上看，已经由法律进行了明确规定。大多数学者在肯定的同时，认为在当代中国，极有必要增强普遍的公益意识。“对中国来说，强调公共利益也有非常现实的意义。因为传统中国文化与其说是注重公共利益，倒不如说是建立在家族联系之上的家庭利己主义。这种文化实际上造成了中国人对公共事务的冷漠，或‘缺乏公共精神’。”但是，这一问题的存疑之处在于：公共利益的主体是谁？

如果我们将公共利益看作是组成社会的全体个人的利益总和，而反过来其受益者又是全体个人，那么这一概念本身就是没有意义的自我解释。而如果将公共利益解释为一种独立于个人的利益形式，那么，是否存在这样一种脱离于个人之外的“公共”的代表呢？布坎南、本特利等学者认为，“公共利益”这一概念不具有作为独立概念的意义。也有学者认为，“公共利益”作为抽象的学术意义上的概念存在是有意义的。如哈耶克称，“自由社会的共同福利，或公共利益的概念，决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的”。这意味着公益概念只具有为人们提供大致指向的作用，而并非一个实在的法律或政治概念。当某一行为起到了利他的作用时，就可以视之为服务于公益的行为。

在不同学者的研究成果中，“公益”也被称为“公共利益”“社会公共利益”等。民法学家史尚宽曾指出，在日本民法中，“公益 ”二字被“公共福祉”所代替，这是因为公益容易被理解为偏重于国家的利益，为强调社会性之意义，改用“公共福祉”字样，也就是公共社会的福利。当然，公益不仅包括国家利益，也包括社会利益，是两者的上位概念。随着现代人本主义的兴起与法治国家的出现，现代意义上的公益逐渐产生并进入立法。“这种公益的 构建与实现本质上是一种缔结社会契约的过程，以承认私权的存在为起点，以肯定私人的意思自治为前提，在法律的框架内依照法定程序，在各种不同利益博弈的基础上而形成。”

二、诉讼制度中公益的内容及特点

公益的出现催生了公益诉讼。“公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，早在罗马法时期，其程式诉讼就有了公益诉讼和私益诉讼之分。在当时，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起；私益诉讼则是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可提起。”从其历史渊源来看，公益诉讼是一种与私益诉讼相对而言的诉讼形式。根据《布莱克法律大辞典》的解释，“公益诉讼”可大致被定义为为了公共利益或者全体利益的实施而在法院提起的一种法律诉讼，而这种利益是社会公众或者某个阶层物质上的，或者对其法律权利或义务具有影响的某种利益。 

（一）诉讼中公益的内容 

西方法学理论上有时把公共利益等同于“公序良俗”。有学者将“公序良俗”归纳为以下方面：公共秩序的和平与安全，经济秩序的健康、安全及效率化，社会资源与机会的合理保存与利用，社会弱者利益的保护，公共道德的维护，人类朝文明方向发展的条件等。

尽管法律的规定较为抽象，侧重点各有不同，但在诉讼制度的视野下，公益拥有自己特定的价值归属，这也就构成了公益诉讼所要追求或保障的本质内容。综观各类理论观点以及各国立法之规定，公益诉讼所着眼保护的公共利益基本上包含经济秩序、社会公德、生态效应和政治文明等四个方面内容。

（二）诉讼中公益的特点 

公益诉讼制度中的公益从字面上看仍然可为“公众受益”这一概念所涵盖，但与“公益事业”“公益征收”等的侧重点和内涵指向有所不同，主要不是关注“创造或增加公众利益”，而是侧重“保护和修复受损的公众利益”。

诉讼中的公益可总结为以下特征：一是广泛性。通过公益诉讼所保护的公共利益，往往及于广泛的地域，既可能是区域性的，也可能是全国性的甚至世界性的；公共利益不是某一个体所享有的利益，而是一定范围内许多个人利益的集合；在时间上并不限于某一代。二是整体性与分散性。公益本身是一个不可分割的概念，在主体上是整体的而非部分的，在内容上是普遍的而非特殊的；具体表现出来的是分散的、碎片化的利益形态，由个人、集体所实际享有，不能被任何个人或组织所完全代表，在公益诉讼中公益损害通常由零星的微小损害集合而成。三是不特定性。首先，公益的利益内容具有不特定性。公益的形成由个体或群体的需求与社会客观事实所决定，并随着国家社会的发展而变动。公益无法以一以贯之的标准进行测定，在不同时期、不同背景下具有弹性与浮动性。在不同的社会关系领域或不同的法律部门，其保障的公益各有侧重，也各有其不同表现。其次是公益的受益对象具有不特定性。公益之所以为“公”，其受益对象的不特定性是其中最主要的原因。公益的受益对象是“公共”，是个人的集合，但这一集合究竟由多少个人组成，在公益诉讼案件中是无法确定的。

