第124期丨行政协议与法律法规“冲突”的效力认定

 

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编者按

       行政协议兼具行政性与协议性的特征，是一种契约行政、协商行政的行政管理方式。司法审判中，对于行政协议与行政法律法规规定不一致的情况，应结合行政法和合同法的法律规定进行审查，除非违反法律强制性规定，否则不应轻易认定无效。本案中，确认行政协议有效的考量主要在于：1、行政相对人有权在行政协议中处分自己的部分实体或程序性权利。2、政府机关有权以合法方式提升国家自然资源管理的效率和收益。3、尊重行政协议约定有助于维护政府公信力和稳定性，也是诚信原则在行政协议中的体现。该案入选2020年《最高人民法院公报》。

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行政协议与法律法规“冲突”的效力认定

——江苏瑞达海洋食品有限公司诉盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区自然资源和规划局海域使用权行政许可纠纷案

裁判

要旨

海域使用权人在海域使用期限届满前有权申请续期，但政府与海域使用权人以行政协议方式约定到期后不再续期的，该约定不违反法律法规的强制性规定，应认定有效。

基本案情

2015年8月，原告江苏瑞达海洋食品有限公司参与被告大丰区自然资源局组织的海域使用权出让招投标，并通过投标与被告大丰区自然资源局签订三份2015年东沙紫菜养殖海域使用权第一轮出让合同，上述合同分别对应三、四、五标段，出让海域均位于东沙辐射沙洲，海域规定用途为紫菜养殖，合同约定的海域使用权期限均为自2015年8月20日至2018年6月30日。上述合同第十条均写明：“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”。此后，原告取得对应的三份海域使用权证书，证书写明的登记机关为大丰区自然资源局，发证机关为大丰区政府。证书载明的终止日期为2018年6月30日，并写明“招标海域到期后不再续期”。

2018年3月29日，原告江苏瑞达海洋食品有限公司向被告大丰区政府、大丰区自然资源局邮寄海域使用权续期申请。大丰区自然资源局向原告出具“关于海域使用权不予续期的答复”，写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉，答复称海域使用权合同明确约定，海域使用权到期后不续期，且根据2014年5月大丰区政府“关于进一步加强东沙养殖用海管理工作的通知”规定，海域使用权到期后，原用海人应及时无条件交滩，由主管部门组织招标出让，故相应海域证上已注明“到期后不续期”。2018年8月30日，大丰区自然资源局向各紫菜养殖业主发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，写明根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第二十九条规定，海域使用权期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止。海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。根据法律规定和上级要求，请东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备，清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。

原告原取得的海域使用权涉及海域位于大丰区东沙辐射沙洲，与江苏省海洋生态红线区毗邻，且邻近盐城湿地珍禽国家级自然保护区和盐城黄海湿地。在原告取得涉案海域使用权之前，相关海域也曾于2012年以招投标的方式组织出让，2015年海域使用权到期之后，当地政府又重新组织招投标，原告竞标取得涉案海域使用权。2018年1月，盐城市政府正式向世界遗产中心提交申遗正式文本。2018年8月24日，盐城市人民政府办公室发出“市政府办公室关于做好遗产提名地国家检查评估相关工作的通知”，其附件重点工作任务交办单中写明要求大丰区政府对东沙紫菜养殖进行清理。2019年7月，经世界自然遗产大会表决，盐城黄海湿地被成功列为世界自然遗产。

原告认为，根据《海域使用管理法》第二十六条的规定，海域使用权人到期前有权申请续期，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。涉案海域使用权出让合同中“到期不予续期”的约定违反上述法律的强制性规定，应属无效。综上，请求判决：1、撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”；2、大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。

裁判结果

上海海事法院依照《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款、第十七条第一款、第二十条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，于2019年12月4日判决：驳回原告江苏瑞达海洋食品有限公司对被告盐城市大丰区人民政府、被告盐城市大丰区自然资源和规划局的诉讼请求。一审宣判后，各方当事人均未上诉，判决已发生法律效力。

裁判理由 

根据《海域使用管理法》第七条、第十七条之规定，被告大丰区自然资源局作为海洋行政主管部门，具有涉案海域管理的法定职责，有权对海域使用申请进行审核。其所作出的涉案答复属于其行政管理权限范围，并未超越职权。被告大丰区政府作为原批准用海的政府机关，具有对海域使用申请决定是否进行批准的法定职责。

本案的主要争议为被告大丰区政府、大丰区自然资源局拒绝原告江苏瑞达海洋食品有限公司的海域使用权续期申请是否具有事实和法律依据以及大丰区自然资源局向原告江苏瑞达海洋食品有限公司发出的“关于海域使用权不予续期的答复”是否有效。首先，根据《海域使用管理法》第二十条的规定，海域使用权可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海域使用权出让合同条款，是招标方案的主要组成部分，制订该合同条款依法属于大丰自然资源局和大丰区政府的权限范围。其次，涉案海域使用权出让合同第十条明确写明“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”，意思清晰明确并无歧义。相关合同的签订并无欺诈、胁迫行为存在，原告对合同相关条款应当是明知且理解其含义的，参加投标并签订合同，即意味着接受招标方案和合同条款的限定条件。涉案海域使用权出让合同“到期不予续期”的约定为有效约定。最后，原告认为该条款无效的主要理由在于其违反了《海域使用管理法》第二十六条关于海域使用权人申请续期的规定。法院认为，该条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定，并非强制性的规定，其并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期以及续期方式通过明确约定的方式进行变更。由于海域使用权这一国家自然资源具有稀缺性特点，政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让，系以市场化手段促进自然资源的优化配置，以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值，是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。尤其考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、盐城黄海湿地以及江苏省海洋生态红线，对于是否能够持续地进行养殖开发，具有一定的不确定性，政府以该条款对相关海域的使用权出让作出一定的限定，具有合理性，也并未违反法律法规的强制性规定。综上，涉案海域使用权出让合同以及海域使用权证中均明确写明了“到期不予续期”，涉案海域使用权到期后，两被告有权依据相关法律法规并结合海域管理开发的实际情况，决定是否继续将该海域进行出让以及出让的具体方式。

被告大丰区政府、大丰区自然资源局在庭审过程中表示，我国近海海域面临过度开发的问题，海洋生态破坏严重，因此国家对于海洋生态环境保护给予了前所未有的重视，多次组织进行海洋督察，并具体指出了大丰东沙海域养殖中存在的问题。盐城黄海湿地作为丹顶鹤等候鸟的栖息地，也是世界遗产提名地，对其附近海域退渔还湿，恢复海洋生态，是当前的大趋势，也是保护社会公共长远利益的需要。政府综合考虑以上因素，暂时不再组织对涉案海域的出让。法院认为，两被告以维护社会公共利益为由，决定不立即进行相关海域使用权的出让，属于依法行使海域管理职权的行政权力范围，并无不当。大丰区自然资源局作为海洋行政管理部门，同时作为大丰区政府的下级机关，其对原告江苏瑞达海洋食品有限公司作出的不予续期的答复属于合法有效的答复。

【相关法条】

《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条

案号：

上海海事法院（2019）沪72行初19号行政判决书

合议庭组成人员：

上海海事法院  沈军、张健、宋秉章（人民陪审员）

案例编写人：上海海事法院 张健、鲍海跃

责任编辑：牛晨光

执行编辑：吴涛

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