最新研究丨方振邦：干部考核全面精准的几个关键
来源：《人民论坛》2021年第22期48-51,共4页
方振邦｜中国人民大学公共管理学院教授
摘要
考核干部对制度贯彻落实，代表着对中国特色社会主义制度价值体系的追求和维护、对改革发展过程规范性的监督，对发展目的和手段的平衡。各级干部的制度执行力和治理能力体现为理解制度、宣传制度，执行制度和取得改革发展的实际成效。因此，要深入贯彻党中央部署，借鉴战略性绩效管理理论，系统思考和设计考人与考事相结合的考核评价体系，确立基于正确政绩观的考核评价内容，综合运用多种考核评价方式，充分运用考核评价结果，激励引导广大干部坚决执行制度，不断提升制度执行力和治理能力。
关键词
干部考核 绩效管理 制度执行力 治理能力
提高制度执行力和治理能力，是新时代干部队伍建设的重大任务。党的十九届四中全会强调，坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。面向全面建设社会主义现代化国家新征程，党中央已经对贯彻执行好各项制度，把我国的制度优势更好转化为国家治理效能做出战略部署。但“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”当前，一些地方和部门仍然不同程度地存在把制度当作“稻草人”“橡皮筋”，有令不行、有禁不止，“制度空转”以及违法违纪等现象。如何充分发挥考核评价的指挥棒、风向标、助推器作用，激励引导广大干部坚决执行制度，不断提升制度执行力和治理能力，显得尤为重要。
干部考核评价可借鉴战略性绩效管理理论
我们党历来高度重视干部考核工作，并在实践中不断发展完善。为了保证党员的质量，推动革命事业发展，早在1928年，党的六大通过的《关于组织问题草案之决议》就对考核党员的政治素质和工作能力做出了规定，在1938年召开的六届六中全会明确提出了“才德兼备”的干部标准。新中国成立后，党对干部年度考核进行了初步探索，提出考核的目的在于使干部能够更好地认识自己，提高自己，改进工作，同时也使党组织能够更系统地、全面地了解干部，以便有计划地培养和选拔干部。改革开放以来，考核工作不断规范化，年度和任期考核制度开始逐步完善，对干部考核形成了包括德能勤绩廉在内的综合考核评价体系，考核方法不断丰富。党的十八大以来，党中央着力建立科学规范的干部考核评价体系，以形成激励干部求真务实的有效机制。2013年，中共中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》；2019年，中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》（以下简称《条例》），强调突出考核贯彻党中央重大决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实新发展理念的实际成效，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，奖勤罚懒、奖优罚劣，调动各级党政领导班子和领导干部积极性、主动性、创造性，树立讲担当、重担当、改革创新、干事创业的鲜明导向。
干部考核评价工作的发展完善，离不开对相关理论研究成果的吸收借鉴。与干部考核密切相关的理论研究经历了从表现性评价、目标管理、标杆管理发展为战略性绩效管理的过程。战略性绩效管理是指组织及其管理者在组织的使命、核心价值观的指引下，进行的计划绩效、监控绩效、评价绩效以及反馈绩效的循环过程，其目的是确保全体组织成员的工作行为和工作结果与组织期望的目标保持一致，通过持续提升个人、部门以及组织的绩效水平，最终实现组织的战略目标及愿景目标。战略性绩效管理系统模型包括“三个目的、四个环节和五项关键决策”。其中，“三个目的”为战略目的、管理目的和开发目的。