热点聚焦 | 李文钊：“主动治理、未诉先办”的逻辑要义
来源：《前线》2021年7月刊
李文钊｜中国人民大学公共管理学院教授
[摘要] “主动治理、未诉先办”始于居民诉求，又要超越居民诉求，其核心是多层次治理主体在党的领导之下通过对话、协商、谈判、信任、合作和共同行动，推动解决超大城市治理中的民生棘手难题，本质上是实现以人民为中心的超大城市治理创新。结合北京市的治理实践，可以从系统、空间、时间、变化和互动5个维度来理解“主动治理、未诉先办”的核心要义。
[关键词] 系统维度； 空间维度； 时间维度； 变化维度； 互动维度
2021年北京市“接诉即办”改革开启“每月一题”活动，提出12类主题和27个高频难点民生问题，针对居民诉求中的共性问题进行系统求解，并从体制机制上为难题解决提供保障。“接诉即办”“每月一题”是践行习近平总书记在广西考察时关于“让人民生活幸福是‘国之大者’”[1]重要论述的生动实践，体现了以人民为中心的发展思想。在2019年启动“接诉即办”改革时，北京市委就非常重视将“有一办一”“举一反三”和共性问题的主动治理相结合。如果说此前的“主动治理、未诉先办”只是观念意识、局部试点和个别摸索，那么2021年就是“主动治理、未诉先办”全面深化的起始年，北京市正在探索同时实现诉求量下降和“接诉即办”水平提升的改革路径，也是从“接诉即办”回归首都治理体系和治理能力现代化的有益尝试。为了更好理解“主动治理、未诉先办”的内在逻辑，可以从系统、空间、时间、变化和互动5个维度对其核心要义进行阐述。
遵循系统逻辑，着力解决共性问题
建构共性问题及专项治理是“主动治理、未诉先办”的首要含义，也是深化“接诉即办”改革的直接举措。如果说一个个具体问题是要素，那么共性问题就是系统，具体问题与共性问题之间的关系就是要素与系统之间的关系。通过对共性问题进行专项治理，可以起到四两拨千斤的作用。建构共性问题也是人类认知问题的一个主要方式，它本身也是问题分类和诉求统计分析的结果。
“主动治理、未诉先办”需要发挥各级、各类治理主体的积极性和主动性，分别建构自身所面临的共性问题并及时进行专项治理。“接诉即办”改革是对不同层次和类型治理主体的“城市考验”，诉求提供了不同类型治理主体进行自我改进的诱因。事实上，在“接诉即办”改革初期，北京市就发现了物业管理是市民反映问题比较集中的领域，为此，北京市专门针对物业管理出台条例，采取一系列措施来治理好“关键小事”。除了北京市委、市政府要进行共性问题建构之外，市直部门、区委、区政府、街道、乡镇、国有企业等也需要通过“接诉即办”数据寻找共性问题，有针对性地开展各自职责范围内的事项治理。
“每月一题”是市委、市政府从高位推动“主动治理、未诉先办”的有效尝试，是开展党史学习教育、学史力行的重要抓手，它通过2020年“接诉即办”的民生大数据发现首都治理中的热点、难点、疑点和棘手问题，形成27个问题框，明确12个责任部门，试图找到解决一类问题的体制机制，从而将“主动治理、未诉先办”从构想转化为行动。为了让“每月一题”切实发挥作用，北京市建立了全年部署、落实责任、高位推动、督查督办等工作机制，并且已经取得良好效果。“每月一题”是对民众诉求的系统建构，实现以小见大，见微知著；是为基层减负的具体举措，实现自上而下治理和自下而上治理的有机统一；是棘手难题的协同治理，实现跨部门、跨层次、跨系统协同来应对复杂问题对治理的挑战；是首都治理能力的大考，实现对系统治理水平的有效检验。
遵循空间逻辑，重点解决区域性问题
“主动治理、未诉先办”最终都需要从已经发生的和已知的问题去推测没有发生的潜在问题，并超前性采取应对措施，这本身是一个推理过程。从具体问题寻找共性问题是一种推理方法，而从问题在空间聚集情况来寻找问题区域则是另一种推理方法，这两种推理方法的共性是从具体问题寻找一般性问题，而差别是推理逻辑不同。寻找共性问题从问题本身属性出发，遵循系统逻辑，而探究区域问题则是从问题聚集的空间出发，遵循空间逻辑。一般而言，共性问题可能是跨区域的，而问题区域则可能聚集着不同类型的共性问题，这类似条条和块块之间的关系。
