【法律人说】第2期丨 罗培新：解读世界银行全球营商环境评估的法律要素，占55%权重的上海如何提高中国得分

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世界银行的全球营商环境评估报告，影响日益广泛。中国的排名由北京、上海两个城市的数据组成，上海的权重为55%，北京为45%。因而，提升上海的营商环境水平，其重要意义不言而喻。而其中，法律的作用，无论如何强调都不为过。上海市政府要求在提供更好的制度供给上不断有新的突破，李强书记强调要全面梳理营商环境方面短板，实施革命性流程再造。

打造一流营商环境，司法在其中大有可为。近期，上海高院出台了《关于贯彻落实<上海市着力优化营商环境 加快构建开放型经济新体制行动方案>的实施方案》、《关于充分发挥审判职能作用 为企业家创新创业营造良好法治环境的实施意见》等一系列营造良好法治营商环境的司法保障意见。

2017年12月12日，世界银行专家团队就世行营商环境指标数据来上海高院进行调研考察。在纳入世界银行营商环境报告评估排名的十项指标中，与法院相关的主要有“执行合同”“办理破产”“中小投资者保护”这三项。上海法院在“执行合同”方面取得重大成就，得到世行专家的高度赞赏。今后，上海法院将通过进一步提高司法透明度、加强司法便民利民举措等，为上海着力优化营商环境、加快构建开放型经济新体制提供优质的司法服务和有力的司法保障。

本期特邀上海市政府法制办副主任罗培新，为我们全面解读世界银行全球营商环境评估报告的核心内涵和关键要素，深刻解析为什么要高度重视法律与政策的作用？对于容易被误读、误解从而导致失分的法律与政策，如何确保不失冤枉分？占55%权重的上海如何抓住得分项？

作者简介

罗培新    法学教授，博士生导师，上海市人民政府法制办公室党组成员、副主任，上海司法智库学会特聘顾问，第七届全国十大杰出青年法学家。

世行营商环境评估为何重要？

世界银行从2003年开始，对全球一百多个经济体的营商环境进行排序，其影响力与日俱增，包括俄罗斯、印度在内的许多国家，纷纷推动改革以提升世行排名。各国如此重视世行排名，其道理不言自明。世界银行从2003年开始，对全球一百多个经济体的营商环境进行排序，对各国吸引投资、乃至于经济和社会发展，均产生了极其广泛的影响。以2018年的报告为例，世行对从阿富汗到津巴布韦的190个经济体，从“开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”等10个领域，进行全面评估，并逐一排名，在没有其他机构做出更全面、更权威的评估报告之前，世行的排名无疑具有风向标的意义。

党中央、国务院高度重视营商环境工作。2018年1月3日，李克强总理主持新年第一次国务院常务会议，即部署进一步优化营商环境工作。会议指出，优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。2018年是我国改革开放四十周年，全球营商环境排名于我国的重要意义，不言而喻。

2018年，在全球190个经济体的排名中，我国排在第78位。值得关注的是，世行营商环境报告采用一个国家代表性城市的数据，来决定该国的排名位置。中国的排名由北京、上海两个城市的数据组成，上海的权重为55%，北京为45%。因此，提升上海营商环境对于提高我国营商环境整体形象和国际排名，无疑意义重大。

为什么要高度重视法律与政策

的作用？

世行全球营商环境排名，俄罗斯与印度近年来进步明显，与其多次有针对性地修改法律法规密不可分。文明新旧能相益，心理东西本自通。营商环境的改善，涉及的主要是商事组织、交易及政府监管方面的法律法规，发达经济体的成熟经验，具有较高的可借鉴性。

同时，世行评估有十大指标，即“开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”，世行专家对十个领域的打分，均采取“问”与“查”的方式来进行。“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所，报关公司等营商人士发放问卷，“查”是指查阅每一个问题相应法律法规或规范性文件，以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力，可以普遍适用和反复适用。如果我们只是向世行介绍改革进程中的具体做法，而没有辅之以制度的保障与支撑，则无法得分。世行评估的一个基本理念是，做法经常会改变，只有规则才是相对稳定的，才是可靠的。因而，应对世行评估，我们必须有的放矢。

