美丽中国先锋榜（29）｜江苏苏州以河长制湖长制为抓手推动生态美丽河湖建设的实践

编者按

近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发，供大家学习借鉴，不断推进美丽中国建设。

【引言】

2016年10月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议并发表重要讲话。会议指出，保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。全面推行河长制，目的是贯彻新发展理念，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

【摘要】

随着工业化、城镇化的快速推进，苏州市河湖利用与保护失衡，超标排污、围垦湖泊、侵占河道等现象普遍，河湖脏乱、水体黑臭、生态退化等问题急剧凸显，2005年全市地表水水功能区水质达标率仅6.2%。

2017年以来，苏州市以全面推行河长制湖长制为抓手，逐河逐湖设立党政河长湖长，实现“有人管”；建立河长湖长牵头、河道主官为“纽带”的“交办、督办、会办、查办”工作机制和跨省界“联合河长制”，实现“合力管”；编制实施一河（湖）一策、一事一办清单，实现“管得住”；坚持目标导向，打造生态美丽河湖，实现“管得好”。苏州河湖生态环境明显改善，“东方水城”再现清澈秀美河湖景象，人民群众的获得感、幸福感、安全感明显增强。

全面推行河长制湖长制，必须抓住党政领导这个“关键少数”，建立以地方党政领导负责制为核心的责任体系；必须坚持问题导向，统筹山水林田湖草系统治理；必须把不断满足人民群众对美好生态环境的新期待作为出发点和落脚点，持续发力，久久为功。

【 关键词 】水生态修复  河长制湖长制  党政领导负责制

一、背景情况

苏州市地处太湖下游，境内湖泊 353 个、河流 2 万多条，水域面积 3205 平方公里，水面率 36.9%，素有“东方水城”之称。“绿浪东西南北水，红栏三百九十桥”“君到姑苏见，人家尽枕河”。水是苏州的灵魂，更是苏州的命脉。

改革开放 40 年来，苏州市经济持续快速发展，产业富集、人口聚集，全市GDP总量从1978年的31.95亿元增长到2017年的1.86万亿元，城镇化率达 75%，常住人口超过 1000 万人，常熟、张家港、昆山、太仓 4 个县级市长期位居全国百强县前十。

在曾经“以 GDP 论英雄”的发展模式下，苏州市出现了开发与保护失衡的局面，土地开发利用强度接近 30% 的国际警戒线，人水争地矛盾凸显，侵占河湖、超标排污现象突出。2014 年全市废污水排放量达峰值 14 亿吨，河湖生态环境问题不断积累，老问题还没有解决，新问题又不断出现，群众反映非常强烈。根据调查，苏州市河湖突出问题主要表现在以下几方面：

一是围垦、占用河湖。2002 年，全市境内太湖围网养殖达 17 万亩，网箱几乎覆盖东太湖水面；2011 至 2013 年，全市河湖水域面积减少 1724 亩。

二是河湖水质恶化。2005 年，全市地表水水功能区水质达标率仅 6.2%；2009 年，地表水水功能区劣V类水达 45.7%；2016 年排查出全市黑臭水体 932 个。

三是滥占乱用河湖岸线。全市重要河湖曾有大小码头 1711 座，仅望虞河沿线 60 多公里林立码头 83 座；2017 年排查出全市河湖岸线违法违规建设项目 1369 个。河湖脏乱黑臭、满目疮痍，功能急剧退化，“东方水城”黯然失色。河湖问题的出现，绝非一朝一夕，而是长期积累的“顽疾”，解决起来千头万绪、十分复杂。为破解河湖管理保护难题，苏州市委市政府和相关部门也曾采取诸多措施，但多是“头痛医头、脚痛医脚”，治标不治本，河湖“脏乱差”依然是“老大难”问题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设。习近平总书记指出，河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。2016 年 10 月 11 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议，审议通过《关于全面推行河长制的意见》；2017 年 11 月 20 日，主持召开十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，要求在全面推行河长制的基础上，在湖泊实施湖长制，要坚持人与自然和谐共生的基本方略，遵循湖泊的生态功能和特性，严格湖泊水域空间管控，强化湖泊岸线管理保护，加强湖泊水资源保护和水污染防治，开展湖泊生态治理与修复，健全湖泊执法监管机制。

