最新研究｜孙柏瑛：城市基层政府治理转型中的机构改革
来源：《公共管理与政策评论》2018, Vol. 7 Issue (5): 26-32
孙柏瑛｜中国人民大学公共管理学院教授
【摘要】我国快速的城市化进程与社会结构变迁,引发城市基层社会诸多流变,传统城市基层治理模式难以为继,变革与转型成为必然。作为国家治理体系重要组成部分及科层系统末梢的微观治理主体,城市基层政府在省、直辖市有关政府职能转变与治理创新的目标框架和原则要求下,根据一定地方特点,对现有基层治理方式进行改革。其中,通过政府机构改革,改变治理结构,调整治理功能,理顺治理关系及流程,亦是城市政府实现基层治理转型的重要政策工具。本文聚焦于城市基层治理转型中政府机构改革试点选择的策略与方式,基于典型实践经验,探讨政府机构改革应对的问题,阐述基层政府机构改革的主要政策工具类型及其特征,从中分析基层政府机构改革拟追求的目标,思考基层政府改革的动力来源。党的十九届三中全会明确提出,构建简约高效的基层管理体制,以基层政权机构设置来推进面向人民群众、符合基层事务需要、治理重心下移等任务,提高基层治理的适应和回应能力,这使得机构改革依然是基层治理模式转型选择的主要途径。
【关键词】机构改革；城市基层治理；治理转型；回应性；精细化
一、
研究背景与问题提出
近20多年来,伴随快速的城镇化进程,城市基层治理的功能与结构发生诸多改变,给传统城市基层治理方式带来极大冲击。因应社会变迁,作为基层治理网络领导力量的行为主体——执政党和政府,努力通过管理制度、政策与行为的调整与调适,凭借体制、机制和技术层面“多管齐下”的改革,在动态变化中,重新定义政党、政府、社会之间的职能、责任与权力关系(景跃进、陈明明、肖滨,2016),以治理转型重构国家在基层社会的治理基础(孙柏瑛、武俊伟,2018)。在国家治理的框架下,由政党建设、国家建设主导的城市社会建设,给基层政府治理转型设定了一系列目标,总体上提出两项相互联系、相辅相成的创新要求:一是作为国家嵌入社会的科层组织系统末梢,能够通过政策传导和执行,为居民提供便捷、有效的公共服务,维系基本管理秩序,使居民充分认识、感受党和政府的政策目标。二是作为生存于城市社区的微观组织单元,能够运用其信息知情的优势,汇集民情、民意,反映矛盾问题,协调区域性共同利益,提供上级决策依据。在国家与社会、政府与公众、自上而下与自下而上的多元目标中,基层政府的职能及其组织角色在于,应对复杂性,调整内部与外部的职能配置关系,增强对居民的回应性、提高办事效率、实现网络化协同治理、提升政务与行政履职能力(吴知论,2018)。
据此,以基层政府机构的组织重组工具来调整纵向、平行职能、责权关系,成为推进基层整体治理转型重要的政策选项,多地政府将机构调整作为改革突破口和“牛鼻子”。我们看到,基于一定的改革目标,多地基层政府通过机构改革政策的先试先行,形成了一系列各具特点的典型实践案例。例如,广东省佛山市顺德区基于“党政合署”的“大部门”体制改革(黄冬娅、陈川慜,2012)、上海市夯实城市基层政府治理资源和能力的“一号课题”改革、浙江省政府大力推动的“最多跑一次”以及杭州市上城区整合资源协同联动的“平安365”的智慧治理(郁建兴,2018;孙柏瑛,2018)、北京市正在启动的“街乡吹哨、部门报到”区街乡管理体制改革以及率先实施的东城、朝阳“网格化”管理、石景山区鲁谷街道的“大部门体制”改革(姜凌、宋明晏,2018;李景平、王永香,2012),等等。这些实践不仅回应当下基层行政管理体制、机制的瓶颈问题,而且其中一些政策实验的理念与结果也得到中央的首肯,体现在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》文件中,具有重要的影响和推广、复制价值。那么,在推进国家治理体系和能力现代化的框架下,城市基层政府机构改革具体是在怎样的目标框架和逻辑下展开的?机构改革指向什么问题?机构改革政策形式的和实质的绩效及其可持续性如何?如何看待基层政府有些机构改革实践存在“内卷”甚至失败?
