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庄梅林(Mayling Birney):中国是“指令治”而不是“人治” | 政见CNPolitics

2018-03-17 秦北辰 政见CNPolitics 政见CNPolitics

在这种治理环境当中,最重要的准则是官方的优先指令事项。

秦北辰/作者

【精彩观点预览】


◆官员不是想做什么就能做什么,但他们也不总是遵循法律的每一个字。


◆在这种治理环境当中,最重要的准则是官方的优先指令事项。


◆这个系统实际上比“人治”好、比任意规则要好。大多数人把威权主义等同于“人治”,我认为中国不是这样的“人治”威权主义。


◆只有责任标准被完全固定,反腐的努力才会完全取得成功。


◆好的社会科学研究总是需要与现实联系在一起的。


中国政治研究学者庄梅林(Mayling E. Birney)从耶鲁大学获得博士学位,自2010年起在伦敦政经学院(LSE)担任助理教授。2017年9月27日,庄梅林教授突然去世,年仅44岁。她的不幸离世,是中国研究学界的巨大损失。


在庄梅林教授去世前,政见团队曾对她进行访谈。我们在此发布访谈记录,分享她的洞见,对她表示深深的缅怀。


【政见CNPolitics】你为什么选择威权治理作为研究方向?为什么是中国?什么是你的思想起始点呢?


【庄梅林】我对人民在不同治理环境下的体验真的很感兴趣。人们活在这个世上,各种机会是由这个世界所提供。这世界的一部分是政治的世界——当然还有其它社会、文化和与政治无关的世界,但至少有一些是和政治有关的。所以,我开始对这个主题感兴趣:在不同的政治体制下生活的人,可能有不同的机会、不同的对自身政治体系的认知。


实际上我对民主和威权治理都很感兴趣。但我认为,相比较而言,现有对威权治理的研究和理解并不透彻——因为威权治理可以有很多不同的方式。有好些的方式、糟糕些的方式,还有一些方式之间只是不相同,没有谁好谁坏。可能大家并没有把这些特点完全区分清楚。


我对中国经历了怎样的变革很有兴趣。尽管从没有国家级普选的意义上说,它仍然是一个威权体制,但是,这个体制已经在很多方面承担了更多责任、实行了更佳治理——虽然还有很多的地方可以改进。我想知道这些变化是如何发生的、哪些更积极的变化还可以发生。我对中国特别感兴趣,还因为那些已经在中国发生的惊人的变革。在中国历史、历史世界里,现在都是一个重要的时刻。所以我很有兴趣观察这样的变革如何进展。


【政见CNPolitics】在你的著述中,“指令治”(Rule of Mandate)是一个重要概念。你的“指令治”是指什么?“指令治”和单纯的“法治”(Rule of law)有什么异同?


【庄梅林】我提出的“指令治”概念是指,在这种治理环境当中,最重要的准则是官方的优先指令事项。我认为这可以描述今天的中国——我不认为它总能描述中国,但它能描述今天的中国。


它与“法治”的不同点在于,在一个单纯的“法治”体系中,最重要的准则是法律。所以,就算是为了达成优先事项,你也不能打破法律。但我认为在今天的中国,虽然法律有重要的地位、党的政策也在致力于提高法律的地位,党所提出的优先事项仍然是更重要的。


这告诉我,中国有一个不同的治理系统——它不是无法无天的。不是说官员可以做任何他们想做的事,那是受专横规则支配的“人治”(Rule of Man)。官员不是想做什么就能做什么,但他们也不总是遵循法律的每一个字。一些时候,法律实施会让位于更高的优先事项。这种对官方指令的关注是今日中国的特殊所在。它的治理受指令支配,而指令本身也决定法律会不会被严格执行。这与法律有最终话语权的体制并不相同。


有高优先级的任务可能让法律不会严格执行,也会有任务的优先级低于严格实施法律。


举个例子:在今天的中国,严格执行法律本身是个任务——但它不是最重要的任务,这是一个中等水平的任务——严格执行法律的官员们将在考评中得到加分。而且,最近中央也在推动,确保官员合法行事、他们主管的管理体系合法运作。但这不是最重要的事。事实上,四中全会公报中说,官员应该因依法行事获得更多的考核加分。当其余一切考核标准大家都一样时,是否依法行事会影响官员是否得到提升——法律不是唯一、最重要的事情。还有其他的事项可以决定官员是否会得到一个好的评价或提升,它们也许比严格遵守法律更重要。这些事项是官方指令的优先任务。