苏州市委市政府深入贯彻落实习近平生态文明思想，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，按照中央决策部署，坚持问题导向和目标导向，制定《关于全面深化河长制改革的实施方案》，在全市范围内全面推行河长制湖长制，推动山水林田湖草系统治理，既治乱又治病治根，打造生态美丽河湖。各级河长湖长以高度的政治责任感和使命感，主动领责，勇于担当，集中力量啃下了一批河湖管理保护中的“硬骨头”，河湖面貌得到改善，赢得群众点赞。

二、主要做法

苏州市委市政府牢牢扭住河长制湖长制这个治水“牛鼻子”，把推进生态美丽河湖作为一项政治任务来抓，通过全面推行河长制湖长制，昔日“东方水城”重现清水绿岸、鱼翔浅底的景象。

（一）各级河长湖长守土尽责

苏州市设立双总河长，市、县（区）、镇（街道）党委和政府主要负责同志分别担任第一总河长和总河长，建立市、县、镇、村四级河长湖长体系，竖立河长湖长公示牌，接受社会公众监督。截至 2019 年4 月底，全市共设立各级河长湖长 5106 名，每条河流、每个湖泊都有了“家长”。

如何让河长湖长既挂名又履职？2017 年以来，苏州市总河长亲自抓、带头干，既挂帅又出征，坚持一把手抓、抓一把手，层层压紧压实责任链条，把中央环保督查发现的问题和落实河长制湖长制任务有机结合起来，分级分段（分片）明确河长湖长责任，逐级推动落实，真正实现河湖“有人管”。

苏州制定出台《苏州市高质量推进城乡生活污水治理三年行动计划的实施意见》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的工作意见》等文件，以问题为导向，集中部署，攻坚突破，推进全域河湖管理保护工作。

昆山市锦溪镇河长制公示牌（作者提供）

为促进基层河长湖长履职尽责，苏州把生态环境质量作为区县、街镇党委政府的责任红线，将河长制湖长制纳入市委市政府组织推动的重点专项工作或急难险重任务进行专项考核，考核结果与“官帽子”“钱袋子”挂钩，倒逼各级河长湖长切实担负起河湖守护责任，推动所在区域河湖管理保护取得实实在在的成效。2018 年，全市各级河长湖长累计巡河巡湖超 20 万人次，主持召开工作部署会、督办会、座谈会 3 万多次，组织完成水环境治理、水生态修复、水域岸线保护、长效管理等各级“一事一办”工作任务清单 1.3 万份。

北横套是张家港市大新镇南部贯穿东西的一条镇级河道，曾经，沿河连墙接栋的违建鳞次栉比，私搭乱建、污水直排比比皆是，影响行洪安全，损害河道生态环境。由于缺少有效抓手，群众不配合，部门怕惹事，拆违工作一度成为河道治理的“肠梗阻”。全面推行河长制以来，县、镇、村三级河长加强联动、协力推进，张家港市委主要负责同志、总河长牵头抓总，现场办公，了解实情，分析症结，研究对策，明确要求；镇级河长在市级部门技术指导下，组织制定工作方案，协调充实工作力量，多措并举，综合施策，逐个问题解决落实；村级河长发挥近邻亲情优势，用心用情做好村民思想工作。

整治前后的北横套河对比图（作者提供）

刚开始，群众对河道“沿岸空出 5 米”的清理整治方案争论不休，有的抵触情绪强烈。中山村书记（村级河长）到村民家中开展“三会三解”，即民情恳谈会、政策解读会、矛盾化解会，为村民“解政策、解矛盾、解民生”，耐心细致做通群众思想工作；针对一户 80 岁的老夫妻不同意拆除屋棚问题，先后十多次登门沟通，用行动、用真心化解老人顾虑，解决老人实际困难，获得老人理解支持，最终得到妥善处理。整治完成后，大新镇北横套河面貌焕然一新，形成了美丽乡村、特色农业、乡村旅游融合发展的良好局面。

（二）创新河长制湖长制工作机制，

实现“合力管”

河湖实现了“有人管”，摆在各级河长湖长面前的下一道难题是如何统筹各方力量，形成治水合力，尽快解决河湖突出问题。苏州市在全面推行河长制湖长制工作实践中，不断创新工作机制，用“三招”实现了“合力管”。