战略目的是指通过绩效考核体系能够将干部的具体工作与组织的战略目标联系起来，确保组织战略部署落实；管理目的是指绩效考核评价为做好干部培育、选拔、管理、使用等关键决策提供重要依据；开发目的是指通过绩效考核过程发现干部存在的不足，有效地帮助他们提高知识水平、专业技能和综合素质。而“四个环节”是指开展绩效管理需要遵循的绩效计划、绩效监控、绩效评价和绩效反馈。“五项关键决策”是指在实施绩效考核评价工作中必须把握评价内容、评价主体、评价周期、评价方法以及结果应用。深入贯彻落实党中央对干部考核工作的要求，可借鉴战略性绩效管理理论，系统全面设计考核体系各要素，坚持制度执行和发展任务同等对待，同谋划、同部署、同推进、同考核，建立有效的制度执行考核机制。
建立考人与考事相结合的考核评价体系
干部的职责是贯彻落实党中央和组织的战略部署，干部的德才表现应依据其贯彻落实战略部署的工作过程和工作成果来评价，做到考人与考事相结合。在过去的考核实践中发现，如果考人与考事“两张皮”，主要依靠民主测评等主观方法孤立地评价干部，容易造成不担当、不作为的“老好人”获得好评；而那些敢于动真碰硬，严格执行制度的干部，可能由于触及一些人的利益而被差评。从理论的角度来看，干部的思想和能力驱动行为，行为与环境条件结合的过程产生结果。结果和行为过程是显性的、客观的，思想和能力是隐性的和主观的。通过考察干部做事的结果和行为过程来评价干部，比直接以主观方法评价干部的德才更为科学合理。习近平总书记强调，要把研究人和研究事结合起来，避免从抽象到抽象，凭感觉下结论。《条例》要求，坚持考人与考事相结合，注重吸收运用巡视巡察、审计、绩效管理、工作督查、相关部门业务考核、个人有关事项报告查核等成果，把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作为识别干部、评判优劣的重要标准，增强考核结果的真实性、准确性。
坚持考人与考事相结合，要对地方和部门绩效做出客观评价，为综合研判领导班子及班子成员，乃至普通干部的表现打下坚实基础。一般地，领导班子的考核结果主要是由地方或部门工作成效决定，其评价依据较为客观。考核干部要与地方或部门绩效相关联，分析干部在完成总体战略部署过程中发挥作用、做出贡献的具体情况。在这方面，《条例》规定了领导班子考核结果与班子成员考核结果之间的衔接关系，如：领导班子为优秀等次的，其领导成员评为优秀等次的比例可以适当上调，最高不超过30%；领导班子为较差等次的，其领导成员评为优秀等次的比例不得超过15%，主要负责人一般不得确定为称职及以上等次。《条例》引导干部团结协作、担当作为，干事创业的导向非常明确。一些地方积极探索考人与考事相结合，把所开展的组织绩效评估与干部考核结合起来。如广西壮族自治区把设区市政府和区级部门绩效考评结果与公务员年终考核、领导干部的选拔任用挂钩。深圳市建立了市直单位和区、县（市）绩效考评结果与干部考核的衔接机制。组织绩效评估的开展，给干部考核工作提供了大量工作表现和工作成果证据资料，促进了干部考核工作的科学性和有效性。
确立基于正确政绩观的考核评价内容
进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。因此，全面贯彻执行中国特色社会主义制度、全面满足人民美好生活需要，应成为新时代各级干部的政绩追求和评价准则，这样的政绩观也充分体现了我们党的初心使命和价值观。要基于正确政绩观设计考核内容，引导干部不断增强制度执行力和治理能力，创造出符合时代要求的新业绩。也就是说，要构建全面考核干部的指标体系，既要考核发展任务，又要考核制度执行；既要考核干部的“显绩”，又要考核“潜绩”；既要关注短期效果，又要关注长期效应。相对于发展性的任务，制度代表着导向性和干事创业过程的规范性约束。执行制度往往体现为“潜绩”和长期效应，有时甚至影响干部当期的“显绩”，比如落实规划抓减少污染排放、加大对初等教育的投入，在短期可能会影响经济增长速度。考核干部对制度的贯彻落实，代表着对中国特色社会主义制度价值体系的追求和维护、对改革发展过程规范性的监督，对发展目的和手段的平衡。各级干部的制度执行力和治理能力体现为理解制度、宣传制度，执行制度和取得改革发展的实际成效，最终要得到人民群众的认可。
