最新研究 | 祁凡骅、卢湘枚：地级市市长任用规律：从“十五大”到“十九大”
来源：《国家行政学院学报》 2018.5:69-75
祁凡骅｜中国人民大学公共管理学院教授
视角·观点
地级市是中国行政体系中极为重要的一环，在省、县间发挥着承上启下的枢纽作用。市长是地级市的行政一把手，是本市经济发展的“掌舵者”。本文从基本信息、工作信息和教育信息三个维度，对1997年、2007年及2017年GDP百强市市长的简历资料进行了统计和分析，以此探究“十五大”到“十九大”地级市市长的任用规律。 进而结合社会资本、社会性别、后工业化社会等理论，从时代特征和政策变迁等视角思考规律成因，并对我国地级市市长的任用政策提出优化建议， 以期为我国地方干部人事制度的深化改革提供参考。
共同规律
1. 男性占绝对优势，女性遭遇任职“天花板”
从社会性别理论的角度来看，女市长的任职困境可以有三个维度的解释：第一，传统的性别观念。第二，制度设计缺乏对女性权利的充分保障。第三，女性职位权力非核心化明显。性别观念与制度设计导致女性进入核心权力层的比例极低，决策话语权缺失，进一步加剧了制度设计的不合理。
2. “同省异市”任职特征突出
“同省异市”的任职规律是我党在干部队伍建设中的特色安排，有力平衡了“本地任职”与“异地任职”的利弊冲突。本地任职是衡量官员对治域熟悉程度的重要指标。然而，地方干部群体本地化程度过高易导致官员视野经历狭隘、施政思维固化，还易结成错综复杂且不易撼动的利益关系网。因此，“同省异市”的设计既解决了地域熟悉度的问题，又一定程度上回避了本地化的弊端。
二
差异性规律
1. 平均年龄升高，集中趋势明显
GDP百强市市长的平均年龄呈现升高趋势，大多数市长的年龄区间为51-55岁；青年（40岁以下）和老年（60岁以上）群体几乎没有，集中趋势愈来愈明显。从理论层面看，T-A理论解释了领导才能社会期望与年龄之间的关系。领导干部的中年时期是拥有最优领导才能与最佳社会期望的年龄段。从社会层面看，第一是“破格提拔”愈趋严格；第二是居民健康水平提升，第三是市长综合能力的要求愈来愈高。
2. 任职市总数增多，任期缩短
一方面，仔细阅读中央对任期的相关规定不难发现，许多仍然停留在模糊层面，存在许多可操作空间；另一方面，干部交流和任前轮岗的晋升要求加剧了任期缩短的现象。
3. 特色经历：企业第一，团群次之，秘书第三
长久以来企业与政府的关系密不可分，企业家洞悉市场规律，在处理政企关系、促进社会经济发展上都发挥着不可替代的作用；共青团任职群体具备突出的年龄优势、易积攒丰富的社会资本，更是经济社会发展的主力军；秘书群体，既须有真知灼见还需参谋有术，除此之外还在社会资本的获取与变现上有得天独厚的优势。
4. 自上而下的路径占显著优势
一般而言，拥有中央部委或省级工作经历的官员，具备较高的理论视野、政治修养和较强的规划统筹能力，同时，在高层工作积累的人脉资本也为其任职地争取到了更多的资源；而仅有基层工作经历的官员，“熬年头”晋升使其缺失了年龄优势；另一方面，基层官员人脉资源严重匮乏，即便掌握地方最深入的信息、锤炼了踏实的业务能力，基层官员的向上晋升仍然困难重重。
5. “高学历”普遍，“再教育”盛行
学而优则仕，是最初学历对官员从政的直接影响。最初学历的提高得益于教育事业的发展和干部准入门槛的提高。仕而优则学，则是官员成长对最终学历的间接需求。这与中央的选人用人理念密不可分，如大力推进干部培训制度和党员干部的终身教育制度等。
6. 从“工程师治国”到“文人治国”，多元专业背景增加
“工程师治国”亦或是“文人治国” [1]，素来都是学界争论的热点，时代背景和社会发展程度决定何者为先。工业化时期发展中国家亟需通过发展工业经济，争夺国际排位，因此杰出的工程人员在整个社会拥有绝对话语权。进入新时期，以经管类、政法类为代表的人文社科就应时成为解决社会问题的关键技术，GDP百强市已有较为雄厚的经济基础，发展目标转变为创建创新、协调、绿色、开放、共享的新型城市，因此人文社科类专业背景在领导干部中的占比越来越高。
[1]“工程师治国”指以理工科背景为主的领导干部，“文人治国”指以人文社科背景为主的领导干部
三
反思与建议
1. 破除隐性“天花板”，提高女性参政比例
解决市长任用过程中的性别失衡问题，必须重点关注女性的参政比例以及晋升空间。首先，从根源上消除两性不平等的文化观念，需要将“社会性别意识”纳入决策主流。其次，完善培养任用女性市长的相关制度，适当予以政策偏倚。最后，打造高素质专业化的女市长队伍。
2. 吸纳与培育并举，降低外部人才进入门槛
本文将团口型、秘书型、一般行政型的岗位经历划分为官员的内部培育渠道，将企业型、高校院所型、部队型及除此之外的其他岗位经历划分为官员的外部吸纳渠道。地级市市长的选拔任用应坚持内部培育与外部吸纳相结合，立足多元视角倾听多方声音，积极拓宽参政渠道，吸引各领域优秀人才充实干部队伍，塑造全方位的多元结构干部任用体系。
3. 疏通自下而上晋升路径
地方治理尤其需要那些切实掌握一手信息、务实肯干的干部。干部在基层成长、干部从基层选拔、干部到基层培养，是我们党的一贯用人方针，更是选用地方领导干部必须坚持的铁律。因此，中央应进一步完善基层干部选拔任用机制，给予基层更多的政策关切，强化自上而下与自下而上相结合的官员成长模式。
4. 健全交流机制，确保任期稳定
公共政策从拍板到落地需要一定的时间成本。有关部门必须慎重斟酌如何平衡市长的轮岗交流与任期稳定，如市长的换届时间与任期长短，干部交流的时长、任地、岗位限制都是亟待通过制度规范化的内容。
编辑：曾桢
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