第一招是建立了河长湖长牵头、河道主官为“纽带”的“交办、督办、会办、查办”工作机制。河长湖长作为各级党委政府的领导，手上工作繁多，任务繁重，部门同志向河长湖长汇报或者请示工作，需要层层请示转达，沟通环节多，等待时间长，影响工作推动效率。

针对这些问题，苏州市设置了市级河道主官，由市委市政府副秘书长担任，协助配合市级河长开展工作，与河长一起巡河、一起发现问题、一起研究对策、一起督导检查，同时承担部门之间、区县之间的日常沟通协调工作，形成河长湖长牵头、河道主官为“纽带”的“交办、督办、会办、查办”工作机制，有效解决了市河长办和市级河长之间的联系“断层”问题，有效解决了市河长办工作中的层级问题。2017 年，“苏州河长配备河道主官”获评中国水利“2017 基层治水十大经验”。

第二招是建立“联合河长制”，推进跨省市河湖联防联治。苏州市处于河网区，跨省市河湖众多。如何实现上下游、左右岸之间的共治？

苏州市吴江区和浙江嘉兴市秀洲区在充分沟通协商的基础上，探索建立起“联合河长制”，推动跨省界河湖的联防联治工作。吴江区河长办和秀洲区河长办联合发文，互聘 58 名联合河长，设置联合河长公示牌，建立五项工作机制：

一是水环境联防联治机制。建立联席工作小组，明确联络员，定期召开联席会议，开展联合巡查及河湖保洁，共同查处边界区域水事违法行为。

二是水质联合监测机制。对河道跨界水质监测点进行整合，每月开展一次水质联合监测；建立基础信息通报月报制度，对涉及跨流域（区域）的重大水环境安全信息，做到第一时间通报，信息共享。

三是联合执法会商机制。每季度至少开展一次联合执法巡查，对巡查结果、通报事项逐一研究，明确解决措施，分头落实整改，办理结果及时反馈对方。

四是河湖联合保洁机制。共同制定河湖保洁制度，统一保洁装备、保洁标准，联合打捞垃圾、水草和漂浮物。

五是河湖联合治理机制。在跨界河道治理规划编制过程中，打破行政区域壁垒，更多从河湖自然属性角度进行规划，实现上下游、左右岸治理措施协调同步。

建立“联合河长制”以来，一批存在多年的跨界河湖治理难题得到迅速解决。2018 年初，吴江区和秀洲区两地镇级联合河长在联合巡河时发现清溪河淤积严重，立即分别向各自上级河长汇报。两区河长高度重视，组织相关部门在调查基础上提出解决方案。2018 年 6 月 12日，两区签订清溪河联合治理合作协议，双方共同出资 1 亿元，同步开展清淤疏浚，其中，吴江区负责 6.95 公里河道 59.8 万立方米，秀洲区负责 3.515 公里河道 40.85 万立方米。短短几个月，沉积 40 多年的河道淤泥得以清除。

在吴江区与秀洲区联合河长制示范效应下，苏州市主动与上海青浦、浙江嘉兴、湖州等地对接协调，建立“联合河长制”，以保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态为主要任务，开展联防联治，实现了“合力管”。

第三招是引导和鼓励社会公众积极参与河湖管理保护，形成社会共管共享格局。苏州市高度重视社会公众参与河湖管理保护工作，把志愿者组织、社会团体、民间河长等打造成一支重要的管水护水力量，2018 年共聘请社会监督员、民间河长 1.6 万名，广泛吸纳社会力量加入“河湖治理群”，群策群力保护河湖。

吴江区从五个方面推进社会公众参与，形成了“河长履职、委员互补、代表监督、民众参与”的河湖管理保护局面。一是聘请人大代表、政协委员、党代表各 20 名，作为河湖督查官，充分发挥“两代表一委员”重要作用，全方位监督河长湖长履职、部门尽责。二是招募12 支志愿者团队，定期或不定期巡查河湖，及时发现问题，并通过河长制 App 平台反馈。三是聘请 47 名热心群众作为社会监督员，参与河湖监督。四是与邮政局深度合作，开展护河邮路行动，安排邮递员检查投递邮件途经的邮路段河湖情况，通过问题反馈督促河湖严管精护。五是组织河长制进校园，鼓励大学生、党（团）员青年、中小学生参与河湖管理保护，发挥青少年团体的生力军和突击队作用。

（三）细化河长制湖长制工作要求，

实现“管得住”

