卢麒元：腐败就是财政失败
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卢麒元：腐败就是财政失败
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2014-09-21
笔者在《广义财政论》①中，将腐败行为归结为“黑色财政”②。是的，任何凭借国家机器的非政府敛财行为，都可以视同为一种特殊的征税行为。事实上，所谓的“送礼”，也确实是“纳贡”。腐败本质上就是财政的失败。所谓财政失败，意味着政府行政权力正在被大规模地私有化，意味着国家已经开始丧失征税权和预算权。其中，征税权和预算权被私人侵占，成为私人谋取公共利益的工具，形成制度性和政策性腐败。易言之，财政不失败，就不会出现全面腐败的状况。反腐败，出发点在铲除贪官，落脚点必须是财政制度重建。反腐败的难点不在乎捉贪官，而在乎进行财政制度重建，那才是真正向利益集团宣战，那几乎相当于第二次土改，那其中的难度是可想而知的。就政治学而言，财政失败就是宪政失败。腐败行为根本上是在破坏宪政基础。当然，任何事物都存在正反两个方面，反腐败斗争也能变坏事为好事。历史地看，贪官的大部分“腐败成果”，也是税赋的临时转移，这些财富在财政制度规范后，仍然会回归国家的各级财政，形成特殊历史时期的特殊财政储备。
一
本文的第一个问题，是要解释财政为什么会失败（也就是为什么会产生腐败）。
改革开放无疑是一次经济制度的转型。经济制度转型，往往被简单理解为政府放权。放权，往往蜕变为行政权力的私有化过程。由计划经济转向市场经济，意味着旧的财政制度被破解，需要建立和完善新的财政制度。然而，我们的改革，是史无前例的，是摸着石头过河，并没有真正意义的总体设计。于是，财政改革，就变成了没有方向的八仙过海。我们并没有系统解决财政收入的立法问题，我们也没有系统解决财政支出的立法问题。现行的税法和预算法实在算不上严谨的现代立法，这些立法也根本无法约束财政权被侵犯或侵占。为了解决财政的燃眉之急，我们一直在鼓励不受立法约束的财政“创新行为”。各级官吏各显神通，他们洞穿了财政立法权和司法权，财政权成为了各级官吏个人的一种超级特权。就这样，我国的财政制度终于被破解了，我国的财政制度总体上失败了。失去了财政制度约束，各级官吏如脱缰野马，腐败终于一发而不可收了。从这个意义上讲，腐败分子本身也是财政失败的受害者。就国家而言，要害不止于腐败，中央集权开始发生动摇。甚至，整个宪政体制开始出现严重问题。
毋庸置疑，改革开放需要系统（总）设计。毫无疑问，改革开放更需要财政制度的系统（总）设计。但是，财政约束从来就是刚性约束，财政约束意味着宪政约束，财政制度的系统建立和不断完善，就意味着对行政权力的有效限制和刚性约束，同时也意味着对境内外资本的有效限制和刚性约束。这与改革开放初期的“创新”是矛盾的、对立的、抵触的。笔者仍然记得，财政部在改革开放初期一直被称为“顶门杠”和“拦路虎”，直到财政部的主要财政职能被肢解后才不再成为被各路诸侯攻击的对象。我们可以理解特殊历史时期的特殊思维逻辑，但历史未必能够理解这些荒唐透顶的思维逻辑。当公平、正义、效率、效益原则不复存在，财政就渐渐地失去了规范社会分配的能力，财政甚至沦为了境内外资本和利益集团牟利的工具。请设想，如果有清晰的财产登记和连续的纳税记录，怎么可能会产生如此众多和如此肥硕的“老虎”呢？请设想，如果存在严厉的预算审核、监督、管理，怎么可能连军费这种刚性预算都被转移支付了呢？更不要说，老百姓用巨额公帑供养了那么多与虎共舞的各色苍蝇了！我们甚至连教育、学术、传媒等公立机构都变相私有化了。小平同志说，发展是硬道理。但是，小平同志没有说，法制是软道理。越是高速发展，越要强化法制。机车高速行驶，需要动力系统，更需要制动系统。财政就是国民经济的制动系统，财政制度如果被破坏了，结果只能是车毁人亡。
我们必须高度警觉：财政失败一定是经济管理主权丢失了。财政权是经济管理主权的核心。财政立法权是经济管理主权核心的核心。请注意：当国家经济管理主权弱化，国民财富就会向外流失；当人民经济管理主权弱化，国民财富就会向权贵集中。财政权一旦被转移，也就是国家主权和人民主权同时被削弱，也就瓦解了国家和人民经济安全的最后屏障。甲午战争的失败，是洋务运动的失败，是国家财政的彻底溃败。洋务运动的那次改革开放，多少仁人志士曾经给予厚望，但仁人志士却未必理解国富民强的真谛，洋务运动的结果就是彻底肢解了中央财政。我们必须深刻反思古今中外财政失败的原因。我认为，财政失败的根本原因在于主权失落。主权失落，往往是国家主权和人民主权的双重失落。每一次重大改革，必然涉及到主权和治权的重新分配，我们为了获得资本和市场可能需要放弃一部分主权和治权。但是，主权和治权的让渡存在刚性的底线，我们不能彻底失去当家作主的地位。伟大的政治家之所以伟大，就在于他对主权和治权的深刻理解和精确把握。今天，我们必须回答：到底应该让谁发挥决定性作用？也就是说，我国现在到底是谁在当家作主？文章至此，第一个结论出来了，丧失了人民立法权，就必然导致财政失败，财政失败则必然导致腐败。