从空间维度探究区域问题，可以存在不同尺度。对于北京市“接诉即办”改革实践而言，至少存在社区、街道和乡镇、区3个不同尺度。当前，北京市主要对街道和乡镇以及区进行排名，这说明这两个空间尺度受到关注。诉求量比较多的街道和乡镇以及区可能是问题区域，需要进行重点治理。相反，诉求量少并且绩效排名靠前的区域可能就是理想类型的区域，他们提前实现了“主动治理、未诉先办”的理想预期结果。而街道和乡镇的诉求又会集中呈现在社区层面，这样我们可以以社区为空间基础来建构“接诉即办”改革所面临的治理挑战。除了社区、街道和乡镇这两个尺度之外，还可能存在跨社区、跨街道和乡镇的问题，昌平区的回龙观、天通苑地区（即“回天地区”）就是这种跨区域问题的典型。此外，我们也可以将区域尺度进一步缩小，在社区尺度层面建立小区、楼门尺度，分析和识别问题多的小区和楼门，从而采取针对性行动。
与共性问题的“每月一题”机制相比，北京市从空间维度进行“主动治理、未诉先办”还处于探索之中，需要找到更多行动路径。无论采取什么样的行动路径，建构和识别问题区域是第一步，也是最重要的一步，这既需要遵循传统区域和空间概念，也需要发挥我们的想象力，进行区域空间创造，探索通过区域空间创造与整合来解决问题的路径。在进行问题区域治理中，激励、惩罚和信息发布等机制同等重要。当前对于问题区域的治理，主要采取了信息披露机制以及将这些问题区域治理绩效与干部考核、晋升挂钩，这些机制起到了一定作用。未来，可以通过设立“十星”乡镇、街道、社区等进行正面鼓励，类似于文明城市创建活动，通过树立典型来寻找区域治理的典范。
遵循时间逻辑，优先解决预测性问题
除了将问题置于系统和空间维度考虑之外，要实现“主动治理、未诉先办”还需要将问题置于时间维度考察，讨论问题出现的时间周期和问题在时间轴的分布，时间正在成为治国理政需要考虑的重要维度。
预测问题发生的时间周期并提前采取行动，这是从时间维度推进“主动治理、未诉先办”的第一层含义。有些问题每天都会发生，有些问题则周期性出现。前者如物业管理问题、市场监管问题、道路交通问题、垃圾分类问题等，后者如供暖问题、入学问题、防洪问题等，对于周期性出现的问题就可以进行前瞻治理。2021年五一假期，北京西站很多顾客滞留，那么假期出行就可以作为一个周期性问题进行研判和采取针对性措施，提升市民出行的便利性和安全性。下一步，北京市可以基于2019年和2020年的运行数据，对于城市治理中的周期性问题进行列举和梳理，让治理主体形成预期，提前谋划并采取针对性措施。
预测问题在时间轴的分布并以此为基础进行注意力分配，这是从时间维度推进“主动治理、未诉先办”的另一层含义。对于一些每时每刻都发生的问题，仍然会存在时间分布的差异。居民对于民生问题的诉求也存在时间分布差异，北京市可以基于2019年和2020年的数据，按照月份总结不同月份市民的重点诉求，并将这些预测推送给相关治理主体，进行前瞻性治理。
如同从空间维度推动“主动治理、未诉先办”一样，时间维度的视角也需要发挥各级各类治理主体的主动性和积极性，需要他们形成自己的问题周期和问题时间轴清单，从而依据这些清单在问题还没有产生之前进行前瞻治理。无论是问题周期的研判，还是问题时间轴分布的分析，都是希望从过去已经发生的事情推理和推测未来可能发生的事情，这是基于时间因果推理的治理。只要推理与实际发生的契合度高，就有可能实现“主动治理、未诉先办”。从这个意义上看，时间维度的“主动治理、未诉先办”与风险治理逻辑具有内在一致性，只是风险治理是针对风险的预测，而“主动治理、未诉先办”则是针对常规问题的预测。
遵循变化逻辑，前置解决未发问题
老子有云：“天下难事，必作于易；天下大事，必作于细。”这是老子对事物变化规律的描述和总结，意味着可以通过做好容易的事情和小的事情，来取得大的成就。正是基于对事情变化规律的把握，老子也提出了应对策略，他认为：“为之于未有，治之于未乱。”从这个意义上看，“主动治理、未诉先办”与老子对于治理的想象具有高度契合性。与此同时，老子也从变化维度给“主动治理、未诉先办”提供了思想和理论借鉴。从变化维度看“主动治理、未诉先办”，至少可以在对问题症状进行监测和加强基层治理能力两方面进行探索，使得问题在萌芽状态得到解决，避免成为民众诉求对象，这也是源头治理的应有之义。
加强对城市运行状态的监测，及时将处于萌芽状态的问题解决，避免社会状态演变出问题，避免小问题演变为大问题，避免大问题转化为市民诉求。这意味着城市治理主体需要发展有效的城市感知体系，具备很强的问题监测和识别能力，能够在事务转化为问题前，及时预警并采取有针对性的措施。最初，大兴区就将城市管理指挥中心和“接诉即办”融合，实现市民诉求和主动发现相互促进，从而达到“主动治理、未诉先办”的目的。当前，北京市各个区都将城管队伍和“接诉即办”指挥中心整合，形成一个主动发现和被动接受诉求的平台型组织，为实现从“接诉即办”向“主动治理、未诉先办”转型提供组织基础。一个政府和组织主动发现的问题越多，诉求量降低的可能性越大，从某种程度上看，“主动治理、未诉先办”和“接诉即办”是一个此消彼长的关系，这也是源头治理的基本内涵。