所以这个系统实际上比“人治”好、比任意规则要好。大多数人把威权主义等同于“人治”,我认为中国不是这样的“人治”威权主义。这是一种自成体系的规则形式,在这种体系中,低优先级的任务和法律本身可能被更高优先级的事项牺牲:因为低优先级事项可以在某种程度上与较高优先级事项存在冲突,它们可能不会被认真执行。


这种牺牲可能是直接的或者间接的。例如,通过对执行所需资源的影响。一个典型的例子就是环境保护和经济发展。以前经济发展一直都比环境保护更为重要。近年来,事情发生了变化,环境保护变得重要得多。但在经济发展那么重要的那段时期,有时官员们发现自己很难兼顾经济发展政策和环境保护法律。因为如果执行环境保护法,他们可能吓跑投资者、吓跑公司,或者导致它们破产。因此,在法律和优先目标之间存在着明显的冲突,但对官员们的评估实际上不以是否严格执行法律为依据——至少不是特别大的比重。原则上,考核主要以经济发展或维持稳定这一类的标准为依据。所以,为了保住自己的工作,他们只能优先保证地方的发展。即使他们不确保环境保护法的严格执行,也可以保住自己的工作。因此你可以看到,有时强调优先任务会损坏法律的严格执行。


【政见CNPolitics】你是怎样想到“指令治”(Rule of Mandate)这样一个概念呢?


【庄梅林】当我试图理解为什么乡村选举法不总是被严格执行时,我就想到了这个概念。它使我感到困惑,因为规定应该有乡村选举的法律是全国性的,各省份也有配套的法律法规。然而,许多地方政府没有严格执行法律,或者说有时根本就没有选举。或者,有时他们的选举没有达到法律规定的标准,不具有法律要求那样的竞争性或公开性。


以我研究过的一个地方为例。那时,当地官员决定每隔五年举行一次选举,而法律规定是选举三年一次。而且其他地方可能会决定某一应该有选举的年份不举行选举。这对我来说太令人费解了。我想,即便法律规定了,官员也能那样做?很明显,法律并不是最重要的。大多数时候,他们似乎觉得这是他们在做公共服务,他们在服务更高的优先权。或者,这才是他们没有真正严格执行法律的原因。


因此,我开始意识到,除了地方官员自身利益或地方官员腐败外,还有一些东西正在阻挡法律的严格实行。我开始不仅仅看那些选举,还去关注其他类型的法律,试图了解为什么他们有时没有得到严格执行。我意识到,很多都与不同优先级任务的排名和严格执行法律的相对地位有关。官员需要负责,但在中国的问责制度所追究的是是否完成优先事项(而不是直接与法律有关)。所以我就想出了这个概念。这使我思考整个管理体系是如何运作的——还有中央与地方间的工作关系、法律与党的政策的关系、法律与乱为的关系。


【政见CNPolitics】什么形成了中国的“指令制”?你认为是文化原因、制度原因还是历史原因?


【庄梅林】我的分析是,这不是文化或历史的原因(至少历史不是主要因素),而是制度的关系。


中国面临的难题之一(实际上任何试图建立法治的国家都面临这样的难题)是没有能达到期待标准的法律制度和治理机构设置。中国有很多的目标要实现,不是所有的都可以实现,但政府可能觉得:不管怎样我都要推动这些。所以在这个体系中,理想、优先级和目标被公布时,它们之间的不兼容可能还没被解决,它们的可实现性也没有被确保。而在一个法治体系中,你必须事先制定出一个现实可行的方案。因为如果你要要求所有的法律能被执行,它们实际上必须是可实行的和相互兼容的。在“指令治”的系统中,你不必提前保证这些,因为你可以给这些不同的方针和政策指派优先级。这个系统的好处是,它确保了高优先级的工作的顺利完成,而且可以很快。甚至在你理清具体事情的细节之前。而糟糕的是,它意味着大量资源被从其他低优先级问题的领域转移到高优先级的领域。因此,高优先级的工作做得非常好,但优先级较低的往往没有做得很好——所以在这些问题上大家达成妥协。


