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政府如何“优雅”地收钱?| 政见CNPolitics

2017-01-16 陈宇茜 政见CNPolitics 政见CNPolitics


图片来源:Flickr

摘要
纯粹站在政府角度而言,税收当然越多越好。但一味增加税收,既可能激发纳税人的不满情绪和权利诉求,也可能损害经济增长前景。中国的税收制度如何应对这一困境?

 

陈宇茜 / 政见特约作者
 
任何国家,无论是什么政体,都需要不断收钱才能维系政府运转,中国也不例外。不过,市场化改革的过程,意味着中国政府不能再向过去一样,完全依赖国有企业、集体经济或剪刀差获得财政收入,开始需要向老百姓 “伸手要钱”。在这种国家-社会关系的巨大转变下,要想解释威权统治的维系,绕不开对税收制度的考察。
 
北京大学政府管理学院副教授张长东在最新一期的《社会学理论》(Sociological Theory)上发表研究, 基于官方统计资料、二手资料和田野调查,以中国为案例考察了威权国家如何凭借税收制度维系统治。
 
纯粹站在政府角度而言,税收当然越多越好。但研究者认为,如果威权国家毫无节制地不断增加税收,会导致两个困境。
 
其一,如果需要纳的税太多,老百姓不会服服帖帖地拱手送上钱袋,而会要求拥有更多的话语权,积极参与到税款如何使用、乃至于政府如何治理的决策中。美国独立革命时期的著名口号 “无代表不纳税”(No taxation without representation)就体现了这样的诉求。对威权政府而言,如何既保证足够的财政收入、又能限制纳税人争取更多发言权的诉求,便构成了足以令统治者头疼的 “代表悖论”。
 
其二,如果税收增长总是超过经济增长,就无异于杀鸡取卵,最终将导致经济增长不可持续。而经济绩效对威权国家的长期稳定来说,又尤为重要。中国历史上的大多数王朝所经历的政府扩张,都以掠夺民众为代价,造成经济停滞和财政危机,最后触发叛乱和王朝崩溃。如何既保证足够的财政收入、又不影响经济增长,这种矛盾便是税收的 “增长悖论”。
 
研究者进而提出,中国税收制度中的两个重要机制,到目前为止较为成功地缓解了 “代表悖论” 和 “增长悖论”,对威权国家的维系起到了积极作用。但同时需要指出的是,这两个机制的形成背后是复杂的历史原因,不是政府有目的性地设计出来专门应对这两个困境的。
 
第一个机制是 “低制度化的税收征管体制”(under-institutionalized taxation system)。1994 年税制改革和后续改革,虽然使税收管理的效力和效率有所提高,但中国的税收体制依然处在没有充分制度化的状态中。首先,中国的税收政策制定被官僚系统支配,私营企业主和利益集团没有多少政治资本影响税收政策;私营企业主在相当高的名义税率重压下(比如增值税和公司所得税),又往往面临低边际利润率、激烈的竞争和国企的垄断与挤压,许多人不得不选择逃税、避税来保留仅有的利润。
 
其次,税务官员在实际征税过程中拥有较高程度的自由裁量权。尤为关键的是,现行体制不区分应纳税额和实纳税额的计算,应纳税额的计算又缺乏必要的规则。税务部门每年要完成的税收任务的目标数额,是由上级政府设定,而不是根据真实的应纳税额。于是纳税人常常无法根据应纳税额来足额纳税,导致税务官员误报征税额。在一个漏洞遍地的体制中,为了减轻纳税负担,私营企业主常常想尽办法钻空子,最常见的便是通过贿赂或进入政治体制(如人大、政协)来寻求庇护。
 
“低制度化的税收征管体制” 既缓解了 “增长悖论”,也缓解了 “代表悖论”。一方面,中国的税收体制仍能贡献足够多的财政收入,而因为现实中逃税、避税行为普遍,企业的实际税负往往远低于名义税率,使得社会能保留一定利润去投资、扩大生产,促进了经济增长。
 
另一方面,普遍的逃税削弱了私营企业主在国家面前的讨价还价能力,使得纳税人对政治话语权的要求难以被公开表达。企业之所以能不断逃税,依赖于政府睁一眼闭一眼的庇护。企业害怕失去这种庇护,因此在国家面前不可能摆出一副强硬地 “要权利” 的态度。几乎人人都是逃税犯的情况下,私营企业主们如何敢向国家要求代表权或民主?
 
第二个机制是 “半税收国家”(half-tax state):中国政府的财政收入仍高度依赖于非税收收入、间接税(如增值税、销售税、营业税、企业税)和国企利润,这就减少了公民能感知到的纳税负担和国家的征税成本,从而提高了国家的自主性。
 
“半税收国家” 虽然能缓解 “代表悖论”,却加重了 “增长悖论”。中国的间接税负担虽重,但间接税的特点就是不能被纳税人明确感知——纳税人在缴纳间接税时(比如购物时),往往意识不到自己在纳税,更不清楚自己究竟纳了多少税。因此,间接税很难促进中国纳税人的权利意识。
 
然而,对间接税和其他非税收入的高度依赖虽然增强了政府的自主性、减缓了 “代表悖论”,但无益于经济的长期可持续增长。高度依赖间接税和非税收入的税收体制,往往效率低下,而且再分配作用有限,使不平等得到强化,而不平等程度的加剧很可能损害经济的长期增长前景。同样地,对国企利润的依赖势必要求政府对国企的市场地位进行特别保护,强化了国企效率低下、腐败、凭借垄断地位而不思创新等问题。
 
两相结合, 通过 “低制度化的税收征管体制” 和 “半税收国家” 这两个机制,威权国家得以保证源源不断的大量收入,却没有导致纳税人产生强烈的政治权利诉求,从而缓解了 “代表悖论”。然而从长远角度说,这两个税收机制导致的不平等、低效率和政商间的恩庇-侍从关系,却与解决 “增长悖论” 相矛盾,长期来看可能会削弱威权体制。  

 

参考文献
Zhang, C. (Forthcoming). A fiscal sociological theory of authoritarian resilience: Developing theory through China case studies. Sociological Theory. 

文字编辑:张跃然
微信编辑:张烨
图片编辑:江锦
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