以此为念，在提升我国全球营商环境排名的进程中，我国政府一方面要精心挑选精通法律与政策、具有较好外语能力的人员，与世行沟通和协商，以增进其对我国的了解，避免误伤误判。另一方面，我国要根据评估结果，本着自省完善的立场，对于有益但我国缺失的制度设计，例如，设立统一的动产担保权益登记机构，董事长不得兼任总经理等，要及时推进法律的“立改废释”，切实发挥法律对改革的引领和保障功能；对于不符合我国国情的世行评价标准，例如，允许担保债权人以直接受让担保物所有权的方式受偿（俗称绝押，为我国担保法第40条所禁止），我国亦要保持定力。

为什么要增强法律政策知晓度？

实际是什么，与别人知道是什么，往往并不一致，其原因在于知晓度。例如，2017年1月，《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》，取消了原由县级公安机关实施的“公章刻制审批”，改为备案制。而世行采样时被采访的机构仍然认为，审批是公章刻制的必经流程，从而导致失分。

再如，“获得信贷”领域中的“合法权利力度指数”有一项测评如下：担保物权可否延伸至将来或以后取得的资产，并可自动延伸至原始资产派生的产品、收益或替代物？受访者答“不可以”，该项指标因此失分，事实上，结合我国《物权法》第181条（浮动抵押）、第197条（抵押权人孳息收取权）、第213条（质权人孳息收取权）以及《应收账款质押登记办法(2017修订)》第2条等，这个问题应获得肯定的回答，我国应当得分。

由于对相关法律制度、甚至是政策性文件缺乏准确了解，或者因为缺乏系统研究、综合判断的耐心，受访者误判误答的情形比比皆是，实在令人痛心。鉴于此种现实，时下一项急务是，在逐项梳理世行测评的问题后，由政府主管部门或者行业组织对中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所、报关公司等开展专题培训。比如说，可以考虑由司法部门向律师，财政部门向会计师进行培训，提升法律法规政策的知晓度，以使其在受访时做出准确回答，减少乃至避免丢失冤枉分。

在与世行专家的沟通交流中要

注意哪些方面？

为加深对被评估经济体的了解，使评估排名更为准确而公平，世行专家组会主动或者应邀与相关经济体进行交流。我国政府部门与其交流时，宜把握数点：

第一，在交流的态度方面，不宜强调本国的独特性，切忌称“你们不了解中国情况，我们有特殊的理由”。因为这套评估体系普遍适用于全球190个经济体，为保证排序标准协调一致，世行不可能为任何一个经济体单独设计一套评价指标。过分强调特殊性，只会被误读为“权力的傲慢”或者对世行评估的排斥，反而导致失分。

第二，在交流的内容方面，必须做好有针对性的准备。我们首先必须避免政府的惯性思维，把一大堆政府文件与报告，一古脑地发给世行专家，让他们漫山遍野地找。相反，要以考生的心态，逐字逐句理解世行评估体系与评估指标，将所有测评问题和回应材料，以英文与中文两个语种提供，并按照“测评问题、中国答案、作为支撑的法律或规范性文件、具体条文、实践做法与典型案例”等五个要素，逐一列明，以使世行专家一目了然。我国这些年来的“放管服”改革、“多证合一”、“证照分离”等改革，没有切实地转换为有效得分，一个重要的原因即在于，没有完成语言的转换，政府文件中“穿靴戴帽”的内容太多，遮蔽了干货，无法针对世行的问题做出中肯的回应。

第三，在交流的角度方面，对于有望通过沟通而取得共识的问题，必须不遗余力。例如，世行认为，纳入测评的十大领域，从“开办企业”到“执行合同和办理破产”，也就是说，营商主体从生到死，无不涉及法律保障问题。因而北京与上海的做法，只有固化为可以反复适用且普遍适用的规定，才可能得分。但这里所谓具有约束力的“规定”，并不限于法律，它是一个体系，既包括全国人大及其常委会颁布的法律，又包括国务院行政法规、部门规章，还包括北京和上海的地方性法规，政府规章，另外还应包括国家和地方发布的一系列规范性文件，还有最高法院的司法解释等，必须向世行专家讲清楚，这些林林总总的规定，构成了具有普遍约束力的规则体系，都应当被考虑在内。