我认为,随着公众要求的提高,公众兴趣和欲望的多样化(这些只会随着时间的推移而增加),这将越加地成为中国的一个问题。目前,中国需要能够实现很多不同的事情,不只是几件事。所以我不认为这样的体系会对中国走向未来有所帮助。我认为,建立国家所颁法律和大家所遵准则一致的法治是非常重要的。过去的体制在实现经济发展方面有一些优势,但以其他诸如环境保护等为代价。还有在保持稳定方面有优势,但以村民选举或理论上的公民权利为代价(法律保证大家享有、但现实上可能让位于更高级别的优先项目)。


这是近年来在中国有用的一个系统、一种高效前进与发展的方式,但我不认为它有深厚的文化历史根源。事实上我认为这个系统与过去英国统治其非洲领地的方式相像。那个系统其实很小,非洲领地的地方官员被指示:他们必须达成一定的优先事项。理想情况下,他们也可以实现那些不那么重要的低优先级事项。在如何达成这些优先事项的问题上,他们被给与了巨大的自由裁量权,但他们根本不能不同意达成这些优先事项,也不能进行协商谈判——这与发生在中国的事情非常相似。他们所能做的是,他们必须弄清楚这些高优先级的任务是否与较低优先的任务兼容,然后他们才可以决定他们是否会追求较低优先级任务的达成。


这种规则有时在西方民主中也会被使用。那是一种紧急规则。西方民主政体通常有可以转变为施行紧急规则的制度,在紧急情况下,为了满足更高的优先事项,法律可能被违反。特别是关于国家和个人安全的更高优先事项。中国的体系就像所有的时间都是紧急时间。我觉得紧急规则适用于短时间,但不适用于很长一段时间——这不是一个合适的系统,对中国来说让公众满意会越来越难,甚至达成本身的目标也会变得困难。


但转变的过程并不容易。我认为肯定存在压力。幸运的是,高层领导人也表示了对推动法治的支持。但现在仍在“指令治”的框架内。从某种意义上说,我认为,现在的中国法律被认为没有指令重要。法律变得越来越重要,但它们仍然没有像最优先的任务——往往是稳定和发展——那样重要。


【政见CNPolitics】你是说,在用“指令治”推动法治改革?


【庄梅林】完全没错。这没准是推动法治建设的一种适当方式,但最终它必须转向一个实际上法律治理在指令之上,而不是指令治理在法律之上的体系。


【政见CNPolitics】让我们来看另一个话题。你曾用“指令治”的思路研究腐败。你认为“指令治”可以多少解释中国的腐败问题吗?你认为中国腐败的缘由是什么?它会被“指令治”解决吗?


【庄梅林】我不认为在“指令治”系统下腐败问题可以完全被解决,因为它给了地方官员很大的自由裁量权。唯一可以使“指令治”系统运行的办法就是让地方官员有权决定如何解释规则、以及哪些规则应该被实践。他们必须达成高优先权的事项,但他们有权决定是否应该追求其他的。他们必须做出判断,哪些规则和政策与其他更高级别的政策相一致,以及怎样行动。即使地方官员可能是官员系统中最了解当地情况的,他们也可能没有做出所有这些判断的专门知识。因此,地方官员在问责制和治理方面享有如此大的自由裁量权实际上是有问题的。


但是腐败尤其成为问题。因为贪污腐败也需要大量的自由裁量权,人们很难发现使用自由裁量权的官员是否在腐败。这正是“指令治”下的情形:官员有很大的自由裁量权,对更高级别的官员或媒体来说,弄清他们在做什么非常难。就像官员把钱从一个帐户转到另一个,或者不严格执行法律,但这是因为他们试图满足党的高优先级任务。这不是腐败。这好像是一个不规矩的行为,但它也是规矩的——为了达成一个被认为是很重要的目标需求。


