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公共自行车应该由政府运营还是公私合营?| 政见CNPolitics

2016-04-21 谭宏泽 政见CNPolitics 政见CNPolitics
图片来源:新京报/陈冬
摘要
如果真的想让公共自行车项目成为可持续运行的交通项目,而非一阵风似的政绩工程,我们依然要把目光投向 PPP 模式。

谭宏泽 / 政见观察员

自从 2008 年杭州率先引进公共自行车项目以来,这种以解决 “最后一公里” 出行问题为目的的交通服务项目就在中国蓬勃兴起。不到八年,全中国已经有超过 200 个市、县开展的此类项目。而早在 2014 年,中国城市中的公共自行车数量就已经远超世界其他所有国家公共自行车数量的总和。


总体而言,这些蓬勃发展的项目的运作模式,基本可分为两大类:一是完全由政府运营(Government-Run,简称 GR),即由政府出资成立国有公司完全负责项目,并由政府承担成本,代表城市有杭州、宁波、太原等。二是公私合营,也就是目前火热的 PPP(public-private partnership)模式。在该模式下,政府与企业签订合同,政府一般提供一定的初期投入或者不同形式的经济补贴,而企业负责之后的运营管理,并自负盈亏,比如武汉(2014 年之前)、上海闵行区、金华等实行的都是这种模式。那么,这两种运营模式各自的效果如何呢?


GR模式的项目效果比PPP模式更优


来自气候和环境服务组织以及可持续伙伴关系的研究者们就这一问题开展了研究。首先,他们分别对 GR 模式的典型代表——杭州公共单车项目、PPP 模式的代表——武汉公共单车项目进行了个案分析。此外,又选取了 21 个项目进行了定量数据分析。他们的结论是:PPP 模式下公共自行车项目的运营效果远不及 GR 模式下的项目运营效果。


首先,从总体出行率角度来看,在 GR 模式的项目中,每千人每天有 30.3 次出行,而在 PPP 模式的项目中,则降为 25 次。其次,由单车借用次数角度而言,GR 模式下每辆单车每天借用率接近 5 次,而在 PPP 模式中,则降为不到 3 次。此外,在包括自行车站点密度、单车调度频率等若干方面,采用 PPP 模式的项目表现都明显逊色于 GR 模式下的项目。


PPP 模式运行不顺的原因


研究者们认为,从根本上来说,PPP 模式在这一领域失利反映了公共交通公益性与商业项目盈利性之间的冲突。在中国,公共自行车项目是被纳入到公共交通体系中的,政府对其定位就是对其他公共交通工具的补充。绝大多数项目的收费模式都是每次使用的前一个小时免费,超出后收取一定费用。这就使得单车租赁业务本身的收入与支出不相符。在这种前提下,将之交由以盈利为目的的私人企业运营,就必然会带来企业目标与政府目标之间的冲突。


但是,需要强调的是,这种目标冲突并不是不可调和的。只要安排得当,政府与企业的需求是可以共存的,国外不少城市已经有了这样的案例,如巴黎、巴塞罗那等。而在中国,PPP 模式之所以运行不顺,更主要的还是在于具体操作中的不恰当。主要有两方面:


一是对于激励目的理解的偏差。在不少 PPP 项目中,政府都会给予企业经济补贴。这本是协调企业与政府目标差异的重要措施,却因为把激励目标放在 “建设” 而不是 “使用” 上导致了恶果。例如,不少政府会根据企业拥有的自行车数量、自行车站数量等给予补贴,却很少理会使用效率等问题。这样,对于企业而言,在自行车数量固定的前提下,收益已经确定,而自行车使用率越低,运营成本和支出也就越低。那还何必完善服务呢?


二是对于项目运营的监管不力。一些政府在与企业签订合同后就甩手不管,直到项目运行出了巨大问题方能察觉。比如武汉的项目,政府在把广告牌等收益权划给负责公共自行车项目运营的公司并提供补贴后,就不再理会日常运营。结果,该公司凭广告收益及补贴等收入进军房地产等行业,而对公共自行车项目不维护、不管理。使得该公司收益增长的同时,自行车项目却难以为继。最后,武汉市政府不得不在 2014 年就提前结束了本应到 2017 年的合同。


PPP 模式应该是未来的发展方向


尽管从运作效果来看,PPP 模式现在确实不如 GR 模式。但是,我们应该看到的是,GR 模式下有一个巨大隐忧就是政府需要背负运营负担。此外,私人企业运营的高效率、灵活性、透明化也是纯政府管理所不能比的。因此,如果真的想让公共自行车项目成为可持续运行的交通项目,而非一阵风似的政绩工程,我们依然要把目光投向 PPP 模式。


具体而言,我们需要总结之前失败的教训,更好地协调政府与企业间的目标差。一方面,需要政府将经济补贴的刺激点转向 “使用”,比如单车借用率、单车使用量等,不要让自行车成为骗取补贴的摆设。另一方面,政府不能将与企业的合作仅仅视为一次性的外包合同,还必须对项目的真实运作情况有了解和规制的能力。只有这样,才是真正的公私合作经营。也只有这样,之前不少项目的失败才不是毫无意义的。


参考文献

Lohry, G. F., & Yiu, A. (2015). Bikeshare in China as a public service : Comparing government-run and public-private partnership operation models. Natural Resources Forum, 39, 41–52. doi:10.1111/1477-8947.12063.


文字编辑:汪莹
图片编辑:王婧雯
微信编辑:邓哲远
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