第56期丨破解人民陪审员参审案件中事实问题与法律问题区分之困境
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编者按
《人民陪审员法》规定环境公益诉讼案件由人民陪审员和法官组成七人合议庭共同审判，其中，人民陪审员对事实认定独立发表意见，与法官共同表决；对法律适用可以发表意见，但不参加表决。《人民陪审员法》司法解释对事实认定和法律适用的区分进行了规定。本文以环境民事公益诉讼判决书为分析样本，总结了事实认定与法律适用问题区分不当可能存在的风险及实践困境，进而提出了实体事实问题、构成要件事实问题以及涉及实体法律适用问题的“三步区分法”，以更好区分参审案件中的事实认定与法律适用问题。
破解人民陪审员参审案件中事实问题与法律问题区分之困境
——基于39份环境民事公益诉讼判决书的实证分析
作者简介
纪昀 上海市徐汇区人民法院立案庭法官助理，法律硕士。
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事实审与法律审分离机制是《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称人民陪审员法）的重大亮点。环境污染防治作为人民法院“五五改革纲要”提出的三大攻坚战之一，环境公益诉讼制度是守护绿水青山的重要司法保障。当两者相互碰撞时会擦出怎样的火花，《人民陪审员法》给出了答案，规定环境公益诉讼案件必须由人民陪审员四人和法官三人组成七人合议庭审理，其中人民陪审员享有和法官同等的事实认定权利和对法律适用发表意见的权利。2019年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》（以下简称人民陪审员法司法解释）进一步明确事实问题与法律问题难以区分时视为事实问题。如何对环境公益诉讼案件中的事实问题与法律问题进行区分，保障人民陪审员充分参与案件的事实审，是司法实践亟需解决的问题。
事实审指对案件事实的认定，法律审是对法律的正确适用，两者相对应的即事实问题和法律问题。为更有针对性地研究，本文以其中的环境民事公益诉讼案件为研究对象。笔者在“中国裁判文书网”的民事案件关键词中输入“环境公益”，审判程序选择“一审”（人民陪审员参与案件审理只会出现在一审程序中），文书类型选择“判决书”，同时设置这三个条件，出现判决书45份，筛选掉无关和重复案件判决书6份,剩余的有效样本39份为本文的实证分析对象。
一、风险透视：从人民陪审员法司法解释第九条说起
人民陪审员法司法解释第九条规定，事实认定问题和法律适用问题难以区分时视为事实认定问题。该解释出发点是为了充分保障人民陪审员的权利，同时也解决了法官制作事实问题列表碰到模糊不清的问题时如何处理的难题。但是，在环境民事公益诉讼的司法实践中，如果对该条适用不当，直接将某一模糊问题推定为事实问题，某些情况下可能会产生一定的风险。
（一）法律问题中内嵌事实问题的风险
以原告（环保组织）是否具备主体资格这一问题为例，由于适格原告需要同时满足《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的两个条件，故该问题属于法律问题。但是，该问题项下的分支问题如原告是否符合其中一个条件，对其的判定并不需要适用法律，若直接适用人民陪审员法司法解释第九条，推定其为事实问题，由人民陪审员判定，则其判定结果可能会直接影响法律问题的结果。
以中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）为例。在共计39份判决书中，以绿发会为原告的案件共8起，其中有被告称绿发会2015年年检报告结论为不合格，不符合法律对提起环境公益诉讼主体资格的要求。也有被告称原告（某环保组织）成立时间尚不满一年，不具有诉讼主体资格。这些分支问题如年检结论是否合格及原告成立时间，对其判定过程并不涉及法律适用，若认为其属于事实问题或者根据人民陪审员法司法解释规定将其归于事实问题范畴，由人民陪审员与法官共同认定，由于人民陪审员人数占优，一旦得出不合格或不满一年的结论，会直接导致原告不适格的法律后果，则法官对“原告是否适格”这一法律问题的认定也即失去意义。
（二）事实问题中掺杂人民陪审员价值判断的风险