这种行为和实际的腐败行为之间很难区分。表面上看起来它们可能是一样的:把钱转移到其他账户上、不执行法律。因此,在“指令治”体系中,为了发现腐败,高级官员和其他观察者需要掌握比在法治系统中所需要的更多的信息。更不用说采取措施所需要的信息了。具体来说,他们需要知道为什么采取了不合规矩的行动或违反法律的行动,而不仅仅只是采取了这样的行动。在纯法治系统里,“不执行法律”这已经是一张足以使你陷入麻烦的红牌了。但在中国的制度下,这样的行动很可能会有一个很好的理由:你想达成一个较高优先级任务、所以不严格执行法律。当然,如果你问官员们为什么这么做,他们会说这就是为什么,即使那不是真的。所以监测腐败是极其困难的。因此,尽管中国高级领导、老百姓和其他相关人员打击腐败的决心和意愿很大,但我认为,只有责任标准被完全固定,反腐的努力才会完全取得成功。在“指令治”下责任标准是相对的。官员到底应该做什么、或者如果官员们做了其他事情是不是有问题,都永远不是十分清晰的。


【政见CNPolitics】所以你认为法治改革是必须的?


【庄梅林】我觉得中国如果要实现更好的治理与稳定,法治改革是必要的。除了那些我已经谈到了,法治系统的优点还在于它对每个人均等的公平正义。我认为中国公众对程序合法性、对人人均等公平正义的要求越来越高,对“某些人可以受到不公待遇”或“为了更高级别优先事项有些政策可以不被落实”观念的接受程度越来越低。在一定程度上,“指令治”之下的正义观念是:高级别的事项比其它重要得多,不向对更低优先级别事项更感兴趣的人提供服务,甚至违反法律以达成更高的优先级都是可以被接受的。但这意味着一些没有过错的人不会受到法律或社会正义的平等保护。


如果人们只着眼于中国整体的经济表现,他们可能认为只要“指令治”能提供更好的经济绩效,那就是可以被接受的。但对未来来说,这个逻辑有两个问题。其一是,我不认为“指令治”能够继续一直带来好的经济表现——因为它不能很好地控制腐败,因为它不能让官员们清楚地对各种不同的规则负责,也因为国内和国际投资者越来越期待规则和合同得到保障、也就是期望法治。因此,我不认为“指令治”能带给未来更好的经济增长。其二,我也不相信它能带来更多的公正。我认为人们会越来越多地寻求法律——明文规定、保持一致的法律和政策。


【政见CNPolitics】所以不仅是工具性的意义,还有价值性的意义?


【庄梅林】是的,这是个不错的总结。


【政见CNPolitics】那么,你认为怎样才能改革体制,从“指令治”转变为更多的“法治”?你有什么点子吗?


【庄梅林】我这里想强调两点。一是,制定可执行的法律法规是极其重要的。现在中国的很多法律法规在本质上很理想主义。他们不会被完全强制执行,因为在制定时它们被作为一个理想的标准、而不是一个现实的标准。如果想让这些法律法规被执行、实现法治改革,这些不兼容需要被提前解决——应该提前提出更现实、清楚而不含糊,并且不与其他法律法规矛盾的条文。虽然中国有运作良好的建立、传达优先目标的机制(也就是我所说的“指令过程”,中国有很多的制定指令的制度安排,例如五年计划),但它实际上还没有足够坚实的法律制定制度安排。为了法治改革需要,不仅要健全司法制度(围绕法院和律师)、健全执行制度(如执法),还应考虑健全法律法规的制定制度。也就是说,让法律制定过程能考虑更多的信息、有更多就最终可行性与现实兼容性的商讨机会。一旦有了这样的法律,你就有可能向前推进、要求它们都被强制执行——现在这是不可能的。


我建议的第二件事是利用“指令治”系统进行法治改革。在某种程度上,这件事已经开始被推行:法律的优先级在指令系统中已经被提升了一点,但如何使其成为更高的优先权?甚至把违反法律的行为定为一票否决项目、就像违反稳定目标或违反增长政策的行为那样?最后,一项优先任务只有在符合法律时才能得到执行,而不是说法律只有在符合优先任务要求时才能被完整实施。


【政见CNPolitics】你认为中国现阶段发展面临的主要挑战还有什么?