（三）诉讼中公益与私益的关系 

深入理解诉讼制度中公益的内涵，还有必要将公益与私益的关系进一步梳理，既不能以本质目标的一致性来遮掩二者在个案中的对立与界分，也不能忽视私益在一定条件下可转化为公益，使私益诉讼与公益诉讼得以并存。这其中，关键点和难点在于区分和判断某一事件是纯粹私益性质还是兼具公共利益性质，进而解决某一事件作为公益诉讼案件来起诉的正当性问题。 

1．公益与私益之界分 

从抽象的概念角度来看，公益与私益（个人利益）属于对立关系。西塞罗所提出的“公益优先于私益”， 就体现了这种对立不相容的关系。公益与私益在具体案件上通常是不容混淆的：个人和法律上的拟制人（如单位）为私，他们的利益就是私益，因为私益受损而提起的诉讼，是私益诉讼案件，其解决的是某一个体（或某一特定或封闭团体内成员）的某项权益是否受到损害、是否得以通过司法途径加以修正和救济的问题；私益诉讼案件占诉讼案件总数的绝对多数。相对地，公益案件的诉讼请求不是解决某一特定主体的利益问题，而是要解决一个具有公共性、广泛性的公共利益问题。

如果一个事件仅涉及特定的某一个自然人或某一个单位组织，该案件即应被确定为私益案件。如果一个事件涉及某个单位或集团内部多个主体的利益，由于各成员的特定性和该团体的封闭性，此类案件也缺乏公益性质。因此，涉案人数较多只能是公益诉讼成立的必要条件而非充分条件，并不会仅因人数众多就具有了公共利益，仍需回归检视所保障利益是否具有广泛性、不特定性和包容性等特点，以分析和甄别案件之性质。

2．私益向公益的转化 

根据德国公法学者莱斯纳的观点，基于现代社会生活现象的多样性，不能直接将公益与私益视为完全相反的两个对象，二者应是对立统一、并行不悖的概念。多数个体的私益可以集合成公益，公益由私益组成，不能绝对地排除私益。私益能在符合一定条件时上升为公益，使公益与私益并存。私益向公益转化的外部表现形式往往是引起公众的广泛关注，继而被社会舆论认定为事关社会公益。 

诉讼制度所保护的公益有些是固有公益，而有些公益自私益转化而来，使得私益与公益并存，私益诉讼与公益诉讼并行不悖。能够肯定的是，并不是多数者的私益就能够集合而成公益。此时就需要解答一个问题，在什么条件下私益可以转化为公益？

笔者认为，私益向公益的转化至少应具备以下三个条件：第一，私益受损主体人数较多。较少的主体意味着利益主体的特定性，而这种特定性不为公益性质所包容。第二，该类私益的利益内容具有普遍性或示范效应。第三，私益受损主体之间不具有封闭或固有的联系。

三、我国诉讼制度中公益的界定

公益诉讼的提起主体突破了传统诉讼理论中诉权行使主体仅为利害关系人这一限制。该制度体现了司法权与行政权的制衡，并切关检察权行使的边界以及公众利益保障的有效落实，因此在行政公益诉讼和民事 公益诉讼中，诉权的行使都以公益存在为前提。“公共利益”这一概念具有内涵开放、外延不确定之特性，这与公益诉讼这一具体制度的明确性要求是相违背的，因此有必要结合我国相关立法规定来探讨公益界定的具体方法和标准。 

（一）我国诉讼制度中公益的规定 

根据我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，我国诉讼制度中保障的公益主要以正面列举的方式呈现。具体来说，民事公益案件范围主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；行政公益案件范围主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。 