以侵权行为与损害后果是否具有因果关系这一问题为例，如果不涉及法律适用，认为其属于事实问题或者根据人民陪审员法司法解释第九条推定其为事实问题，人民陪审员也参与认定，则很可能因为人民陪审员自身的价值判断差异，而出现不同的结果。
环境侵权中由于侵权行为实施与损害结果发生间隔的时间往往较长，有些情况下因果关系的表现十分隐蔽。例如在“常州毒地案”一审判决中，当时三名法官组成合议庭，合议庭认定案涉地块环境污染系数十年来化工生产积累叠加造成，非三被告的行为所致。后该判决被江苏省高院改判，认为污染行为不能全归为历史原因。又例如“泰州1.6亿元环境公益诉讼案”，被告主张其并非倾倒行为的直接实施人，而是以买卖合同为形式提供被倾倒副产酸的出卖方，对于倾倒副产酸并不知情，故环境污染与其并无法律上的因果关系。被告主观不知情或者非直接侵权方是否就可以否定行为与损害结果之间的因果关系，对其判定可能见仁见智，判定过程必然会掺杂人民陪审员自身的价值判断，会由于自身价值理念、经验常识的不同，得出不同结论，进而会直接影响环境侵权的成立与否。
二、实证考察：事实问题与法律问题在司法实践中的范围及表现
（一）事实问题与法律问题的所有分布范围
环境侵权的构成要件包括侵权行为、损害后果及因果关系。在环境民事公益诉讼案件的司法实践中，从原被告举证责任的分配角度而言，原告需证明侵权行为及损害后果，被告需举证不承担责任或减轻责任或无因果关系。若被告证明不了则需承担相应的赔偿责任，同时，被告会根据《中华人民共和国民事诉讼法》等程序法的规定提出一些问题，例如原告不具备主体资格、法院无管辖权等。从举证责任分配的角度而言，所有原被告围绕其举证责任提出的相关问题都有可能是事实问题或者法律问题。换言之，事实问题和法律问题分布的范围包括原被告在庭审中提出的所有事实与主张，而这些事实和主张都是围绕各自的举证责任进行的。详见下表1：
（二）事实问题与法律问题的具体延伸表现
根据原被告提出的问题是否是根据程序法的规定所提出的，可以将环境民事公益诉讼中的所有问题分为程序问题和实体问题。
1.程序问题
程序问题即根据《中华人民共和国民事诉讼法》等程序法的规定提出的所有问题。结合环境民事公益诉讼的39份判决书中涉及的问题，其中的程序问题主要包括以下几类。详见下表2：
表2 环境民事公益诉讼中程序问题的具体表现及涉及法律
由上表可见，程序问题涉及裁判者作出裁判的过程、方式和关系，与实体权利的处理无关，且都是根据程序法的规定来提出的，故程序问题属于法律问题。
2.实体问题
实体问题即排除了程序问题之外的问题，是关于本案是否构成环境侵权、是否承担法律责任以及承担责任的方式的问题。实体问题的具体表现有以下几种。详见下表3：
由上表可见，实体问题表现形式多种多样，既有环境侵权构成要件相关的问题，也有与承担责任相关的问题。这些问题是事实问题还是法律问题不可一概而论。
三、实践困境：事实问题与法律问题在司法实践中的区分难题
我国有学者认为，陪审团在认定事实的同时,实际上无时无刻不在运用法律。在检索出的39份环境民事公益诉讼判决书中，适用七人合议庭的一审判决书共7份，所有判决书中只有3份判决书中明确表述“事实（认定）问题”和“法律（适用）问题”，分别是：
案例一：“污染物排放量属事实认定问题……”
案例二：“双方争议焦点为法律适用问题，即魏多成养猪合作社为减轻其民事赔偿责任的抗辩主张是否成立……”
案例三：“原告北京自然之友主张的被告中国石油吉林石化公司自2015年1月至原告北京自然之友提起本案诉讼期间向大气超标排放烟尘、二氧化硫以及氮氧化物等污染物的事实问题……”
由此可见，39份判决书中仅有3份判决书写明了事实（认定）问题和法律（适用）问题，比例仅为7.7%。确实在环境民事公益诉讼司法实践中，存在事实问题与法律问题难以区分的困境，下面以实体问题中的侵权行为和损害后果为例分别说明。
（一）侵权行为中的事实问题与法律问题
被告是否实施了环境侵权行为，从表面看人民陪审员只需要回答“是”或“否”就可以，实则不然，在回答的过程中其实已经对该事实作出了法律评价。污染环境的行为实施方包括直接实施方和间接实施方，直接实施较易判定，属于事实问题，主要争议焦点在于环境侵权行为的间接实施主体，表现形式有以下几种：
1.涉及雇主责任