二、
城市基层政府治理目标与机构改革路径
从发生机制看,城市基层政府机构改革议程的启动首先源自于中央或上级机关的整体改革思路与部署,是职能转变所要求的规定性动作之一。与此同时,城市治理转型期基层政府遭遇的新问题、在“压力型体制”下承担的执行与问责压力(荣敬本、崔之元,1998;杨雪冬,2012),地方政府间的评比与竞争(周黎安,2017),也在客观上促动了基层政府做出诸如机构改革等创新选择。基层政府机构改革的启动基于多重目标:既针对各地存在的普遍性体制、机制问题,如现有的基层政府定位、条块关系、职能、权力、资源配置等,也针对转型过程具有地方禀赋的独特问题,如城市发展与人口流动特征、行政主官对本地问题解决紧迫性排序和价值判断等,使得基层机构改革在进行规定动作的同时又有一些自选动作,表现在机构改革重点、拟解决的问题和目标排序差异上。
近十多年来城市基层政府治理基本结构变化的特征,可以概括为,治理问题不断增多并复杂化环境下,上级领导、统筹的属地管理体制日趋强化。总体上表现为国家建设向基层社会的渗透、延伸、统合不断加强。与此相适应,基层政府的行政管理体制在结构、功能、程序、资源配置保障治理力量不断下沉,以有效回应新时代社会主要矛盾变化和“以人民为中心”的管理服务要求,建构高质量的城市基层治理机制。上级领导、统筹的属地管理体制试图在平衡集中与分权、统一性与灵活性的基础上,从三个方面加强城市基层政府治理的改革力度:一是,自上而下地塑造基层政策执行和履职责任体系,在“最后一公里”完成政府对秩序稳固和公共服务任务;二是,配合执行责任体系,构建问责和绩效评估系统,明确基层的管理目标和责任,以此校正、优化和推进基层的管理制度和管理行为;三是,在基层多重目标、多样任务背景下,依据上级政府的目标界定,形成治理的关键目标及其排序框架,寻求破解基层治理难题的突破口,致力于促进基层整体性、协同性的治理变革。
笔者认为,当下城市基层政府治理由多目标构成。依据其对基层政府问责强度、选择对制度完善的重要性和治理转型的进程等维度,可以划分为三个层次的目标序列:底线目标、基础目标和增值目标。底线目标是指上级有明令“一票否决”,限期完成,存在量化绩效指标,问责压力大的治理要求,多针对基层负责的社会管制问题或领域,如维稳、流动人口、环保和曾经的计划生育等事项;基础目标是指为完成政策目标或促进治理达成长效机制而展开的制度化建设,指向基层治理中以问题和瓶颈为导向的基础性制度建设,诸如条块权力关系调整、纵向的府际间关系调整、跨部门协同治理关系建立等,以此提高第一类目标和第三类目标的履职能力;增值目标则是指一些城市面向民众需求而进一步提出的目标诉求,诸如对于服务项目的精细化、流程无缝隙、快速便捷、提高获得感等回应性要求。
在基层政府多重治理目标框架下,同时考虑基层治理的主体间关系,兼顾政府内部纵横权力关系以及与外部社会公众关系两个维度的导向,围绕组织再造的政策议题,基层政府展开机构改革实践,体现了机构改革的主要类型以及基层治理结构变化的基本路径(见图1)。
上述城市基层政府转型过程采用的机构改革类型划分具有一定相对性,其最终目标都是以“人民为中心”为指引,提高基层政府对公众服务和参与需求的担责、回应能力。同时,政策工具选择的内在理念和技术策略也体现一定的相通性和互渗性,例如走向协同与合作治理。然而,各类机构改革行动聚焦点和直接作用对象还是存在差异,显示基层政府以机构变革作为问题解决方式的多元路径。
Ⅰ途径:基层政府机构改革是以调整政府内部层级间、部门之间职能责任、权力匹配关系为轴心的结构性改革,是基层政府比较普遍采用的组织变革工具,存在于城市区级政府及其派出的街道组织管理中,涉及政党机关与行政机关、区街内设行政机关和区域街道纵向权责关系梳理等重要内容,典型案例有顺德大部门体制改革、北京石景山鲁谷街道管理体制改革、上海从“两级政府三级管理”到“一号课题”改革、安徽铜陵与贵州贵阳市“撤街建社区”等。
顺德改革突出理顺党政机关工作部门职能关系的大部门体制建制,对2018年中央决策实施党和国家机构改革产生了重要影响。其他城市实践则以探索同级内设行政机关或跨层级机关集分权关系调整为主线,形成了“并、撤、拆、转”等具体改革方法及经验。总体上,此类改革行动具有以下特征:
第一,以减少行政中间层和基层的内设部门为主基调,整合相邻和相近的业务职能,减少部门间的职能重叠和摩擦成本,降低部门分割治理造成的基层负担沉重,以提高基层面向公众服务的效率,这体现了中央对“大部门体制”改革目标期待。
第二,面向基层政治、行政、社会管理事务的类型划分,整合现有基层职能部门,按照大类管理事务区分“大部门”,将组织管理的多目标、多任务“内部化”“统合化”,着力推动职能界定基础上的资源下沉与整合,例如城管执法资源的下沉和街道“条块共管”执法力量整合的趋势。上海市和北京市均在街道层面试点和执行“大部门体制”下的基层行政力量组合,街道按照社区发展事项,以管理模块形式被大类事务构建为“6+1”“6+4”或“7+2”机构,其中“6和7”为街道内设职能机构,“1、2、4”为公共服务供给和网格管理中心等。
第三,撤销街道建制,以“大社区”制重组基层治理结构。目的是弱化基层“行政化”属性,以“社区制”构造凸显基层治理的服务性和自治性转向,其形式是在重组社区空间结构的基础上,将行政事务向区级政府汇集,居民服务机构向社区前推,嵌入到居民日常生活之中。
可见,基层政府运用内设机构合并、重组,试图实现重点不同的治理转型目标。但值得一提的是,将基层大部门体制、街居制改革转向为社区制等改革坚持、维持下去实属不易。鲁谷街道“大部门体制”改革失败,上海社区制已再度回归街居制,现存寥寥的社区制也名存实亡,新瓶装旧酒,也让我们反思支撑基层政府机构改革效能可持续的内在机制究竟为何?或者说,为什么有些基层改革难以成功?
Ⅱ途径:基层政府机构改革是将居民服务机构向社区下沉和延伸,在社区层面大幅增加居民办事机构,形成了多种模式的“委居站”模式,这实际上是寻求社区内下沉的政治管理和公共服务功能与居民自治功能配置的平衡关系。各地经典实践有“一委一居一站”“居站分设”“一站多居”“服务与专业社工双站分设”四种组织类型,分别在社区党委领导、居委会自治与利益代表、居民服务站和社区专业化服务站之间划分职责和资源,在社区“一核多元”框架下提高向居民提供基本公共服务的能力。但这个改革途径也在不同程度上出现了“内卷化”现象,改革结果与初衷存在一定程度背离,因而也提出了如何克服基层治理内在失效的逻辑问题。
Ⅲ途径:以不断提升城市治理的“精细化”“回应性”为目标,通过流程再造和数据库、信息集成、互联网+技术平台的机制创新,改变基层政府组织联结和运行方式,建构跨部门协同的整体性政府模式。这一改革途径在城市基层治理中普遍采用,它具有通过政府管理方式改革进而提高外部公众认知度、满意度的传导和贯通作用。在行政体制法定权责关系尚未完全理顺的背景下,依靠地方主政官的强有力的观念导入和政策推动,以求成功突围城市治理中长期掣肘基层管理运行的“碎片化问题,建立资源的有机整合,审批、服务流程清晰、简捷、便利的基层行政管理和公共服务运行体系”(姜晓萍,2102)。
打通公众服务需求表达与基层政府有效回应公众的中间通道,建立高效回应问题的“中间性”机制,是基层治理进行政府程序再造的出发点,而基层面对的无处不在的“条块关系”和指令、资源“碎片化”等管理体制问题,导致了基层政府固有的任务目标与完成任务的手段、能力之间的张力。以流程切入的机构改革议程,旨在从基层存在管理与服务的业务链条及其运行环节着手,梳理全流程并明确界定执行的法律规范、事务分类和属性、责权配置、业务职能范围、利益相关人权利、义务以及需求预期、跨部门的业务流转的最短距离、信息共享和交互使用路径、服务平台承载业务整合方式、跨部门协同合作策略,从而自上而下将地方管理与服务流程的“顶层设计”“整体规划”与各级地方政府分权管理、基层政府联动组织运行有机结合起来。
以“整体性”和“网格化”为导向的基层政府机构改革思路,引发了多地城市多轮的改革实践,产生了不同切口进入的改革工具。早在2003年,北京市东城区试点“网格化”管理模式,运用信息化资源探索快速知晓管理问题并高效率指挥、调动管理资源予以处置,之后经由朝阳区网格化管理平台在流动人口、社会治安、综治信访、市民服务等社会管理领域的广泛应用(杨宏山、皮定均,2011),其经验得到快速扩散,在城市基层治理中被普遍使用,如广州市网格化“大眼睛”项目等。网格管理包含的“全覆盖”、信息技术和“协同联动”理念为城市治理的整合思维供给了“接地气”的应用基础。2006年前后,以北京市怀柔区为代表的基层政府组织启动了“政务(行政或市民)服务中心”等“一站式”服务机构,将与市民生活密切相关的审批事项集中于一处,通过行政审批程序的后台梳理和“首认”机制建立,加快市民办事效率,其中的运行原理在之后的北京市西城区政务大厅建设,特别是浙江省推行的“最多跑一次”审批、服务整体性流程改革中得到发扬光大。围绕基层政府运行程序及其机制启动改革项目还有很多,例如,广州天河区智慧党建、杭州上城区以基层政府运行标准化和质量管理、“平安365”城市智慧管理等,基层治理采用流程再造的应用范围扩大,不仅限于行政审批和生活服务事项,还拓展到基层党建、社会组织建设等领域。