据此，我国公益诉讼制度所保障的公益集中于环境与资源保护、众多消费者权益保护、国有资产保护三大领域。其中，食品药品安全问题也是与人民群众的消费权益相关的内容，而国有土地使用权出让可涵盖于国有资产保护的大范围之内。从用语来看，民事公益诉讼所保障的是“社会公共利益”，而行政公益诉讼所保障的是“国家利益与社会公共利益”。显而易见，公共利益涉及社会生活的方方面面，以上所列举的只是目前较为常见且适宜提起公益诉讼的情形，并不能够涵盖全部的公益诉讼形态。在应对司法实践中的新问题和新情况时，简单进行立法所列举领域的对照套用是不够的，于是就产生了现实解读与界定“公共利益”抽象内涵的现实需要。除前文的内容、特点及与私益界分等思路之外，还需要更为具体的判断和认知方法，需要跳出立法列举具体领域的定势，通过正向解读与反向排除两个方向来全面总结公益的类别，进而为实践提供一定的参考。 

（二）我国公益诉讼案件范围的正向解读 

与传统的民事或行政案件相比，公益案件最大的特点在于，通过该类案件的事实可以抽离出一类公共利益。一个公益诉讼案件的成立，除了需具备原告合法、管辖正确、被告明确、诉讼请求具体等条件之外，还需要阐明这一具体案件的背后依托的是何种抽象存在之公共利益，如何通过诉讼来达到保障效用，该利益如何突破私益而得以具有公共属性。 

以主体为标准，我国公益诉讼制度保障的公共利益可分为以下类别：

1．国家利益 

在社会主义国家，国家利益与人民利益具有高度一致性，能够通过民事诉讼及行政诉讼方式保障的国家利益主要表现为国有资产的安全保障。目前，国有资产流失、自然资源破坏等问题还有待解决，检察公益诉讼应在行政机关不作为或难作为的情况下重点关注国家利益的保护问题。目前已有多地检察机关设立了公益诉讼举报平台，并制订了相应的举报奖励办法，发动社会力量来共同维护国有资产的安全。 

2．社会利益 

社会利益是全体社会成员的共同利益，但不是全部成员个体利益的简单相加，而是其中具有公共性、普遍性的部分。它是全体成员对某种社会价值的共同愿望和要求，包括对公共安全、公共道德、社会进步等的要求。社会利益并不等同于国家利益。国家利益相对较抽象，具有更高层面的宏观内容，社会利益则有更具体实在的表现形式，更容易在社会生活中为人们所真切感知。经济秩序的稳定、行政管理的有序、生态环境的可持续性等都是公众的社会利益所在，这也是诉讼制度可保护的重要的三类社会利益。行政管理和生态环境领域的社会公益是容易理解的内容，而经济秩序中的公共利益则有必要进一步阐述和列举。 

除去传统经济秩序的维护义务不提，公益诉讼在新兴经济领域也大有可为。在当今共享经济的智能时代，平台交易已深入公众生活，成为了一种消费和生活的重要途径。平台作为对众多消费者提供服务的市场主体，在服务协议制订、客户数据管理、客户隐私保护、服务商监管、信息服务等多个方面均具有主动权。而以上所有行为有任何一处不谨慎，都可能引发公众事件。除电商平台、团购平台、共享商品平台、第三方支付平台之外，P2P理财交易平台也是涉众风险较高的一类主体。对平台的监管是为了保护消费者免受价格欺诈、信息不对称、议价能力不平等以及其他一些“市场失灵”的影响。公益诉讼应着眼于更隐性的交易主体之间的义务平衡，适时介入平台等商家的管理，或是敦促行政机关加大监管力度，或是预先纠正错误、失衡的市场规则，预防大范围消费者权益受损事件发生。以上内容并不为立法列举所涵盖，也不是目前公益诉讼的主流形态，但可以作为未来公益诉讼的重点发展方向，使公益诉讼不再忙于事后救火而实现低成本的事前纠错。 

3．多数人利益 

除国家利益、社会利益之外，众多单个主体事件集合会因涉及了大范围的个体利益而演变成具有社会影响和示范效应的公众事件，在符合私益转化的三个条件时，抽离出另一类型的公共利益，即多数人利益，也称众益。这类牵涉甚广案件之特殊性在于细小的个益集合成了巨大的众益，因此它的意义不仅限于对个体私益的维护，更表现在法律通过否定与制裁某类违法行为，对匡扶主流价值观、恢复社会稳定秩序产生积极影响。这就是众益诉讼“公益性”之所在，尽管它产生于数个微小的“私”，但数量的叠加使这些个体问题发生量变及质变，从而脱离个体利益的范围，成为一个源于私益损害而超越私益的公益问题。 