加强基层治理能力建设也是提前感知和发现问题，实现“主动治理、未诉先办”的重要手段。一般而言处于萌芽状态的问题大多在基层，如果基层治理主体能够第一时间处理问题，这些小问题就不会发展成大问题。北京市“接诉即办”改革非常重视到基层一线解决问题，并且十分注重解决“看得见的管不着”和“管得着的看不见”两者之间的矛盾，实现资源、能力和治理之间的有效匹配。
从变化维度理解“主动治理、未诉先办”，这说明“主动治理、未诉先办”不可能一劳永逸，它是一个持续不断提升和改进的过程。“主动治理、未诉先办”不可能毕其功于一役，它是一项长期性、基础性、持续性的任务，并且不能须臾放松，只有起点，没有终点。这也使得各级治理主体需要将“主动治理、未诉先办”作为一项长期事业来实施，即便取得一定成效也不能骄傲自满，需要不断提升自身主动发现问题、回应诉求和解决问题的能力。
遵循互动逻辑，先手解决潜在问题
老子有云：圣人无常心，以百姓心为心。“主动治理、未诉先办”最终还是要从民众需求出发，主动收集民情和民意，将治理建立在民心基础之上，让民众从公共物品或服务的被动接受者向主动参与者和合作生产者转变，这样民众才有可能将诉求转化为共同行动的力量。因此，互动维度要求“主动治理、未诉先办”注重从民众中收集问题线索，与民众一道促进问题解决，避免问题演化为诉求。要更好地收集问题线索，“主动治理、未诉先办”至少可以在两个方面进行探索，即走好新时代群众路线和建构治理主体、民众多方互动平台。
“主动治理、未诉先办”仍然需要走好新时代群众路线，通过加强与民众之间的互动，收集民众对治理的态度、意见和建议。“接诉即办”是治理主体被动接受意见，而民意征集则是治理主体主动虚心听取民众建议，关口前移有利于避免后续问题产生。例如，房山区拱辰街道南广阳城村的村民基本不通过12345市民服务热线反映问题，这是因为村“两委”主动收集民意民情，使得很多问题在社区层面就能得到解决。对于政府而言他们正在践行“不诉自办”，而相对村民而言，村“两委”就是在践行“主动治理、未诉先办”。
要实现良性互动，治理主体还需要搭建不同的互动平台，为问题线索征集、民众参与和共同行动创造可能性。政府和民众之间互动需要依靠一定的平台和载体，并且尽可能以制度化方式呈现。此外，互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的发展，也使得技术可以在沟通协商互动平台的建构上发挥更大作用。事实上，建立不同治理主体直接与民众互动的平台，本身也是诉求从“长途机制”向“短途机制”转变的过程，能够促进问题得到及时解决。当前，很多社区都建立了自身与民众互动的平台，希望民众直接向他们反映意见和建议，他们第一时间给予关注和解决。从现实运行看，街道和社区互动平台的建立，客观上能够分流和减少部分诉求，这也是“主动治理、未诉先办”的有益尝试。
从互动维度理解“主动治理、未诉先办”，这说明“主动治理、未诉先办”的核心仍然是人，做好群众工作仍然是重要方式手段，而协商、对话和沟通仍然是需要重视的内容。互动维度的引入，使得政府、民众和公共事务这三者之间的有机联系得以建立，本质上是从最根本和最基础的视角来回应问题解决，即谁的问题，如何解决？互动维度也与前面的系统维度、时间维度、空间维度、变化维度等具有内在联系，只是互动维度更加突显问题的主动性，强调从主体性的视角出发去发现问题和解决问题。未来，要让“主动治理、未诉先办”成为一种习惯和自觉，还需要在“接诉即办”立法上下功夫，通过立法来调整各方关系，形成稳定预期，让为民服务有坚实的法治保障。
[注释与参考文献]
[1]《习近平在广西考察时强调 解放思想深化改革凝心聚力担当实干 建设新时代中国特色社会主义壮美广西》，《 人民日报 》 2021年4月28日，第 1 版。
[2]李文钊. 论合作型政府：一个政府改革的新理论[J]. 河南社会科学，2017，(1).
往期推荐
人 大 公 管
中国公共管理教育与研究引领者
欢迎关注
中国人民大学公共管理学院
公众号
http://spap.ruc.edu.cn/