【庄梅林】我认为值得一提的是,让更多人拥有可以被提升到重要政治位置的机会。在中国,有大量人才有着高尚的服务他人与国家的态度、意愿和能力。但这之中很多人都没有真正地进入政府做官,甚至没有成为公民社会或媒体的成员。我认为这不应该,因为中国错失了利用所有这些人才的机会。


【政见CNPolitics】让我们谈谈你对社会科学研究的想法。你对跨学科的社会科学研究怎么看?你认为跨学科的优点和缺点在哪呢?


【庄梅林】我认为在社会科学中,跨学科工作有很大的好处。例如,要了解中国经济,不能离开中国政治,反之亦然。在选择研究领域时,接触其他学科、阅读一些其他文本、了解他们的方式方法是很有帮助的。


但我仍然认为,学生应该深入至少一个学科。跨学科的风险是,你可能永远不会特别了解任何一门学科——可能你对学科理解都是很肤浅的。有研究广度很好,但如果你至少在一门学科上有更深的理解,那就更好了。因为这样你才能真正地获得去使用那些学科中特定方法的能力,或者理解那个学科中理论、辩论中的细微差别。然后,这些可以帮助你建立分析能力。只要你有时间,这样的分析能力可以被应用于任何学科。


【政见CNPolitics】有些人用非常复杂的数学模型来解释中国。但是事实证明他们并不总是能预测精确。能不能谈谈你对数学工具和社会科学研究关系的想法?


【庄梅林】我认为好的社会科学研究总是需要与现实联系在一起的。有时,那些花太多时间进行形式建模、甚至采用极其复杂定量分析方法的人,可能会忽略他们所做的工作是否反映现实。但有些人是在使用这些方法来洞察现实。使用数学模型和研究中国现实并不总是两种不同的人。但这样做有风险,因为将事物放入模型中、做非常非常复杂的定量分析需要一种不同的语言,需要付出很大的努力。


我实际上做了大量的定量分析——因为我认为,当你这么做的时候,你正在使用来自真实世界的数据。数据会自然而然地让你接触、了解现实中事情的运作。然而,要做量化分析,你需要把事实变成数字。在这个过程中,你需要记住数字代表的到底是什么,而不仅仅是把事物看作数字本身。关于建模,我把它看作是一种语言。它是试图表达逻辑论证、表达逻辑细微处或者聚焦逻辑与假设错讹处的一种语言。但是,像任何其他类型的理论一样,它需要与现实相联结。如果理论的假设不是真实的假设,那么不管它的推理多么合乎逻辑,它都不会是真的——因为它的前提不是真的。所以,当考虑形式建模时,甚至在看模型的逻辑是否严密之前,我们需要发问:“模型的假设是什么?这些假设是真实的吗?”


【政见CNPolitics】另一个问题与田野调查有关。应该如何选择调查范围?单独地区的调查可能不能得出一般化的结论?


【庄梅林】田野调查对研究中国和其他许多地方都很有帮助,因为它让你接触在现实中事情是如何运作的。但是你必须小心,不要以为所有的地方都和你实地考察的地方一样。尤其是,实地考察时能够参观到的地方通常不是典型的地方。可能有一个原因是:因为中国的多样性,很可能就不存在这样一个典型的地方。即使有这样一个典型的地方,因为你选择调查地点的方式,你也可能无法去那个地方。也许你需要使用私人联系去找到一个地方,这不是一个典型的地方,可能比“典型”的地方好一些或者坏一些。


因此,实地调查确实非常有帮助,因为它让你看到互动联结的动态、让你提出新的问题和新的理论。但我认为,在人们认为这个地方正在发生的事情也正在其他地方发生之前,需要考虑是否有来自其他地方的信息。我喜欢做、但并非总是可以做到的事儿,就是用做实地调查产生更好的理论、然后去做更宏大的分析来看看这些理论推广到更多的地方。然后,如果有些事情及其背后的机制还不完全清楚,最好能回头去做更多的田野调查来追踪、了解数据背后的机制关系。


这当然需要很长时间、而且很难做到。但最幸运的是,社会科学是一个大社区,内部很多合作、彼此很多互动,所以你可以利用现有理论、学习其他人所做过的研究。与其他人合作收集数据、或者使用他们收集到的一些数据用于不同的研究目的。所以,幸运之处在于,它不是一个单独的工作。其实中国内外的学者是相当合作的。所以这里存在通过共同合作、运用多种方法解读发生在中国的事情的潜力。


【政见CNPolitics】你在布鲁金斯学会和伦敦政经学院都工作过。你认为有两个地方之间的任何差异、你喜欢大学还是智库?