各地基层治理广泛开展的以程序改造和机制创新为基础的机构再造方案,具有以下共同特征:第一,突出“问题导向”和管理主义思维。换句话说,以处置、解决问题的直接性和有效性作为改革工具选择的主要标准,致力于建立覆盖输入与产出的全流程控制系统,从建立业务执行标准,及时发现问题和需求到问题集中和分类,从明确问题归属的责任到跨部门办事流程规划,再到规定基层执行的绩效评估,管理效率的价值是有限考虑的因素。第二,突出以政府内部权力重构、流程重塑来推进基层治理精细化,提高对公众的回应能力。从基层办事业务流程切入,一方面整合了线上数据平台和线下管理资源,将跨部门的业务办事过程对接起来,尽可能降低管理盲区和链条断裂;另一方面规范了参与管理、服务的各个行为主体的管理标准、管理权限和管理程序,提供了以问题和业务为中心的机构改革目标和标准。第三,城市基层治理在微观制度的供给上,在一些领域改变了简单、粗放的管理方式,通过需求调查制度、分类管理制度、首认联动制度、“大联勤”制度等,使得治理精细化程度有所提高。
三、
城市基层政府机构重组改革的未来发展
随着现代社会变化加速,存在于社会之中的国家势必通过自身建构,不断增强对流变的适应性,驾驭未来的发展。按照组织管理理论,机构重组是组织变革在环境——观念——制度——行为之间建立联系,提高组织对环境适应能力的重要途径。因而,无论是现代企业还是现代政府,机构重组及其职责、权力、资源关系调整无疑会成为组织谋求可持续发展的一种常态改革路径。处于国家治理一线、直面各种复杂性的基层政府概莫能外,必进一步通过深化实质性的组织改革,调适自身,艰难转型,以跟进治理现代化和社会变迁的节奏。
从现有的改革实践观察,城市基层政府通过机构改革拉动的职能、权限、资源配置方式调整,在社会治理问题急剧上升、多点齐发的转型时期,一定程度上满足了公众不断增长的服务权利需求,也初步建立了基层风险问题知情、预警、分类、上传、处置的联动机制,形成了风险预期。然而,如前所述,基层政府机构改革的过程和结果存在不少难尽如人意的地方,时常有“理想很丰满,现实很骨感”之叹。除由机构改革结构性变化导致的部门、人员利益冲突及其阻力外,基层政府机构重组还出现一些明显状况:一是人去政息。地方主政官在位时,改革风生水起,主政官离任后,改革迅速退潮甚至销声匿迹,可持续的制度化水平较低。二是内卷变异。改革初衷拟解决的问题没有得以解决,拟实现的目标没有得以实现,有时反而再度出现甚至强化了原有的问题,如网格化管理存在进一步强化条统的趋势,网格中信息采集与指挥系统又演化为一个下派任务的“条”。三是应激式设计。改革突出以问题为导向,但一些改革建立在以直接解决问题的基础上,缺乏对改革所需支撑条件的整体性考虑,改革进程缺乏配套制度和资源供给,使得改革难以达成良好的愿望,无疾而终。四是扩散转化瓶颈。一地产生的治理经验,难以复制、推广到他地应用,进而形成有价值的制度化设计。观察发现,一些地方基层机构改革措施停留在文件或汇报材料中,使得改革完全流于形式。这些问题从不同角度折射出基层政府治理改革的难度及局限性,也拷问城市基层政府今后改革创新路径及其合法性的基础。
回过头来思考并回答基层治理改革的初衷问题,这就是,在新时代城市基层政府机构重组应遵循怎样的目标和逻辑,以及激发改革创新的动力来源。从学理方面考量,前者涉及基层改革应该达到的目的,后者追问改革可能采取的手段。党的十九大报告指出,加强党中央统一权威和领导,坚持以“人民为中心”,践行全心全意为人民服务根本宗旨,以此作为推进国家治理现代化的战略目标。城市基层政府的地位和角色,决定了它们在与公众最近的距离上履行“以人民为中心”的承诺,这也就要求城市基层政府的机构组织设置形式及其执行能力符合提供多样化、差异化、弹性化公共服务供给的特点,符合基层某些特殊性的需要。