【精品案例】第19期丨堆积有固体废物的企业厂界臭气浓度超出国家排放标准时行政处罚应适用《大气污染防治法》

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编者按

环境审判具有较强的复杂性、专业性，环保法律规范错综复杂，尤其在法律条文适用发生竞合时，更增加了审理和裁判难度。本案系典型的环保行政处罚案件，法院在判定行政机关适用法律是否正确时，从法律构成要件、违法行为方式及情节几个角度进行分析，充分运用环保利益衡平原则进行裁判，具有新颖性、典型性和参考性。

全文字数：  2420

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堆积有固体废物的企业厂界臭气浓度超出国家排放标准时行政处罚应适用《大气污染防治法》

裁判

要旨

堆积有固体废物的企业产生恶臭时，《大气污染防治法》与《固体废物污染环境防治法》在行政处罚法律适用上发生竞合，在无法适用一般法律适用规则的情形下，应当根据适用对象、行为方式、行为后果及处罚幅度等要素进行判定。固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准的，应当适用《大气污染防治法》进行处罚。

案情简介

2016年12月2日，被告上海市金山区环境保护局（以下简称金山环保局）作出第2020160224号《行政处罚决定书》(以下简称被诉行政处罚决定)，认定2016年8月17日，被告执法人员对原告某建材开发有限公司无组织排放恶臭污染物进行检查、监测，在原告厂界采样后，经上海市金山区环境监测站（以下简称金山环境监测站）检测，3＃监测点臭气浓度一次性最大值为25，超出《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定的排放限值20，该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第十八条的规定，依据《大气污染防治法》第九十九条第（二）项的规定，决定对原告罚款人民币25万元（以下币种均为人民币）。

原告诉称：其系以其他企业生产过程中产生的污泥为原料进行无害化处理的资源综合再利用企业，厂区内的臭气来源于作为生产物料的污泥，而原告不是污泥的生产者，被告未调查臭气来源即因厂区界址臭气浓度超标将原告认定为臭气的排放者，与事实不符；被告处罚依据的《监测报告》未清晰界定原告所属的环境空气功能区及对应的恶臭污染物厂界标准值，三类环境空气功能区已并入二类区，但不代表三类区已经取消，原告所在区域有可能适用《恶臭污染物排放标准》中三级恶臭污染物厂界标准值，同时，连续排放源排放监测采样频率与间歇排放源不同，《监测报告》也未明确采取何种采样频率；污泥属于一般固体废物，因之造成的污染应适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）第六十八条第一款第（七）项及第二款的规定，处一万元以上十万元以下的罚款，但被告适用了罚款数额更高的《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定，属适用法律错误；在多个监测点位中，仅3＃监测点位臭气浓度超标，且仅系轻微超标，被告处以人民币25万元的罚款，显有不当；此外，原告系资源综合再利用企业，享有税收优惠政策，一旦遭受行政处罚，则一定时期内无法再申请免税，且原告2016年8月处于新旧股东股权转让期间，公司新管理者未及时掌握公司情况，被告未考虑前述因素，仍处以巨额罚款，严重影响企业生存与发展。因此，被诉行政处罚决定认定事实及适用法律均错误，处罚幅度明显不当，请求予以撤销。

被告辩称：其作为环境保护主管部门，有权对大气污染违法行为进行行政处罚；被告对原告无组织排放恶臭污染物进行了监督监测，在其厂界采样后，经检测，3＃监测点臭气浓度一次性最大值超出了恶臭污染物排放国家标准，该事实证据确凿，原告调查时亦无异议；三类环境空气功能区已并入二类区，《监测报告》认定原告所在区域应执行二级恶臭污染物厂界标准限值20并无不当，且监测时根据现场情况对原告厂界四个点位各采集三次并取其最大值的做法亦符合规定；被告接到群众投诉后，对原告厂区进行检查并由金山环境监测站对厂区内厂界臭气和废气排放口进行采样，在收到《监测报告》后依法立案，经调查，作出责令改正通知，后经听证作出被诉行政处罚决定，执法程序合法；原告向大气排放恶臭污染物超出国家标准，被告适用《大气污染防治法》依法有据；被告作出处罚时已充分考虑了原告违法行为对环境及社会的影响、违法次数、配合调查取证情况、整改情况以及原告企业性质等因素，处罚幅度并无不当。被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，裁量适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 

裁判结果

上海市金山区人民法院于2017年3月27日作出　（2017）沪0116行初3号行政判决：驳回原告某建材开发有限公司的诉讼请求。宣判后，当事人服判息诉，均未提起上诉，判决已发生法律效力。

裁判理由

法院认为：本案核心争议焦点在于被告适用《大气污染防治法》对原告涉案行为进行处罚是否正确，其中涉及《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项、第二款及《大气污染防治法》第九十九条第（二）项之间的选择适用问题。前者规定，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款；后者规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。前者规制的是未采取防范措施造成工业固体废物污染环境的行为，后者规制的是超标排放大气污染物的行为；前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成，后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。

首先，本案并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固体废物，且被告接到群众有关原告排放臭气的投诉后进行执法检查，检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况，适用对象方面与《大气污染防治法》更为匹配；其次，《监测报告》显示臭气浓度超过大气污染物排放标准，行为后果方面适用《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定更为准确，故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。

相关法条

《中华人民共和国大气污染防治法》

第十八条、第九十九条第（二）项

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

第六十八条第一款第（七）项

合议庭成员：

上海市金山区人民法院  徐跃 许颖 崔胜东

案例编写人:

上海市金山区人民法院环境资源庭 刘月

责任编辑 / 俞小海  牛晨光 

执行编辑 / 吴涛

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