此外，还要精准翻译世行评估指标与测评问题，如果因为翻译问题导致失分，实在太过可惜。政府宜尽快组建法律功底深厚、外语能力精深（特别是精熟法律外语）的专家，组成工作团队，正本清源，对世行评估标准与测评问题，进行全面、准确的翻译，而不宜被动等待世行的中译文本。

相关知识

什么是营商环境

营商环境是指伴随企业活动整个过程(包括从开办、营运到结束的各环节)的各种周围境况和条件的总和。

营商环境的内容

营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时也直接影响着区域内的经营企业，最终对经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。概括地说，包括影响企业活动的法律要素、政治要素、经济要素和社会要素等。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。

营商环境法治化的内涵，则是指一套行之有效、公平公 正透明的具体法律、法规和监管程序；营商环境国际化的内涵，是指建立符合国际惯例和世贸规则的市场经济运行机制和体系。在中小企业营商环境构建上，要考虑市场环境、政策政务环境、社会化服务环境、 融资环境和法治环境，推动实现投资自由化、对外贸易和投资更加便利化。投资自由化是经济全球化的更高阶段，这要求有三个转变：一是监管理念的转变，即从货 物管理转变为企业管理；二是贸易体制的转变，即从现有的贸易壁垒、配额限制转变为贸易和投资的自由化；三是向开放型和创新性政策转变，如放宽外汇政策和税 收政策都将更加开放并具有国际竞争力。

企业营商环境指标

企业营商环境指标是世界银行为衡量各国小企业运营的客观环境而设计的。企业营商环境指标排名代表该国企业营商的难易程度。

2001年，世界银行提出加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。为更好地实施促进各国私营部门发展的战略，世界银行成立了Doing Business小组，负责企业营商环境指标体系的创建，，经过几年的努力，Doing Business小组将企业营商环境指标由2004年的五组发展到2005年的十组，并正式出版了2004和2005两份年度报告。2004年Doing Business小组重点研究了有关企业生命周期的环境指标。2005年侧重研究了登记物权、税制环境、对投资者保护等指标。2006年重点研究知识产权保护、跨国贸易、治安环境等指标。企业营商环境指标数据的产生过程一般遵循五个步骤：(1)在学术顾问指导下，收集和分析现行法律和规章。(2)针对当地有经验的专业人员，如，律师和企业咨询顾问等设计评估分析工具或问卷。(3)问卷要有一个严格的假设前提，以确保各国数据的可比较性。(4)当地专家与 Doing Business团队进行多轮的互动。(5)将初步结果提交给学者和实际工作者以进一步改进问卷和重新收集数据。

企业营商环境指标排名的国际比较

为评估各国企业营商环境，世界银行通过对155个国家和地区的调查研究，对构成各国的企业营商环境的十组指标进行了逐项评级，得出综合排名。营商环境指数排名越高或越靠前，表明在该国从事企业经营活动条件越宽松。相反，指数排名越低或越靠后，则表明在该国从事企业经营活动越困难。

通过对155个国家的企业营商环境指标排名比较分析，不难看出，企业营商环境指标排名靠前的国家大部分是发达国家。高收入的OECD国家的企业营商环境指标普遍靠前，近80%的OECD国家的营商环境指数排在前30名。

企业营商环境指标排名表明，多数发展中国家企业营商环境落后于发达国家。因此，经济发展也落后于发达国家，国民收入自然也偏低。与其相伴的腐败现象也比发达国家严重。随着企业营商环境指标的公布，企业营商环境指标的影响不断扩大，企业营商环境指标排名引起许多国家的关注。特别是地处欧盟和亚洲的许多国家，政府部门对落后的营商环境进行了不懈的改革。经过连续几年的努力，一些欧盟国家和亚洲国家的企业营商环境指标有显著的提升。如：东欧的立陶宛、捷克斯洛伐克、爱沙尼亚，北欧五国，亚洲的泰国和马来西亚等。

