最新研究｜唐钧：正规化建设将全面推进国家综合性消防救援的高质量发展
来源：《中国消防》2021年第5期
唐钧｜中国人民大学公共管理学院教授
国家综合性消防救援队伍从处置“单一灾种”向应对“全灾种、大应急”转变，对提高打赢制胜能力、加快推进队伍转型升级提出了更高的标准、更严的要求。正规化建设是巩固和提高队伍战斗力的根本保证。面对新的形势要求，各地以点带面，推动正规化建设纵深发展。笔者实地调研了几支总队级消防救援队伍，见证了正规化建设正富有成效地推进国家综合性消防救援的全面高质量发展，形成了应急管理和风险治理视角的科研成果。
一、正规化建设支撑起国家综合性消防救援体系
国家综合性消防救援体系的建构要件：一是胜任既定职能，二是聚集综合战斗力，三是规范化管理。正规化建设在支撑综合性消防救援体系的建构方面，起到了“四梁八柱”的基础性功能。
（一）正规化建设是在统筹发展和安全的背景下，贯彻落实总体国家安全观、达成中央统筹传统安全和非传统安全两层目标的“法宝”。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，首次明确强调要“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”。应急管理部部长黄明强调，以推动高质量发展为主题，以防范化解重大安全风险为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的安全需要为根本目的，坚持总体国家安全观，更好统筹发展和安全，着力化解存量风险、防范增量风险。这些凸显出当前消防救援队伍所面临的严峻形势和必须应对传统安全和非传统安全的艰巨考验。队伍正规化建设是重中之重，其主要内容是构建与消防救援队伍新职能、新使命相适应的“执勤、训练、工作、生活”四个秩序，工作目标是全面提升消防救援队伍防范化解各类安全风险，应对处置各类灾害事故的能力和水平。山东总队淄博支队“实战实训、联调联战”，广东总队强化设置战术研讨台和进行战术复盘研讨等创新，通过正规化切实提升了抵御安全风险的能力。
（二）正规化建设是消防救援队伍处于“复杂困难时期”中，从严从实践行“纪律严明”治队之基的关键，是巩固和提高队伍战斗力的保证。一方面，全国各地的消防救援队伍通过正规化建设，坚持不懈依法管理、从严管理，持之以恒正风肃纪，坚决推进消防执法改革，主官带头从严带班子、带队伍、正风气、树形象，坚持不懈抓基层打基础，着力锻造纪律严明、铁令如山的过硬队伍。另一方面，在开展队伍正规化建设的过程中，消防救援队伍始终贯彻战斗力标准，聚焦执勤备战，引导各级指战员加强学习，科学施训，强化各个领域专业人才培养，推进应急救援信息化和装备建设，全面提升各级指挥协调能力、专业救援能力、机动作战能力和快速反应能力，加快推进队伍转型升级，聚集充足的综合战斗力量。北京总队出台《队列动作训练教学示范教材》，通过正规化建设大幅提高专业化水平；广东总队推出集成本辖区所有常见灾种的综合训练塔，创建体能训练区，做到“基础训练不出营区、班组训练依托营区、体能训练房前屋后”。正规化建设在强基固本的基础上，形成了持续提升战斗力的坚实保障。
（三）正规化建设是在夯实基层基础应急力量的背景下，实现规范化管理，努力走出中国特色消防救援“新路子”的关键。应急管理部秉承“政治建队、改革强队、依法治队”的抓建思路，全国各级消防救援队伍着力探索构建新体制下符合消防救援队伍职业特点的正规化建设标准体系和教育管理模式。山东在全国率先建立省级消防救援职业保障机制；广东总队正规化建设确定了以紧扣提升战斗力为主要目标，以“五统四性”为总揽，以“条令化、法治化”为核心，坚持依法从严，注重按纲抓建，完善机制载体，勇于开拓创新，重塑“执勤、训练、工作、生活”四个秩序，通过狠抓严格的训练、科学的管理和持久的养成，实现新一轮队伍正规化建设向内涵式、高层次发展的建设体系，基层标准化体系也在实践中不断创新和升级。全国的消防救援队伍建设有待通过正规化建设，健全政策制度体系，强化规范化管理，努力走出中国特色消防救援“新路子”。
二、正规化建设确保国家综合性消防救援的正确发展方向
在近三年的全国实践中，正规化建设通过持续提升向心力、战斗力、凝聚力，忠实践行了习近平总书记训词要求的发展方向。
（一）用正规化出向心力：对党忠诚、党建引领、纪律严明。国家消防救援队伍是党绝对领导下的队伍，正规化建设能够有效提升向心力：有利于规范党组织运行，切实提高党组织的凝聚力向心力和党员领导干部的驾驭力掌舵力，发挥好组织的党性熔炉作用和党员领导干部的示范表率作用；有利于促进扎根文化、教育熏陶，让思想教育时刻紧扣指战员的“活思想”，在潜移默化中将“两严两准”根植于心、形成自觉；有利于促进展示转变观念，以自我革命的精神自我检视查摆问题，把个人前途与集体利益紧密捆绑，激发关乎主动履职、主动作为、主动担当的行动自觉。广东总队的正规化建设在党建引领下开展工作，在日常工作生活中，融入对党忠诚、纪律严明的全方位要求。广东总队还在正规化建设过程中构建了“三线”防控体系，以“九无”创建、“两个经常性”工作为抓手，配套了设施标准统一的党支部会议室、消防员之家等场库室，自主研发智慧政工平台，推动政治教育和管理各项工作落实，均在实践中取得成效。