河湖管理保护涉及面广，专业性强，河长湖长该怎么干才能把河湖管好护好？苏州市制定了河长湖长“认河、巡河、治河、护河”四步走的履职标准化流程，细化工作要求，确保各级河长湖长从认识河湖、发现问题到制定措施、开展常态化管护有章可循、有据可依。

昆山市依据苏州市河长履职标准化流程，推出基层河长履职“六步法”，包括：一看水，查看水体颜色以及水生动植物生长是否正常，水体是否有异味；二查牌，查看河长公示牌有无缺失、信息是否准确完整等；三巡河，对河道、河岸、河面开展三位一体巡查；四访民，基层河长主动亮明身份，向群众了解实际情况；五落实，对巡河过程中发现的问题及时督促整改落实；六回头，对整改是否到位、问题是否反弹、后续管理是否跟上等进行“回头看”。

“六步法”规范了河长湖长履职行为，但要河长湖长真正尽责、确保河长制湖长制任务落地见实效，还要进一步细化实化河湖管理保护各项工作要求，确保事事有着落、件件有回应。针对河湖迫切需要解决的突出问题，苏州市围绕河湖近期（2017—2020 年）治理目标，组织编制了“一河（湖）一策”，列出问题清单、任务清单、责任清单和“一事一办”工作清单，明确责任主体，细化任务措施，制定路线图与时间表，并实行“一事一办”和“一单一销”的闭环工作流程，实现“管得住”。

望虞河苏州段水体污染、岸线侵占等问题突出。苏州市编制了《望虞河“一河一策”行动计划》，市级层面列出 17 条问题清单、9 条任务清单、39 条责任清单，问题、任务、责任相互对应，做到每一个问题都有解决目标、任务和具体措施；每项任务又分解细化成多个工作单项，按单项明确责任单位、协助单位、完成时限等，经望虞河市级河长以“一事一办”工作清单形式签发，下一级河长和责任单位签字接单，单项任务全部落实到下级河长和有关责任单位。

工作清单实行“一单一销”管理。有关河长和责任单位在规定时间完成任务并提交报告，经望虞河市级河长确认销号。

（四）打造生态美丽河湖，实现“管得好”

全面推行河长制湖长制，目的就是维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用，为人民群众提供更多的优美生态环境产品。群众叫好才是“管得好”。苏州市以河长制湖长制为平台，以管好盛水的“盆”护好“盆”中的水为核心，水岸同治、区域共治，让河湖靓起来，让水域美起来，打造生态美丽河湖，还百姓清水绿岸，真正实现“管得好”。

建设生态美丽河湖的第一件事，就是要把“盆”管好，清理河湖“四乱”。苏州市第一总河长牵头，2017 年专门在全市组织开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治，已恢复违法圈圩水域面积800亩。2017年，中央环保督察组指出，江苏省东太湖养殖存在大量投喂冰鱼和颗粒饲料的问题，要求限期完成清拆。为做好东太湖围网养殖清理，吴江区、吴中区各级河长湖长牵头，区、镇、村三级联动，集中攻坚，重点突破，开展东太湖 4.5 万亩围网养殖面积清理工作，拆除取缔水源地范围内 334 块围网和看护棚。

建设生态美丽河湖的第二件事，就是把水管好，重点开展水污染治理和水生态修复，保持河水清澈透亮。苏州市依托河长制湖长制，把中央关于河湖治理、黑臭水体治理、“散乱污”企业整治等要求落到实处，坚持水岸同治、区域共治，全市一盘棋、全域一把尺，实现标本兼治，系统治理 418 条通江达湖支流，重点治理主岸线 1 公里、支流两岸 500米区域的水污染问题，实现 2591 家企业污水和 5.6 万户农村生活污水集中处理，关停 92 家养殖场，治理 302 个码头船舶污染，提标改造 36 座污水处理厂，整治 884 处“三违三乱”。通过系统治理，苏州市水环境水生态明显改善，全市地表水水功能区水质达标率从 2005 年的 6.2% 提升至 2018 年的 87.5%，16 个国考、50 个省考断面全部达标。