在过去的两年里，一些国家总共有26项改革因企业营商环境指标的激励而实行。如，巴西、中国、印度尼西亚等国放松了企业进入条件；约旦、塞尔维亚等国在合同执行方面进行改革，提高丁合约执行效率；波兰等国对领取营业执照的手续程序和时间进行了改革。其他的改革涉及简化海关手续、增加劳动管理弹性等。欧洲国家特别是北欧和新加入欧盟的国家改革力度较大，2003年前十名改革国家除印度和哥伦比亚外其余均是欧盟国家。它们是斯洛伐克、比利时、芬兰、立陶宛、挪威、波兰、葡萄牙、西班牙。在企业营商环境指标排名上，这些国家提升较快。欧盟国家改革更多侧重借贷取得、合同执行和雇佣与解雇等方面；发展中国家则更多改革了企业开办等法律规定。2005年，欧盟国家改革重点转移到投资者保护和注册物权方面。2005年，亚洲等发展中国家开始改善企业营商环境。据世界银行企业营商环境报告，去年前十位致力改善企业营商环境的国家和地区排名，除德国、芬兰外，均为发展中国家。如，塞尔维亚、格鲁吉亚、越南、斯洛伐克、埃及、罗马尼亚、拉托维亚及巴基斯坦。非洲国家特别是南部非洲国家几乎没有任何改革措施，从企业营商环境指标排名看，排在最后的几乎全部是南部非洲国家。

近年来，企业营商环境指标排名竞争日益激烈。2004年企业营商环境指标排名前十名的是：新西兰、美国、新加坡、中国香港、澳大利亚、挪威、英国、加拿大、瑞典和日本。而2005年企业营商环境指标排名前十名是：新西兰、新加坡、美国、加拿大、挪威、澳大利亚、中国香港、丹麦、英国、日本。以中国香港为例，2004年排名第四，仅次于新加坡，2005年排名降至第七，而亚洲“四小龙”其余两名成员韩国和中国台湾均跌出前二十名，分别排名27及 35位。由此可见企业营商环境指标排名竞争激烈的程度。

我国企业营商环境指标现状

2005年，我国企业营商环境指标综合排名第91名。其中十项分类指标中，有四项比较靠前。如，注册物权排名 24，跨国贸易排名48，合同执行排名47，企业关闭排名59，剩余的六项均比较靠后。如，雇佣和解雇排87位，投资者保护排第100位，借贷取得排 113位，税制排119位，企业开办和申领营业执照分别排在126位136位。从分项指标排名可看出我国企业营商环境严重落后于发达国家，具体表现为：在雇佣和解雇方面存在解雇困难和解雇成本高的问题；在投资者保护方面存在严重的企业交易不透明和企业代理问题；在企业借贷获得方面，缺乏有关企业借贷信息的交流，存在企业贷款困难问题；在税制方面，存在处理税务手续多、所花费的时间多、税赋水平高等问题：在企业开办方面存在开办手续繁复、成本高的问题；在申领执照方面，同开办企业一样存在手续繁杂和花费时间长及成本高的问题；在合同执行方面，存在商业合约执行步骤少、合约执行的法律保护不够、合约执行时间过长等问题。

提升我国企业营商环境指标排名的思路

首先，应有选择的通过改革，提升部分企业营商环境指标排名。其次，对企业营商环境改善要采用行政改革和司法改革同步进行的方式。一次性整体提高企业营商环境指标排名有一定的难度，如果全面改革十组企业营商环境指标，将企业营商环境指标排名提升至前20 名，估计成本是年国民收入的1.4%到2.2%。这对发展中国家来讲是很大的经济负担。根据Doing Business的研究，企业营商环境指标间平均相关系数仅为0.39。其中，雇佣和解雇指标与跨国贸易指标相关系数只有0.15，关闭企业与合同执行指标的相关系数最高是0.64。指标之间的低相关系数表明不同指标之间的影响较弱，说明一国提升企业营商环境指标改革可不必同时进行。分步实施改革不仅可降低改革成本，还可提高改革速度。