【庄梅林】我认为主要的区别是,在大学里你有更多的机会做长期深入的研究,但你很少接触政策制定者;在一个智库中,你有更少的时间、有时几乎没有时间去做原创工作和长期的研究项目,但是你有很多和政策制定者与媒体的连结。


他们是不同类型的工作。如果你对自己领域内事情的运作有一个很清晰的图景,在智库工作可能更好。你只需要跟上形势、不时更新,但你的主要目标是把你的理解和分析转化为政策相关。如果你想做长期的研究、揭示还未被很好理解的一些事情,我认为在一个学术环境更好:在那里你可以花费时间、理清脉络,最后你还可以把它带到政策应用中去。但是从学术环境(大学)影响政策会更困难,因为你不容易建立起智库那样的网络连结。


【政见CNPolitics】你对社会科学家定位如何理解?你认为社会科学家可以帮助社会吗?


【庄梅林】在最基本的层面,我认为社会科学研究的作用是带给人们对世界更深入、更准确的了解。特别是事情发生的原因——不仅要描述了发生了什么,而且要解释为什么事情这样发生了。然后这个信息可以被研究人员或者其他人使用、去弄清楚如何让这个世界变得更美好。虽然研究者没有亲身参与政策实践,但他可以提政策建议:我认为这项研究很有价值,因为它有助于其他人。然后,我还认为,研究也不一定有政策的相关性。人类层面上有价值的研究不一定有政策相关性。作为人类,我们都与他人互动。我认为,当我们理解这种互动的可能性时,我们也能更好地理解自己、以及为什么好的和坏的类型的互动会发生。在理解人类行为的层面上,它实际上也非常有意义。


【政见CNPolitics】最后一个问题——我们的经典问题。能请你向我们的读者推荐一位研究中国的学者或一本书吗?


【庄梅林】好。我想推荐的经典是李侃如(Kenneth Lieberthal)和Mike Osenberg关于“碎片化威权主义”的概念。我认为这是一个了解中国在过去四五十年的变化的非常有用的框架。即使它被是很早前被提出的,这个框架对今天的中国依旧很有解释力。他们的基本论点是,中国不同部门的责任是重叠的,而非清晰的条线。今天的权力是由许多不同的行动者持有的、他们之间是割裂的,这与毛泽东时期权力更集中于特定个人的情况有很大的不同。


这种支离破碎的威权体制产生了一些好处,但也存在一些问题。它创造的好处之一是,政治体系中很坏的想法不太可能通过——因为决策达成之前需要广泛地达成协议。但没有划分明确的达成共识的渠道也意味着这是一个非常低效的制度——这很讽刺,因为人们通常不把中国政府看成一个低效率的体系。虽然不总是这样,但我相信在某些层面上某些事情确实很难被改变、某些计划确实很难完成。你必须协调不同的人,但没有明确的方法来协调他们——因为谁有什么权力、谁应该对谁作出回应还不完全清楚。即使它可能在表面上清楚,实际上它未必如此。


所以我认为,碎片化的威权主义框架实际上对理解为何今天的中国与其他的非民主政体相比如此不同是非常有帮助的。它是一个被分割的政体,而不是任何极权或类似的政体。那么问题来了:这样一个分割的、事情是无效率的政体是怎样做事的呢?我希望我的研究能够对这个问题作出回应——通过显示高优先级的工作是如何迅速完成、较低优先级的事项是如何陷入被分割的威权主义与责任边界不清晰的体制泥潭。所以我认为这是一个经典的理论——对理解今天的中国非常相关。


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