二
本文的第二个问题，是要阐述如何才能财政成功（也就是如何完成反腐败的历史使命）。
首先，必须重建和完善人民立法权。一些朋友又要说了，你有什么资格来讨论法律问题？你为什么不使用专业概念和专业术语？我必须说，立法权就是人民的天赋权力，立法权就是最基本和最朴素的人权，共和国人人皆有权力讨论人权。我还想说，人民立法则国富民强，精英立法则国破家亡。所以，我愿意用最朴素的语言解说法律问题，我希望每一个老百姓都能听懂我在说什么。那么，如何恢复和完善人民立法权呢？当然是广大人民群众的集体觉醒和自觉行动！笔者对此越来越有信心了，因为中国的左翼已经崛起并且日益强大了，中国左翼的主要使命就是去带领人民立法。我知道，右翼会对此嗤之以鼻，他们毕竟实实在在地把持着立法权。我也知道，一部分左翼对此存有疑虑，在“顶层设计”和“让市场发挥决定性作用”的宣示下，难道真的还存在人民立法的可能性吗？笔者认为，只要我们心诚，一切皆有可能。我们的老百姓已经不再是文盲，汹涌的民意已经不再无足轻重。我们必须看到，习总书记和党中央的反腐败，就是执政党争夺立法权的一场殊死斗争。立法权的基础，就是广泛的社会舆论，当社会舆论汹涌澎湃的时候，立法权的归属也就会渐渐地有了眉目。当我们戮力同心，我们就可以赢得争夺人民主权的最后胜利。
其次，必须建立现代化的财政制度。我在以前的文章中谈及，中国古代财政的技术基础是黄册③和鱼鳞册④。我国古代在信息技术近乎原始的条件下，都能建立起来全国性的黄册和鱼鳞册统计，我国今天在信息技术如此发达的情况下，难道就无法完成物权登记的基础工作吗？我们难道真的不能建立针对资产持有和资本利得的课税吗？请允许我发出一系列的天问吧：没有财产统计和纳税记录，如何实现私有财产的保护呢？没有私有财产的保护，如何能够完善市场经济制度呢？没有市场经济制度，哪个财产持有者不是苍蝇或老虎呢？请注意我的结论：是恶劣的制度在制造老虎和苍蝇。我认为，在财产登记和纳税记录问题上，左翼和右翼是可以取得共识的。在现代信息技术基础上，建立公正、合理、高效的税收制度，建立协商、透明、约束的预算制度，也就建立起了共和国现代财政制度了。共和国现代财政制度是我国宪政制度的基础。有了这个财政制度，任何人意图侵占国家经济主权和人民经济主权就变得极为困难了。因此，反腐败的工作就可以顺利完成了。吊诡的是，有人意图将物权登记工作推迟到2022年以后了，这几乎是想让人民看不到反腐败的最后希望了。
最后，反腐败说到底就是财政变革。反腐败无疑是及时和正确的，人民无比地拥护和赞成反腐败。同时，反腐败必须不断深入，反腐败必须刺刀见红。但是，我们必须清醒地意识到，反腐败的终极意义不在于打击腐败分子，反腐败的终极意义在于彻底清除腐败产生的温床。或者说，我们的根本目的不仅仅在于铲除老虎和苍蝇，我们的根本目的在于重建崭新的财政制度。反腐败运动最终是一场挽救运动，是为了重新塑造一代社会主义新人。我是一个乐观主义者，反腐败运动当然是双刃剑，我们应该更多地看到其积极的意义。这积极意义是：第一、通过资产登记和纳税确认，我们将重新得到数以千万计的好干部；第二、通过资产上缴和纳税补偿，我们将可以获得数十万亿的预算外收入；第三，通过规范财政收支，我们将极大地降低制度成本，从而极大地提高全社会的生产效率。如果，一场伟大的反腐败运动变成了一场伟大的财政变革，我们将使伟大的改革获得历史性的升华，我们将迎来更为坚实的经济大发展，我们将建立共和国完善的宪政制度。我设想，危机变成了契机，契机变成了奇迹。我以为，腐败何尝不是前辈的遗产，我们将这笔遗产发掘出来，我们就将坏事变成了好事，我们对历史和人民就有了交代。
三
本文的第三个问题，是讨论反腐败、财政变革与深化改革的关系（也是关于第五个现代化的阐释）。