在坚持统一领导、统一政令和基本标准化的前提下,构建以居民需求为导向的基层治理组织结构。最近,北京市正在推动街道管理体制的全面改革,其中依然包含了街道内设机构“大部门体制”改革和街道统合基层综合行政执法两项关键性的机构重组事项。同时,市委市政府力图通过建立自下而上的问题传导和处置机制,改变“中间层”区委办局单向发布指令而街道权限能力不足的问题,提出了“街乡吹哨,部门报到;支部吹哨,党员报到;河长吹哨,沿岸报到”的“三三机制”,力求在科层体制的纵向层级间形成面向基层问题的决策执行制度,体现了基层政府向下回应的诉求。北京市“三三机制”改革能否成功还需拭目以待,但从中不难看到,为了保障基层改革成果的稳固性和连续性,在机制改革的背后迫切需要强有力的、系统性的体制改革的支撑和保证,其基本问题是政府层级间责任、权力、资源配置的划分及法定化,以分权促进地方及基层治理的能力。
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于党和国家机构改革的决定》明确指出,赋予省级及以下政府更多自主权是统筹优化地方机构设置和职能配置的权限。与此同时明确指出,“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设,夯实国家治理体系和治理能力的基础”。它确定了加强党的基层组织建设和构建简约高效的基层管理体制两项相辅相成、有机统一的任务。在加强党的领导和夯实基层治理基础的根本目标下,基层管理体制的重点在于统筹党政群组织,面向人民群众的需求,协同整合资源,优化管理体系,简化办事程序,促进治理重心下移,形成基层高效的管理体制。
为此,地方和基层党政群组织机构改革承担着重要作用。在遵守规定动作的基础上,地方和基层政府可因地制宜运用一定自选动作来设置机构和配置职能,解决长期以来的职能同构和机构“上下一般粗”问题(朱光磊、张志红,2013)。对于基层政权组织,则构建简约高效的基层管理体制,其主要原则为:一是加强党的基层组织建设,指导、管理和协同经济组织、自治组织、群团组织与社会组织,形成共治、共建、共享格局;二是政府机构设置和人力资源调配面向人民群众需要和符合基层事务特点,反映地方差异,不照搬上级机关的设置模式;三是根据基层工作需要,设立综合性机构,实行扁平化和网格化管理,整合相关职能和资源;四是将治理中心下移,保证相关的人力、物力、财力下沉,匹配基层治理的责任要求;五是改革公共事业部门,统筹基层机构编制资源,整合审批、服务、执法力量,优化部门设置和工作流程,建立信息共享机制。基于此,基层政府机构设置既可以“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构交办的任务;又可以“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报工作。以中央关于机构改革的整体部署为契机,城市基层政府将再图发展,不断创新治理体制机制,以服务“人民为中心”,为驻地企业营商的“清、亲”,为社区和社会组织建设的活力,为居民日常工作生活的便捷建立良好的环境和氛围。
近日，由中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师孙柏瑛撰写的论文——《城市基层政府治理转型中的机构改革》被《新华文摘》2018年第24期（总第660期）全文转载。该文原载于《公共管理与政策评论》杂志2018年第5期，全文约8100字。同时，这也是本刊2018年第二篇被《新华文摘》全文转载的文章。
自2012年创刊以来，《公共管理与政策评论》杂志始终坚持以公共管理学科为基础，以当代中国公共管理和公共政策重大理论和实践问题为研究和讨论核心，积极借鉴别国的公共管理经验， 追求科学性和学术性，同时研讨理论，注重实践，努力将自身打造成为中国公共管理改革创新的思想前导和经验荟萃。本刊坚持唯质取稿原则，以作品质量为唯一标准，已成为《复印报刊资料》和《新华文摘》重要转载来源。本着“以文会友、以友辅仁”的宗旨，《公共管理与政策评论》杂志热忱欢迎海内外公共管理、公共政策研究学人在本刊发表最新研究成果，希望广大专家学者和政府工作者不吝赐稿。
编辑：曾桢
人 大 公 管
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