中国特色社会主义制度，形成和发展了包括党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度。各方面的制度是鲜明的价值导向与行为导向规则的结合，对各级干部具有明确的导向和约束作用。要通过干部考核评价把党中央对制度执行的战略部署转化为干部的思想和行动自觉。要突出政治标准，把干部执行思想政治建设、党风廉政建设和作风建设等方面制度和纪律的情况作为首要考核内容。要注重把握不同地区、行业、单位性质、级别和不同时期的工作重点对制度执行的不同要求，设计考核内容，设置突出岗位职责要求的制度执行考核评价指标。实际上，每一项工作任务都是在相关的制度体系的指导和约束下开展的，在考核任务完成效果的同时要考核相关制度执行的情况，特别要加强法治建设、促进社会公平正义、生态环保、安全生产、社会稳定等方面制度的考核，把是否真正贯彻落实各领域制度体系作为评价干部工作的重要内容。要在考核周期之初就通过一定程序，经过深入研究和沟通确定重点制度执行考核内容，以便明确引导干部的努力方向，促进干部持续提升自己的能力。
巡视巡察、审计、工作督查、相关部门业务考核、个人有关事项报告查核等都是专项制度考核工作。这些工作能有效督促干部执行制度，增加对干部工作状况的深入了解，激励和鞭策干部提高执行力。比如，党的十八大以来开展的巡视巡察工作、中央环保督察工作，力度大，效果好，推动了全面从严治党制度和生态环境保护制度的贯彻落实，提高了各级干部的制度执行力和治理能力。近几年，一些地方和部门在制度执行的考核内容设计方面做出有益的探索，在对部门整体绩效评价中，专门设计制度评价内容，对于制度执行力的提升产生了明显的促进作用。
综合运用多种考核评价方式
根据考核周期的安排，干部考核方式通常分为平时考核、年度考核、专项考核和任期考核等。每一种考核方式的考核内容和考核方法各有侧重。要通过多种考核方式的相互衔接、补充印证，来提高干部考核的精准度和公信度。
一是加强平时考核。平时考核结合对干部的日常管理进行。平时考核要重点关注阶段性目标完成的情况以及相关的制度、工作方案和保障措施的落实情况。平时考核对制度执行情况的考核最直接、最便利。组织部门可以通过列席领导班子民主生活会、理论学习中心组学习、重要工作会议，参加重要工作活动；与干部本人或者知情人谈心谈话，到所在单位听取干部群众意见；开展调研走访、专题调查、现场观摩等方式开展考核。党内集中学习教育、纪委监委日常监督、巡视巡察、工作督查、干部培训为深入了解干部提供了重要机会。平时考核还要把信访举报中反映的问题及处理情况作为评价依据。要建立平时考核工作档案，作为评价干部一贯表现的重要依据。
二是充分利用专项考核。专项考核是对领导干部在完成重要专项工作、承担急难险重任务、应对和处置重大突发事件中的表现和工作实际成效等情况所进行的考核。干部在上述特殊条件下对于制度的尊崇、敬畏和执行情况，体现了干部执行制度的定力和能力。在开展专项考核时要把对制度执行的考核作为重要内容。
三是全面开展年度考核。年度考核是以年度为周期的综合性考核，通过个人总结述职、民主测评、个别谈话等环节考察干部。要设计好个人总结报告的模板，明确要求报告制度执行情况，特别是一些重点制度的执行情况。民主测评要合理确定评价参加人的范围，确保由知情人评价。要重视和充分发挥谈话法的识别作用，通过结构化访谈提纲的设计，增强谈话的实效性；用具体事例评价干部，防止概念化、笼统化；谈话要合理确定范围，着重听取知情人意见。要加强现场了解核实，查阅出台的制度文件、会议纪要、工作报告、讲话、批示等资料。年度考核要注重吸收平时考核的成果。通过上述多种途径，综合分析全面客观评价干部的制度意识和宣传制度、执行制度、维护制度的情况。