（二）向正规化要战斗力：赴汤蹈火、反应灵敏、快速高效。对标应急救援主力军和国家队定位，在推进队伍救援理念、职能、能力、装备、方式、机制转型升级的过程中，以自我革命的精神全面建设党和人民信得过、靠得住、能放心的队伍，做到对党绝对忠诚、业务绝对过硬，牢固树立战斗力标准，关键时刻能打大仗打硬仗打恶仗打胜仗。正规化建设，既有利于将规范执勤备战秩序、建立科学练兵机制、健全安全管控体系等能够在常态实训中切实提升战斗力的措施有效固化并全面落实，全面提升班组、队站指挥作战专业能力和精准水平，也有利于建立健全符合职业特点的专门管理和保障政策，完善荣誉激励机制，树立职业尊崇，这是保证队伍战斗力的关键所在。广东总队的正规化建设以提升战斗力为靶向，从队站设置、力量布局和调度上构建1+N力量体系，实现中心站、小型站、微型站全面联动；防治营房营地用地紧张、训练和学习时间零碎等全国性“通病”，创建了以综合训练塔和“房前屋后”训练区为载体、以模块化专业训练为基础、以自发自愿的专项训练为补充的系统化训练模式，持续提升技能，不断提高战术战法，践行赴汤蹈火、反应灵敏、快速高效的中央要求。
（三）靠正规化提凝聚力：竭诚为民、关怀基层、持续发展。消防救援队伍的凝聚力建设，事关消防员个体的职业荣誉感、归属感、获得感，事关消防系统的作为、形象、风貌。通过正规化建设，将奖励补贴、职业保障、发展晋升、心理辅导、立功表彰、调休政策、后勤生活、装备配备、优抚优待等有助于提升凝聚力的措施和做法固化为常态工作，从而营造和谐温暖的内部关系、增强全体指战员的职业荣誉感。广东总队的正规化建设将国家综合性消防救援队伍迫切所需的凝聚力得以固化和提升。营房营区“双四区”的配置充分考虑到了救援队员们的多元化需求。设置了融合性消防员之家、训练场休息区等场库室，条件允许的单位还在正规化标准约束下开设了“天台菜园”“消防员公寓”“咏春拳桩”等人性化服务空间。这些举措，将提升凝聚力转化为日常工作的潜移默化，优化改良了国家综合性消防救援队伍的组织文化。
三、正规化建设就是践行国家综合性消防救援的现代化
消防救援队伍通过正规化建设，同步在三个层面践行现代化：一是流程层面的全面质量管理和目视化管理，二是要素层面的差异化管理和可持续管理，三是本质层面的科学应急管理和安全风险管理。
（一）正规化建设内设的全面质量管理和目视化管理，力争达到综合性消防救援的全流程管理现代化。全面质量管理（Total Quality Control）是全球认可的质量管理体系，目视化管理（Visual Management）则以“视觉化”为基本手段，以“公开化”为基本原则，尽可能地使大家都看得见管理者的要求和意图，借以推动看得见的管理、自主管理、自我控制。以广东总队为例，PDCA循环【质量管理的四个阶段：计划（plan）、执行（do）、检查（check）、调整（action）】已在实践中应用；其基层正规化建设体系逐步升级为涵盖力量部署、制度规范、硬件设施、安全保障、考评体系的标准体系，并在实践打磨中日臻成熟。
（二）正规化建设内含的可持续管理和差异化管理，力争达到综合性消防救援的全要素管理现代化。可持续管理（Sustainable Management）是高阶管理的硬性要求，国家综合性消防救援队伍必须有扎实的可持续管理基础，才能完成高强度、高频次的危险性作业。以广东总队的基层正规化建设为例，其顶层设计规划了可持续性，创新提出的“三线”防控体系、“双一流”任务目标，为可持续管理建构了系统性的可持续进步；其物理设计保障了可持续，改善工作生活质量、动静分离的营房营区设置保障了可持续发展的条件；其能力建设提供了可持续，见缝插针的专业训练场地、综合训练设备设施、针对性的体能训练、不定期的总结和团队学习等为综合性救援能力的持续提高提供了通道。正规化建设必须实施差异化管理（Differentiated Management），兼顾规范化、精细化和人性化，因地制宜地推进。正确区分正规化建设的必配项、选配项，做到既全面部署、又突出重点，既解决现实问题、又规避形式主义，既有里有面、又有急有缓，真正将队伍正规化与队伍发展深度融合。
（三）正规化建设内嵌的科学应急管理和安全风险管理，力争达到综合性消防救援本质层面的现代化。本质安全是综合性消防救援现代化的重要标志，科学有效的应急管理（Emergency Management）和防范化解重大安全风险的风险管理（Risk Management）是实现本质安全的必有路径。广东总队的基层正规化建设，已深化为从力量体系、规范制度、硬件设施、安全保障等方面全面保障“综合应急救援现代化”的深层次正规化体系，切实提升本质安全水平。
综上，广东总队、山东总队、北京总队等的实践表明：正规化建设对于综合性消防救援的体系建构、发展方向、践行现代化均起到了支撑性的关键作用，正规化建设将持续推进全国综合性消防救援的全面高质量发展。
（作者唐钧系中国人民大学危机管理研究中心主任、教授、博导，应急管理部消防救援局特约研究员，《中国消防》杂志社顾问）
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编辑：曾桢
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