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铁饭碗无法保证公务员的清和勤 | 政见CNPolitics

杜娟 政见CNPolitics

图片来源:Yes Minister

考试录用和铁饭碗,哪种方式造就更好的公务员?

杜娟/作者

考试录用和终身任职,这两种制度能否激励公务员减少腐败(“清”)、努力工作(“勤”),保持政治中立?可以的话,哪一种又更有效?


最近发表于《比较政治学研究》的一篇论文中,杜兰大学和伦敦大学学院的两位学者通过一项在多米尼加共和国实施的调查实验,检验了考试录用和终身职位这两种制度对于公务员行为产生的影响。


研究发现,考试录用起到了促进公务员“清”和“勤”的双重效果,即在减少公务员渎职腐败的同时提高其工作积极性。同时,由于剪断了公务员和政治家之间的纽带,考试录用也有助于公务员保持政治中立。相比之下,一份稳定的终身制工作——铁饭碗——不能保证“清”与“勤”,只有助于公务员保持中立。


腐败高发的多米尼加共和国

多米尼加共和国的公务员管理深受官员渎职和政党介入的影响。在一项覆盖全球88个国家的调查中,多米尼加的腐败程度位列世界第三,拉丁美洲第一。而在另外一项测量公职人员行贿和挪用公款的指数中,多米尼加同样名列前茅。


过去30年间,该国逐渐引入了公务员的功绩考核和终身职位制度。2004年以来,政府为3000多个职位(占全部空缺职位约2%)引入了行政人员考绩制度。全国共有65个国家机构通过绩效考核选拔人员,其余行政职位空缺大部分通过政治任命来填补。1995年以来,约7%的公务员中被纳入“行政生涯”,并通过宪法改革保护其终身任职。


然而,由于执政党掌控行政体制改革的关键机构,宪法对公务员终身职位的保护仍存在不确定性。此外,政治领导者依旧享有任命、提拔和调动公务员的自由裁量权。因此,仅略超半数公务员认为终身职位保护能够提高自身工作的稳定性。


考试录用和终身任职哪个更能造就好公务员?

2015-2016年间,研究者向2416名政府员工发放在线调查问卷。受访者会读到两份虚拟的中央政府雇员的简历,其中包含6项个人特征:任职年份(2002、2005或2013)、招聘形式(公开考试或政治任命)、是否享有任期保护(常任职位、纳入常任职位进程中、或非常任职位)、受教育程度(高中或大学)、职位(行政人员或职业技术人员),以及性别。这些特征的具体内容会随机出现。


接着,研究者向受访者出示腐败行为、参与政治活动,和工作动机的有关问题,要求受访者挑出一份他们认为更可能洁身自好、参与竞选活动,和努力工作的简历。


为何这样设计?研究者认为,由于与有类似特征的同事有着频繁的日常互动,受访者对假想同事的看法可以被视为根据自己身边同事的情况所做的反应。


就腐败行为而言,调查显示,与政治任命的人员相比,通过考试招募的公职人员被认为更清廉——“更被信任可以透明地管理项目资金”。原因在于,一方面,通过考试招募的公职人员更具专业准则和团队精神,另一方面考试选拔的标准是能力而非政治因素,于是选拔上来的人员与政治家利益可能产生分歧,因而考试录用能够起到抑制腐败的作用。


此外,与非常任职位人员相比,受访者认为具有常任职位的人员腐败可能性更小。具体地,与尚在纳入常任职位过程中的公务员相比,具有常任职位的公务员被认为更清廉。这一结果似乎说明终身任职能够减少腐败,但研究者指出这与受访者自身的立场有关:与政府立场一致的受访者更可能对政府行政改革有着良好的印象,因而有意识地将终身制和腐败减少联系起来。


就工作动机而言,与政治任命者相比,通过考试录用的人员被认为更容易受到激励努力地工作——“更有动力多花费几个小时来完成一项工作”。研究者认为,这可能要归结于考试中的优胜者更具专业能力和职业精神,因而表现出更强的工作动机和绩效成果。此外,研究显示常任职位本身,即终身任职,并不能增加公务员的工作积极性。


在公务员政治中立性方面,结果表明,公开招考和常任职位的公务员被认为参加竞选活动的可能性更低。在多米尼加,基层官僚可以通过为政客选举造势等方式为政客提供政治服务,因而研究者聚焦于基层公务员参与竞选活动。 论文指出,由于公开招考使政治家不能随心所欲地干涉公共部门的人事安排,减少了公务员利用政治服务换取工作机会的可能,于是拥有常任职位的公务人员不必担心政府改朝换届、或因为不听命于政治家而丢掉工作,也就不必为政治家奔走。


另一些有趣的发现包括:女性公务员被认为腐败和参加到竞选活动中去的可能性更小;以及受访者认为执政党招募的公务人员虽然更有可能参与竞选活动,但更廉洁且工作更加积极。研究者解释说这可能与往届Meijia政府被认为是历史上最腐败的一届政府有关。


一言以蔽之,考试录用在减少公务员的腐败和政治服务行为的同时增强公务员的工作动力,而终身职位制只能帮助避免公务员受到政治因素的过多影响,却不能促使公务员更加清廉和勤勉。


结语

公务员制度该如何设计有助于提升公务员表现,具体地,如何促进公务员提供更好的公共服务?如何保障公务员的廉洁和公正? 如何将政治对公务体制的影响降到最小?


这项研究表明功绩考核制度不仅提升了公务员的绩效和廉洁性,也有助于保证公务员的独立性。处于公务员制度改革期的众多发展中国家可以从多米尼加的人事行政改革中提炼值得借鉴之处。


值得注意的是,研究发现女性公务员腐败的可能性较低,同时更少卷入政治事务。因此,促使女性更多地进入公共部门、参与公共服务,或许可以在减少腐败现象的同时减少公务人员涉入政治活动,保障行政机构的独立公允地位。


本文系网易新闻·网易号“各有态度”特色内容。

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参考文献

Oliveros, V., & Schuster, C. (2018). Merit, tenure, and bureaucratic behavior: Evidence from a conjoint experiment in the Dominican Republic. Comparative Political Studies, 51(6), 759-792.

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文字编辑:张皇琦

微信编辑:侯丽

图片编辑:魏子杰

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