四是扎实开展任期考核。任期考核是对领导干部在一届任期内总体表现的全方位考核。任期考核与年度考核的方法和环节安排类似，更加突出实绩分析。在实绩分析中，要充分利用干部所分管领域绩效评价结果和审计、工作督查、相关部门业务考核的结论，突出考核完成任期目标的情况，做到以干部的实际工作表现和效果为基础考核干部。任期考核要注重吸收年度考核的成果。要对干部情况进行综合分析研判，全面、历史、辩证地分析个人贡献与集体作用、主观努力与客观条件，分析干部个人及其带领群众执行制度的定力和能力。
在开展考核工作的过程中，要广泛听取群众意见。探索多种方式调查了解群众对制度执行的满意度和意见建议，通过统计部门、社会调查机构、网络问政、市民热线等多种方式了解群众的评价意见，倾听群众呼声。要有效利用数字技术，发挥智慧党建、数字政府等系统的作用，运用大数据思维，多渠道搜集、存储和分析考核数据，为评价组织绩效、客观分析干部制度执行的情况提供坚实基础。
充分运用考核评价结果
考核评价结果的运用是考核评价工作发挥作用的重要途径。要充分运用考核评价结果推动干部考核评价战略目的、管理目的和开发目的的落实。中共中央2021年5月发布的《中国共产党组织工作条例》明确要求“强化考核结果运用，把考核结果与干部选拔任用、教育培养、管理监督、激励约束、问责追责等结合起来，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向。”要运用考核评价结果改进干部制度执行的态度、能力和作风，有效推动制度落实，提升干部制度执行力和治理能力。
首先，及时反馈，促进改进提高。可以采取个别谈话、工作通报、会议讲评等方式，实事求是地向干部反馈考核评价结果，肯定成绩、指出不足，督促整改，传导压力、激发动力。其次，表彰先进，激励担当作为。对贯彻执行制度效果好、政绩突出的干部要及时表彰奖励，激励他们更加进取担当；对于长期考核结果优异的干部，要优先提拔重用，引导其他干部向他们学习，不断提高治理能力。再次，明确方向，加强教育培养。根据考核结果，按照“缺什么补什么”的原则，着力补齐干部制度执行力和治理能力的短板和弱项，合理安排调学调训、实践锻炼等，促使干部有针对性地加强对党的创新理论、各方面制度、现代经济、新兴产业和新模式新技术新业态知识的学习，弥补知识空白、经验盲区、能力弱项，切实增强理解制度、执行制度的能力。最后，问责追责、强化治庸治懒。把考核结果作为干部任用的依据，对考核中发现的违反制度、制度执行不力、干部群众意见较大的干部，根据情况作出调岗、降职、降级或其他处分等处理；发现苗头性、倾向性问题，及时提醒谈话或者函询；发现轻微违纪问题的，进行诫勉谈话，责令整改，真正形成重视提高制度执行力和治理能力的导向。
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。各级党委和政府承担执行制度的重大责任，而各级干部的主要职责就是贯彻执行中国特色社会主义制度，带领人民群众实现美好的发展愿景。领导干部的能力素质对落实党的方针政策和各项制度具有重要影响，并最终体现为工作领域的治理绩效。因此，要建立组织绩效目标、部门绩效目标以及干部个人绩效目标的分解和承接关系，明确干部绩效目标和考核指标，合理确定评价主体，充分运用考核结果，引导干部尊崇制度、敬畏制度、执行制度，维护制度权威，预防“破窗效应”，提高运用制度干事创业的能力，在全面建设社会主义现代化国家新征程中建功立业。
中国人民大学公共管理学院博士研究生、中央党校（国家行政学院）领导人员考试测评研究中心处长杜义国对本文亦有贡献
参考文献
①《中共中央印发〈中国共产党组织工作条例〉》，新华社，2021年6月2日。
②方振邦、唐健：《战略性绩效管理（第五版）》，北京：中国人民大学出版社，2018年。
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