雇员是直接环境侵权实施人，则雇主是否实施了侵权行为。例如被告称其仅是打工的，根据雇主的指示开展工作，其行为应由其雇主承担相应的责任；又例如被告称其没有参与废碱液的非法处置，其员工的行为超出了其意思范围。这种情况下直接实施侵权行为的系员工，则其单位是否是实施主体，认定过程必然涉及对职务行为的判定标准，这一问题需要专业的法律知识才能解决。
2.涉及买卖合同
直接侵权方与被告签订买卖合同，则被告作为出卖方是否实施了侵权行为。例如“泰州1.6亿元环境公益诉讼案”中的被告并非倾倒行为的直接实施人，而是以买卖合同为形式提供被倾倒副产酸的出卖方，则被告是否实施了污染环境的行为，因涉及买卖合同，判定这种行为需看其是否符合买卖合同的基本特征，对于这一点人民陪审员可能难以判定。
3.涉及委托合同
例如被告与直接侵权方就废水处理存在委托服务合同关系，又例如被告称其与直接侵权方签订有生活垃圾委托处理协议，案争环境污染事故是由他方造成，被告不是环境污染事故的侵权主体。这种情况下被告未直接实施侵权行为，是否是侵权主体，判定的过程涉及对委托合同如何认定。
4.涉及其他法律关系
通常间接侵权人与直接侵权人存在某种法律关系，例如在一起环境污染责任纠纷案中，五被告中除了直接侵权方外，还涉及污染物的场地出租者，将危险废物经营许可证交由直接侵权方使用的许可证所有人，危险废物的直接生产者等主体，这些主体均未直接实施污染环境的行为，则对其行为如何判定也涉及对共同侵权如何认定的问题，这些都非简单的事实问题。
（二）损害结果中的事实问题与法律问题
被告的行为是否产生环境侵权构成要件中的损害事实，即是否已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益的重大风险，从表面看这一问题也只需回答“是”或“否”就可以解决，然而由于生态环境作为一种公共产品，具有普惠性和共享性，没有直接的受害人，损害具有复杂性、间接性、流动性等特点，对于是否产生损害结果并不容易判定，39份判决书中关于是否损害公共利益的问题较难判定的有以下几种表现形式：
1.案涉物品是否属于污染物的问题
例如被告称其处置的废物不应认定为危险废物，属于一般性固体废物，故没有损害社会公共利益。该物品是否属于污染物是人民陪审员仅凭经验常识所无法判定的，需要根据《国家废物危险名录》来判定。
2.排污已达地方标准是否不产生损害结果的问题
该问题涉及排污的标准认定。例如在大气环境侵权案件中，被告称其排污未超过《中华人民共和国大气污染防治法》规定的排放标准及总量控制指标，不构成侵权责任法中的损害结果，达标排放是否就不产生损害事实，其中也必然涉及《中华人民共和国大气污染防治法》属于旧法，与新的环境侵权责任相关法律不一致时如何适用的问题，对该问题认定的过程必然包含法律适用。
3.环境污染损害已经消除是否不产生损害结果的问题
实践中诸如水污染或空气污染往往可以通过环境的自净功能得以恢复，被告称现损害已经消除，案涉地块的周边及地下水也并未检测出污染物质危害，因此案涉地块已不存在对公共利益的损害事实。即损害已经消除是否认为本案不存在损害社会公共利益的问题，对该问题的判定也包含着对“损害事实”的法律评价。
由表4和表5可见，环境民事公益诉讼中仅侵权行为和损害结果的表现形式就多种多样，其中涉及法律关系更是纷繁复杂。这些对人民陪审员来说，无疑是一道难题。
四、进路探寻：事实问题与法律问题的区分标准
（一）事实问题与法律问题难以区分的原因
在环境民事公益诉讼的司法实践中，事实问题与法律问题表现形式多种多样，难以区分。究其原因，一是客观方面环境民事公益诉讼自身的特殊性和复杂性。它不同于传统侵权有直接的受害人，且因果关系链条较清晰。环境侵权没有直接的受害人，其损害后果往往是很多年后才表现出来，且往往多因一果，造成其因果关系更加难以认定，故环境民事公益诉讼其自身特点导致其中涉及的很多问题并不简单、难以判定；二是主观方面司法裁判者自身在列明事实问题清单时也缺乏清晰明确的区分标准。不管是其他国家还是我国目前在司法实践中并未就事实问题与法律问题的区分探索出一条明确可行的区分标准，导致法官在审理该类案件制作事实问题清单时，更多依赖自身价值观念和经验法则进行判断。
（二）事实问题与法律问题区分的标准
有司法实践者认为：“在法律事实构成要件认定环节，原则上将回答是与否的问题归入事实问题，将回答对与错的问题归入法律问题。”但是在环境民事公益诉讼中，如前所述，事实问题与法律问题的区分要比回答是或否、对或错复杂。在对39份环境民事公益诉讼判决书中涉及事实问题与法律问题的实证分析基础上，对两者的区分可以采取“三步区分法”，先行筛选出事实问题，剩下的则为法律问题。