建设生态美丽河湖的第三件事，就是通过河湖治理倒逼产业结构转型升级，走生态优先、绿色发展的新路子，推动经济高质量发展。全面推行河长制湖长制以来，苏州市积极推进“散乱污”企业整治，向绿色制造业、高端服务业转型。虽然一批企业被停业、被整顿甚至被淘汰，但全市 2018 年 GDP 仍达到 1.86 万亿元，比 2017 年增长18.5%，服务业产值占地区生产总值比重超过 50%，初步实现河湖治理、产业转型、经济增长、结构优化的多赢目标。

明镜荡坐落在昆山市锦溪镇，西与澄湖连通，东与淀山湖相接，地理位置优越。原先荡区内有 1700 亩鱼塘，对周边水体水质影响较大。为落实绿色发展理念，实施乡村振兴战略，昆山市把明镜荡治理工作纳入全面推行河长制湖长制任务。2017 年投入 1.6 亿元实施“退塘还湖”综合整治工程，清退 1700 亩鱼塘，新增水面面积 790 亩，建成近20 公里的环湖廊道，贯通澄湖、明镜荡、长白荡，河湖生态空间进一步拓展，水生态环境明显改善。沿湖景观廊道建成后，江南水乡特有的自然景观完美呈现，成为发展绿色经济的主要“卖点”，促进了当地乡村特色生态旅游业。

三、经验启示

     （一）顺应人民群众对美好生态环境的新期待，必须把解决河湖突出问题摆在优先位置

环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。保护和改善河湖水生态环境，让老百姓用上清洁干净的水，享有河畅、水清、岸绿、景美的生产生活环境，为群众提供更多的优美生态环境产品，是关注民生、保障民生、改善民生的重要体现，是民之所望、施政所向。苏州市以河长制湖长制为平台，把为群众提供更多的生态美丽河湖作为新时代的工作着力点，把群众关心、社会关注的河湖水质变差作为攻坚目标，让“褪色”多年的河湖重现碧波荡漾的景象，人民群众的获得感、幸福感、安全感明显增强。

（二）推动河长制湖长制落地生根，必须抓住党政负责同志这个“关键少数”

全面推行河长制湖长制，实现河畅景美、水清岸绿，是习近平生态文明思想的生动实践。推动河长制湖长制各项任务落地生根，必须坚持党政同责，抓住党政负责同志这个“关键少数”，形成一把手抓、抓一把手的压力传导机制，把中央生态文明建设和河湖治理各项要求落到实处，才能平衡开发与保护、促进产业结构转型升级，从根子上解决河湖生态环境问题。苏州市第一总河长把推动落实河长制湖长制作为政治责任，在落实河长巡河、治河、护河责任上主动作为、勇于担当，发挥了“头雁效应”。全市各级党委政府领导认真履行河长湖长职责，主动扛起河湖管理保护责任，抓部署、抓落实、抓督办，把河长制湖长制各项措施落到实处。

（三）消除河湖水生态环境“顽疾”，必须坚持水岸同治、区域共治

山水林田湖草是一个生命共同体，必须坚持区域共治，统筹好上下游、左右岸、干支流；必须坚持水岸同治，统筹好陆上水上、地表地下，统筹好水资源保护与水环境治理，统筹好河湖生态空间管控与水污染防治。苏州市各级河长湖长履职过程中，聚焦“盆”和“水”，紧盯“责任田”，统筹谋划、系统治理，消除了河湖常年积累下来的“老毛病”。通过创新设立“联合河长”，打破行政界限壁垒，实现区域共治；创新设立河道主官，弥合部门界限，形成工作合力；统筹推进河湖水域空间、水环境治理和控源节污，统筹推进河湖集中“治乱”、系统“治病”和科学“治根”，河湖“顽疾”正一个一个被治愈，生态美丽河湖逐步呈现。

（四）建设生态美丽河湖，必须加快产业结构转型升级，走生态优先绿色发展的新路子

全面推行河长制湖长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，也是经济发展方式转变、产业结构调整的助推器。只有切实转变发展方式，才能纲举目张，从根子上破解河湖问题。苏州市以落实河长制湖长制为契机，加快淘汰落后产能，坚决关停取缔“散乱污”企业，加快推进产业能耗结构优化工程、制造业绿色化改造工程、工业领域能效提升工程、资源循环综合推进工程、绿色制造技术推广工程和绿色低碳示范引领工程，以河湖管理保护倒逼产业转型升级，为苏州市留足生态空间、绿色空间、发展空间，推动高质量发展。

来源：选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版

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编辑：叶云辉

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