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如何有效信息公开,这是加拿大踩过的坑 | 政见CNPolitics

2018-03-21 谭宏泽 政见CNPolitics 政见CNPolitics

信息公开并不只有量的维度,还有质的维度。

谭宏泽/作者

近十几年来,“公私合营”(Public-Private Partnerships,即PPPs)在全世界范围内,尤其是基础设施建设与运营领域内日益火热,中国也有不少城市开始尝试这一模式 。


一般来说,“公私合营”有高效率、低成本、政府负担小等优势,但同时因为多方参与也往往导致责任不清、无法问责等问题。为了解决这些问题,目前欧美一些大型公私合营项目都采用大规模信息公开的方式来提升合理合法性,从而提升公众支持度。但是,信息公开必然能提升项目的“正确”性吗?或者说,信息公开真的能提升项目的“可监管”性,从而消灭权钱领域内的黑色和灰色地带吗?


最近,来自加拿大的研究者(Mariana Valverde和Aaron Moore)在这个方向上进行的探讨。她们对加拿大两家负责运作基础设施建设方向公私合营项目的机构所公开的所有信息进行了分析,有了如下有趣的发现。


海量信息下隐藏的“一次一个”的可视化策略

研究者发现,从数量上来说,加拿大相关机构的信息公开力度非常大。大量的项目书、评估报告、公私合营合同都被在网上公开。


但是,所有的信息都是通过一个又一个项目的形式归类和展示,而项目又都是通过首字母顺序排列。这样一来,人们一次只能点进并浏览一个项目的资料,但每个项目的资料完全局限在对于本项目建设及相关情况的介绍。正所谓一条公路只有处在路网中才是真正的公路,基础设施亦都是成体系的。这种“一次一个”的浏览方式无法让点击者得知该项目与其他已建、在建或将建项目是怎样的关系。


此现象由两方面原因导致——其一,项目制的经费制度导致每个项目,尤其是私人投资的项目只关注自己的项目进展,对于该项目以外的信息会直接忽略;其二,无论是政府官员还是公司的职业经理人,他们都倾向于在自己的任期内迅速取得一些“可见的”成果。一个个独立的、迅速建好并投入使用的项目当然比嵌于前人建好的网络中的成果要有用得多。


“真”文件背后的信息

从表面上看,海量的信息被公开当然极大地提升了项目的“透明性”。但是,也有许多问题被掩盖了。其一,“海量”本身就是一个问题,尤其是充斥着大量的专业术语的“海量”。如果你对于在你家门前新建的一条道路的合理性有所疑惑,你点开这个项目的相关公开信息,结果发现里面是一份数百页的项目书,每段都充斥着大量的缩略语、专业名词、各种项目号以及对之前各种会议与研究的指代。你继续探究的兴趣还有多大呢?


其二,这种“海量”信息以及随之带来的“没人看”又导致了这些项目书的“八股化”或者模板化。研究者对比了多个项目时发现,不同的项目书中存在大量重复、无意义的复制,对于公众切实想知道的比如不同项目的差异、对不同地区的影响等,往往一笔带过或在附件中简要列出。


其三,在公开的文件中,真正的“责任方”或者“决定者”是被隐去的。比如,研究者阅读完一个项目的所有公开文件后发现,其实搞不懂究竟是谁决定实施这个项目,谁签署了最终的建设决定,是否有其他替代方案,以及为什么这个方案击败了其他可能。貌似“透明”的项目背后其实仍是责任的混乱。


关于“钱”的猫腻

正如一开始所说,公私合营的一大公认优势即是成本相对较低,简单来说就是省钱,这一点往往被项目公开文件大书特书。一般来说,每个项目都会列出一个成本对比表,一列是公私合营的成本,另一列是完全政府运营的成本,前者肯定低于后者。最大的差异,来自于私人资本接替政府承担了“风险”,这一“风险”通常会被具体化为(不小的)一笔钱。而这,就是剩下来的钱。通过这种数字上的直观比较,任何一个头脑正常的人都会支持公私合营项目。


然而这种成本预估的差异,尤其是对于可节省的“风险”部分的预估,并没有通过任何基于经验数据的科学调查、分析或者经济和数学计算,而均是依赖相关部门或公司聘请的“外部专家”的直观判断和预测,既不能被证实也不能被证伪。但是,在任何一个公开文件中都没有对这一情况进行说明,只是以图表的形式直接列出这些看似“科学”的数据。


此外,每个公开文件都会宣传本项目进行了某种资本评估的“审核程序”,并且通常会附上来自德勤、毕马威等会计事务所的证明信。一般民众会据此相信该项目的运作是受监督的。但事实并非如此,因为这种“审核程序”并非外部监管。德勤、毕马威等事务所出具的信函实际是证明该项目收集和展示的数据是“真”的,即确实是通过声称的方法收集与分析的。但是,这个方法本身是不是合理的、科学的是不受检验的。这就好比最近几年泛滥的各类大学排行榜,每一个排行榜所用的数据都是真实的,但因为选取的指标、赋予的权重等方面不同,各个大学的排名就可以有不小差距。这里也是一样,相关项目的建设和运营者们并不需要造假数据,只要调整方法就可以在成本、运营等方面有很大空间。而这,是不会显示在公开的信息中的。


“按时按预算完成”的最高目标

通过文本分析,研究者发现,对“按时按预算完成”的强调是相关责任方最常用来解决纷争与质疑的方式。但是,强调建设时间和建设预算会使得公众的视野“窄化”,一些原本在确定该项目之前就应该讨论的比如可替代方案、该方案的负面效果等往往就被忽视。此外,对于“成本”、“工期”等具体事务的信息公开往往也掩盖了权责划分、受益受损方分析等方面的信息公开。


总之,该研究的着眼点并非批判或反对信息公开,而是提醒公众警惕”虚假的”或者”不到位”的信息公开。信息公开并不只有量的维度,还有质的维度。被公开信息的本质、形式、时空范围等方面深刻地影响了其究竟是走过场的表演还是真的能起到透明化与监督化的作用。这一点,对于我国治理创新与变革也有着重要的参考意义。


更多关于“公私合营”的介绍,可参见政见之前的一篇旧文:《公共自行车应该由政府运营还是公私合营》


本文系网易新闻·网易号“各有态度”特色内容。

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参考文献

Valverde, M., & Moore, A. (2018). The performance of transparency in public-private infrastructure project governance: The politics of documentary practices. Urban Studies. 

https://doi.org/10.1177/0042098017741404

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文字编辑:胡馨以

微信编辑:侯丽

图片编辑:王婧雯

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