一切改革，说到底都是财政改革。因为，一切改革都不可避免地涉及到分配和再分配。越是深化改革，越是要强化财政制度建设，这是近现代以来我国得到的最深刻的经验教训。香港是我们见证的最新鲜的例子，由于我们严重忽略了香港的经济主权问题，香港回归之后根本无主权可以赋予港人自治，香港的财政主权和金融主权被外部势力严密操纵，香港本土的财富流失以致於民生凋敝。所以，深化改革，绝对不是“洋务运动”式的破损中央集权，绝对不是香港式的放弃经济主权，更不是让资本代替人民行使主权，绝对不是！恰恰相反，深化改革，就是要夺回被劫掠的国家经济主权和人民经济主权。私有化、市场化、资本化、国际化更需要强化财政制度而绝不是破解财政制度。换言之，建立了现代财政制度，也就根除了腐败的温床，也就为规范的市场经济奠定了法律基础。
2012年十八大提出“新四化”之后，习近平去年在十八届三中全会将全面深化改革总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系，顾名思义，强调的是一国整个治理结构的重新架构和分工。在过去中国的国家各部门架构中，党政不分，分工不明，机构重叠，人员臃肿的情况比比皆是。这些情况的直接后果就导致了政策的上下不畅，大量人员人浮于事。而伴随着十八届三中全会，就可以发现中共中央希望对这种过去式体系进行的改变。以最受关注的反腐为例，在《决定》中曾提到，要“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。习近平提出“第五个现代化”是现代化视野下的概念，它强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，这不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。正如习近平强调的：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”再进一步说，就是强调执政党工作的重心是带领人民立法，而不再是单纯的以党领政。严谨地说，执政党要牢牢抓住国家主权和人民主权，执政党要在高水平法治的基础上最大限度地发挥市场和社会的自治能力。请注意，第五个现代化道路上，始终存在着两个危险的陷阱，一个是向地方分权，一个是向资本分权。我们必须跨越这两道陷阱，中央集权和人民主权两位一体不容动摇。中央集权和人民主权集中表达于财政权之中，特别是集中表达于财政立法权之中。
历来财政变革，都是非常危险的变法运动，历史上成功变法确实非常罕见，变法运动几乎等同于一次激烈的土改。值得欣慰的是，习总书记和党中央已经赢得了绝对权威，全国军民同心协力支持习总书记厉行改革，国内外形势也允许我们实施一次彻底地财政变革了。有人说，反腐败亡党，不反腐败亡国，那是因为他们没有抓住财政变革的这个纲。古今中外，无数的有为领袖和政府，就是抓住了财政变革这个纲，从而干净彻底地解决了腐败问题，实现了政府的政治更新和国民经济稳定增长，他们以自己的远见卓识开启了历史性的伟大中兴。
腐败就是财政失败。同理，反腐败成功也依靠财政成功。熟悉政治学和政治发展史的人懂得，财政是宪政的基础，财政的成功也意味着宪政的成功。明年，就是英国大宪章运动⑤八百年了。我们早就应该补上这一课了，我们早就应该完成这一未竟的历史使命了。由反腐败开始，最终完善共和国系统而完备的宪政制度，为共和国未来千年发展奠定宏伟的基业，这是何等光荣的历史使命，我辈参与其中更是与有荣焉。
注：
①《广义财政论》发表于2013年7月香港《信报财经月刊》第436期。是笔者对非常规财政的系统性概述。
②“黑色财政”是《广义财政论》中的一个概念，是指依托行政权力非法获取的类税性收入。腐败收入是“黑色财政”的重要组成部分。
③黄册，是古代的一种户籍统计册。明洪武十四年（1381年），明廷在户帖制度基础上建立黄册制度，因套用黄色封面，故总称「黄册」。黄册以户为单位，详细登载乡贯、姓名、年龄、丁口、田宅、资产等户籍资料。
④鱼鳞册，又称鱼鳞图册、鱼鳞图、鱼鳞图籍、鱼鳞簿、丈量册，是中国古代的一种土地登记簿册，将房屋、山林、池塘、田地按照次序排列连接地绘制，表明相应的名称，是民间田地之总册。由於田图状似鱼鳞，因以为名。
⑤大宪章（拉丁语：Magna Carta，英语：The Great Charter）是英国最初於1215年订立的拉丁文政治性授权文件；但在随後的版本中，大部分对英国王室绝对权力的直接挑战条目被删除；1225年首次成为法律；1297年的英文版本至今仍然是英格兰威尔斯的有效法律。
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