分步改革可采取先易后难的方式。在我国现有的政治和经济条件下，提升企业营商环境指标中的注册物权、企业开办、许可证、雇佣和解雇、跨国贸易等指标要比提升企业借贷取得、投资者保护、税制、合同执行和企业关闭等指标难度要小一些。以企业开办的指标改革为例，2006年新颁布的《公司法》显著降低了国内新企业开办的最低注册资本。新规定对各行业有限责任公司的注册资本规定的最低限额为3万人民币，而以前规定以生产经营为主的注册资本的最低限额为 50万人民币。改革前，我国是世界上注册资本金要求最高的八个国家之一，相当于人均国民收入$1290的44倍，改革后只有2.6倍左右。新办企业注册资本金大幅降低，使开办新企业更加容易。此外，新《公司法》允许个人开办企业。所以，改革后，我国企业开办的指标排名将会有很大提升。

实现企业营商环境指标改革路径有两条：一是行政改革，二是司法改革。以企业注册为例，行政改革可从提供一切必要的信息开始，包括注册资本数量、办理手续的程序、时间和成本。这将减少因不了解而损失的时间，减少贿赂或非官方的收费比例。司法改革涉及《公司法》等的完善。我国从2005年开始修改《公司法》、《证券法》。《公司法》修改重点在于降低企业进入门槛；《证券法》修改重点是保护公众投资者的利益；正在制定的《物权法》以保护公共财产和个人财产为目的。已制定的《著作权法》、《商标法》和《专利法》表明知识产权问题也受到高度重视。

拓展阅读

为提高营商环境，

上海做了哪些努力？

上海市委李强书记指出，营商环境没有最好，只有更好，打造一流营商环境需要持续用力、久久为功，要按照习近平总书记关于加大营商环境改革力度的指示要求，始终把企业、群众的需求作为我们工作的努力方向，坚持问题导向，深化改革创新，不断提升服务水平、提高服务效率，为上海实现高质量发展创造更好环境、提供更有力支撑。

做法一：既要高效便捷，又要守住底线

上海出入境检验检疫局业务量占全国近1/3，围绕优化跨境贸易营商环境，大幅降低查验比例，简化检验检疫流程，提升智能通关水平，深入实施长三角通关一体化，检验检疫入境平均时长较改革前缩短了93.1%。

做法二：把该管的坚决管好，把该放的坚决放掉

上海税务部门主动服务自贸试验区、科创中心建设等重点工作，推出新办企业涉税事项当天办结、简化跨区迁移涉税业务办理、推行涉税事项全流程网上办理等优化税收营商环境举措，深化税务系统“放管服”改革，让服务对象在涉税活动中更有获得感。

做法三：更好服务保障中国国际进口博览会

2017年5月，习近平主席在“一带一路”囯际合作论坛上宣布，中国将从2018年起举办中国国际进口博览会。

举办中博会是中国坚定支持贸易自由化和经济全球化、主动向世界开放市场的重大举措，有利于促进世界各国加强经贸交流合作，促进全球贸易和世界经济增长，推动开放型世界经济发展。举办中博会也将是上海引进国际资源，对标国际先进制造业与高科技产业的一个新平台。上海将全力以赴服务保障好中博会。上海高院也将出台相关服务保障意见，为中博会提供良好司法服务和有力司法保障。

2017年12月12日，世界银行专家团队在财政部安排下到访上海高院，实地了解上海商事纠纷司法实践情况，并就世界银行营商环境报告所涉指标数据进行调研考察。上海高院盛勇强副院长向世行专家介绍了上海法院组织构架、案件办理等概况，并从依法公正高效审理各类商事案件、深化司法改革、推进审判集约化专业化建设、推进商事简易案件快速审理和纠纷多元化解决、加强法院信息化建设等五个方面，介绍了上海法院商事、金融审判实践的基本情况。世行专家团队对此次沟通非常满意，给予了很高的评价，认为上海法院准备充分，提供的数据全面翔实，对所提问题的回应很有针对性，效果非常好，通过此次沟通对上海法院相关工作情况有了全面的了解，认为上海法院司法工作非常专业、水准很高。

本文部分内容来源于上观新闻

责任编辑 / 顾全  高佳运

执行编辑 / 吴涛

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