除众多消费者权益保护类公益案件外，涉弱势群体、环境污染受损居民、生态补偿人群等案件都可能因产生众益而被公益诉讼所涵盖。这一类型的公共利益不仅会体现在民事公益诉讼中，在行政公益诉讼里也 会涉及。当通过某公益案件司法裁判建立的规则得到国家制度承认，成为认识的“类型化”产物时，这种利 益便获得了法律的保障与制度的外壳，成为了法律制度中的公益。 

（三）公益诉讼案件范围的反向排除 

为了进一步明确公益诉讼的案件范围，除以上正向解读外，还有必要列举几类易混淆的案件类型，便于对照适用。 

1．私益兼具公益辐射效应的案件 

美国的公益诉讼制度允许公民或公益律师通过公益诉讼方式，参与社会公共事务管理，实现保障自由、对抗强势、推动公益的作用。因此，在我国公益诉讼制度发展进程中，有观点认为应当将具有公益辐射效应的案件纳入公益案件范围。这些案件的特点是，原告都是服务的购买主体，是利害关系人，诉讼请求金额较小甚至可忽略不计，诉讼目的不在于金钱上的补偿，重点是为了引起社会关注，并通过诉讼方式修改强势企业的服务规则。 

此类案件的公益价值与私益目标相比占主要方面，该类案件对于推动司法进程乃至社会进步具有积极意义。但笔者认为，由于该类案件仍未能摆脱传统的“利害关系人”理论的限制，其本质仍是普通的私益诉讼案件，无非是在效果上外溢于案外而已，因此不宜将该类案件纳入公益诉讼范围。 

2．仅人数众多的普通团体案件 

有观点认为，民事公益诉讼的公益可分为“纯粹性公益”和“集合性公益”。前者是指不特定之多数主体所共同享有的一种超越个体属性、不可具体分配的利益，其利益主体事先未以任何法律上的原因结合成为任何意义上的利益共同体，仅仅基于特定之原因事实相互间才产生此种利益性关联。后者则是指可确定数量之多数社会个体基于同种或类似且有关联之私法行为置身于同种或类似且有关联之私法权利义务关系中，从而享有的同种或类似且可分的个体性利益。而当享有此同种或类似之个体性利益的多数社会个体基于某种法律上的原因而结合成为一种法律意义上的利益共同体，并且其利益效果呈现出一种扩张性的趋势时，就进入公益的范畴。

国家利益、社会公共利益和多数人利益都属于“纯粹性公益”范围，而“集合性公益”则不应属于公益诉讼的范围，应是普通共同诉讼案件，不宜与公益诉讼相混淆。此类案件所涉利益主体虽然人数多数，但其在利益受损之前就存在特定的法律上或事实上的关系，主体的关系和人数均为特定，与公益的本质特征不相一致。该类案件利益主体在权益受损时可以通过传统的私益诉讼，以利害关系人身份来提起共同诉讼，包括代表人诉讼，来寻求利益保障。其诉讼效果能够扩张到该集体的其他成员，亦不属公益的不特定之扩散效应， 仍应排除于公益诉讼之外。 

3．欠缺诉之利益的公益型案件 

在民事诉讼理论中，诉的利益指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有必要通过判决来解决当事人之间的纠纷。实效性是指法院通过判决实际解决该纠纷。公益型案件并不因其公益目标而当然具备诉之利益，仍然应当从司法资源投入的必要性和诉讼方式解决的实效性入手进行分析，将仅具有公益的宣示作用但不具有诉之实益的案件排除在公益案件范围之外。 

结语

具体而言，民事公益诉讼中的确认之诉应当在诉的利益审核环节格外加以关注。只有法律关系或权利才可以成为确认之诉的对象，只有就法律关系争议提起确认之诉时，才可能有诉的利益。纯粹的事实关系不 能成为确认之诉的对象，过去的法律关系也不能成为确认之诉的对象。因此，公益诉讼的诉讼请求应当 视现实需求而设计，在具有停止侵害、恢复原状、赔偿损失等现实需要的情况下，就不应当只提起确认违法或侵权之诉，而应提起给付之诉，确有必要确认某主体侵权或行政机关违法的，则应要求起诉人对该确认之诉的必要性作出阐释和说明。

责任编辑 | 赵星语

校对 | 苏晓娟

图文来源 | 娄超

审核 | 唱俐捷、王璐、吐尔逊阿依·买合苏提