1.第一步：是否为实体事实问题
人民陪审员认定的事实问题仅限于实体事实问题，而不包括程序问题。
（1）排除程序问题。程序问题的范围本文第二部分论述过，包括原告主体资格、诉讼管辖、回避、证据的合法性、举证责任的分配等。程序问题是根据程序法的规定提出的，属于法律问题。
（2）排除程序问题项下的所有分支问题。一旦某程序问题，例如某环保组织是否具备原告主体资格被判定为法律问题后，该问题项下的所有分支问题也皆为法律问题，例如该组织2015年年检报告结论为合格还是不合格这一问题也应由法官进行判定，这样就可避免本文第一部分论述的法律问题中内嵌事实问题的风险。
2.第二步：是否为构成要件事实问题
关于民事案件中的事实问题的范围，有学者认为，应仅限于民事责任构成要件事实。具体到环境民事公益诉讼这一类型案件，即事实问题限于侵权行为、损害结果和因果关系这三者相关的问题，排除了法律责任相关问题。污染者是否承担责任及承担责任的方式都是依照《中华人民共和国侵权责任法》等相关法律规定来判定的，故法律责任问题属于法律问题。
（1）排除是否承担责任的相关问题。例如被告称第三人的过错造成本案污染事实的存在，属于免责事由；被告称本人及家庭特殊情况是否能够减轻本案赔偿责任的问题；被告以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任，由于这些问题的判定都涉及《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关法律规定，故不属于事实问题。
（2）排除责任的承担方式相关问题。例如被告应在国家级媒体还是本地媒体向公众赔礼道歉的问题；是否可以以被告的劳务活动抵补其对环境造成的损害的问题；这些都涉及《中华人民共和国侵权责任法》第十五条关于承担侵权责任的方式的适用问题，故不属于事实问题。
3.第三步：是否涉及实体法律适用
本文第三部分论述过，即便是对侵权事实这一问题的判定，过程中也可能涉及诸多法律问题，区分的关键在于对该问题的判定过程是否涉及实体法律适用，是否是仅凭一个普通人的认知和良心即可作出公正裁判。若涉及实体法律规范，则属于法律问题；若不涉及实体法律规范，仅凭一个普通人的认知和良心即可作出裁判，则属于事实问题。例如雇员实施了环境侵权行为，则雇主是否实施了侵权行为，因判定的过程涉及对职务行为的认定标准，故该问题属于法律问题。“三步区分法”的具体区分步骤，详见下表6：
采用以上“三步区分法”可以区分环境民事公益诉讼中的绝大部分事实问题和法律问题。如果此时还有一些模糊地带问题，既不涉及法律适用，又非单纯的事实认定，这时可以赋予法官自由裁量权来判定，可以参照人民陪审员自身价值判断对结论的影响力大小来区分。例如在因果关系这一问题的判定上，只有那些不会因为人民陪审员不同价值判断而产生相异结果的才可视为事实问题，否则为法律问题。例如“浙江平湖师范农场特种养殖厂诉弃兴市五家化工厂排放工业废水污染案”中,被告提供的该水城尚有两名养殖户能够正常养殖的证据,证明工厂的排污行为与原告养殖水城存在青蛙蝌蚪大量死亡不存在因果关系，只有这种非常明确有力的反证才可归为事实问题，否则属于法律问题，采取这种判定标准，就可避免本文第一部分论述的事实问题中掺杂人民陪审员价值判断所带来的司法风险。同时，“三步区分法”不仅可以适用于环境民事公益诉讼这类型案件，同样也可以适用于人民陪审员参与七人合议庭审理的其他类型案件。
结语
事实审与法律审分离机制是人民陪审员法的重大亮点，在社会影响大、民众关注度高的环境公益诉讼案件中如何有效实施任重而道远。笔者借人民陪审员法司法解释出台之际，从司法风险入手，对司法实践中39份环境民事公益诉讼判决书中的事实问题和法律问题进行实证分析，并从实体角度提出区分标准。通过本文的研究，希望能够破解环境民事公益诉讼司法实践中事实问题与法律问题的区分困境，在保障公民参审权利、推进司法公开的同时，也让公众通过人民陪审员制度参与到生态环境审判中，共同守护我们的绿水青山。
责任编辑：李瑞霞 贾文超
执行编辑：吴涛
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