热点聚焦|叶裕民：我国非户籍人口市民化的关键障碍与对策
来源：“凤凰网财经”2021年4月23日
叶裕民｜中国人民大学公共管理学院教授
4月18日，中国城市百人论坛2021春季论坛在清华大学艺术博物馆举行，论坛主题为“迈入‘十四五’：高质量城市化与美好人居环境”，本次论坛由凤凰网财经在线直播，全程报道。
中国城市百人论坛成员、我院教授叶裕民认为，市民化是我国新时代推进新型城镇化、积累人力资本、扩大内需、促进产业结构升级、扩大中等收入群体、走向社会主义现代化强国的必要条件。市民化政策路径是公共服务均等化，而不是户籍制度改革。公共服务均等化可以通过“在一起”指数和可支付住房覆盖率来进行考核。
#01
自然属性
也就是有可支付住房，并享受到均等化的公共服务。
#02
社会属性
是指他可以迁移家庭化，家庭居住进社区，家庭生活社区化，社区治理民主化，参与到社会治理当中来。
#03
经济属性
满足了自然属性和社会属性，他就可以进一步满足他的经济属性。没有了后顾之忧他就可以努力学习，积累人力资本，生产能力提高，为新型工业化提供技术支撑。
这样我们的市民化就能持续地推进，做到“住下来”——“融进来”——“强起来”，果能如此的话，这些流动人口将形成与城市秩序相适应的精神价值和生活方式，形成健康和完整的社会性集体人格，一手牵起新型工业化，当在城市完全居住下来时，为农村振兴减负；所以一手牵起乡村振兴，推进国家整体现代化。这个过程，我称之为通过“两个流动”，实现“两个转化”的过程：就是通过空间流动，实现农村人口城镇化；通过社会流动实现边缘者阶层中等收入化，这就是市民化的过程。其实城镇化的过程就是完完整整人发展的过程，市民化了，整个城市化往前推进，依次推进新型城镇化和乡村振兴。
正因为市民化如此重要，我们国家从2011年以后，实际从“十二五”以后快速出台了很多市民化政策，但效果并不好。根据“住下来”“融进来”“强起来”这三个方面，以及空间流动和社会流动这两个领域给它建构指标体系。我们的指标体系是非常具体的，比如住房设施有没有自来水、有没有卫生间，有一项就打一项分，缺一项就少一项分数，完全根据客观打分。打完以后发现，2014-2016年市民化完全都是不及格的，算出来我非常得惊讶，发现我们的市民化水平如此之低。通过卫健委以及人民大学“千城百村”数据库的数据计算出来基本是相似的结果。
为什么市民化国家这么重视，推进这么艰难？最重要的原因是中央很重视，地方政府不重视。地方政府把市民化作为政治任务完成，而不是成为他追求的目标，没有全力做这件事情。
为什么如此呢？我认为，和我们现在的政策对地方政府的激励和约束力不够有关系。我们觉得对地方考核指标核心是户籍制度，我们的制度对市民化路径认识有个误区。市民化的路径是两个：一是户籍制度改革，二是公共服务均等化。目前我们普遍认为，市民化需要通过户籍制度改革来完成，所以，市民化的第一条都是户籍制度改革。但研究户籍制度改革大部分文章关心的并不是公共服务均等化，而是如何完善积分制，这样就把户籍制度改革的研究搞偏了，300万人以下很多城市没有入户的门槛，但有入学的积分制，和市民化改革方向是完全不一致的。
我们现在考核这个指标，或者刚性达不到，或者过分弹性不好考核。
刚性，我们户籍制度很刚性，但对特大城市要求是比较低的，其他城市整个“十三五”期间“两率”缩减是没有完全任务的，差得挺多的。之所以没有完成任务，是和我们一向政策当中对300万以上的特大城市要求是比较低的。这样的情况下，300万以上城市占了中国人口流动1/3，跨省流动人口的50%。其中“北上广深”占的比例更高，但这些城市如果不能持续地推进户籍制度改革，或者不能持续推进市民化。那么全国的市民化就会因此而受到极大的限制。所以，我国最发达城市户籍制度改革的徘徊导致了我国市民化难以推进。由当前情况来看，因为大家熟知的问题，我们认为，户籍制度不宜作为市民化考核的指标。
不以户籍制度考核，那么以什么能考核呢？就是公共服务均等化，现在各地也要求提供公共服务均等化。因为各地类型太多，很难考核。
我们认为，要把最基本的公共服务指标上升为刚性指标拿来进行考核。这个指标我们建议为两个：“在一起”指数和可支付住房覆盖率。
“在一起”指数是指流动人口学龄子女与父母在一起的比重。“可支付住房”大家都很清楚了。要特别声明一下，“在一起”指数并不是由我提出来的，我一直在关注这个事，但我提出来的概念没有这个好，这是由一个社会组织“新公民计划”的博士魏佳羽先生提出来的，我借用他的指标，研究是我们在做，我们也交流很多，我特别尊重这位先生，他长期关注市民化的问题。
通过我们的研究发现：1.没有稳定的可支付健康住房就难以推进公共服务均等化。2.新市民的第一需求是子女教育，第二需求才是可支付住房。现实生活中我们发现没有可支付住房就不可能有很好的子女教育和小学学位的配置。子女教育也是关乎中国下一代现代化的基础性、战略性的重大问题。十八届四中全会确立了以公平正义为基本准则、依法治国的国家治理体系。
而《中华人民共和国义务教育法》很早就把流动人口教育确定为“两为主”的政策，就是以公办学校为主，以流入地的政府为主。也就是说我们地方政府长期没有依法来推进流动人口入学问题，使得“在一起”的比率非常得低，目前全国比例是50%，一半的孩子不能和父母在一起，不能得到父母的呵护。这就是进城务工子女和乡村留守儿童的小学和中学差距的比例，而且越大的城市分数越低，北京、上海才1/4左右，70%的流动人口在北京、上海、深圳特大城市的孩子不能和父母在一起，不利于他们身心健康，不利于他们基本的民生。刚才大部分专家都说，“十四五”是高质量发展，要满足人们美好生活，而我们流动人口要满足他的基本生活。满足他的基本生活才能向美好生活转向。
我们建议：
第一，“十四五”乃至2035年之前，我们需要将“在一起”指数、可支付住房，健康住房覆盖率作为新市民考察的约束性指标。我们第一个建议：是发改委领衔，将这两个指标纳入2035年之前考核地方政府政绩的约束性指标。
第三，如果流动人口住下来了，那就可以根据常住人口配给学位，实现新市民迁移家庭化，快速提升“在一起”指数，再一步提升中国市民化的质量。
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