2016-02-19
马亮
政见CNPolitics
虽然目前的政治体制为地方创新提供了制度空间，但体制惰性却无法使这些创新制度化并持续发展。与自上而下的政策推行相比，自下而上的政策实验有很多优势。在民主联邦制下，地方政府拥有创制自主权，是强大的 “政策实验室”，为全国推广最佳实践提供源源不断的创意和经验。而在中国，单一制的政治体制同地方分权并存。中央政府既强调地方积极性，又要避免地方离心性过强。美国汉密尔顿学院政府系的李咏平与复旦大学管理学院的何晓斌以 “干部打工” 这项跨省干部培养计划为例，探讨了中国地方政策创新的制度化与可持续性。这场跨省干部流动的政策实验表明，体制内的政策创新对于弥合知识鸿沟并推动制度变革具有重要意义。但是，它也面临许多根本性的挑战。改革开放以来，区域和城乡发展的不均衡现象日益凸显。当全国的非公有制部门就业人员占据 80-90% 时，一些贫困落后县的这一比例却只有 20-30%。为了谋求经济发展，许多内陆省份的地方政府纷纷鼓励公私部门之间的官员流动。这项称为 “干部打工” 的政策实验，肇始于 1994 年的贵州省罗甸县，至 2006 年至少扩散到 10 个省份。罗甸县在 1994 年就鼓励青年乡镇干部到沿海发达地区的私营企业谋职。工作两年后就可以恢复原职务，一些人甚至被提拔为县处级领导。这些 “打工干部” 深入学习温州和珠海等地的企业家精神和市场经济规则，学习如何创办私营企业并理顺政企关系。与此同时，干部们可以藉此建立社会关系，学习技术并招商引资。至 2005 年，罗甸县派往浙江省的干部总数就达 7 千余人，而该县的总人口才 34 万人，可见其规模之大。2000 年开始，山东、河北、江西、湖北、安徽、青海、陕西、四川等省份的许多区县和乡镇都纷纷效仿，将欠发达地区的干部派遣到发达地区学习。县乡政府选派官员远赴沿海城市的私营部门工作，为地区间学习打开了大门。与已有的干部培训、交流与调动政策相比，干部打工的特色明显。这项由地方政府发起的体制外创新，同中央政府推动的体制内政策截然不同（如表 1 所示）。干部打工的核心目标是为培养年轻干部提供另一条途径，使干部浸淫在市场经济的大潮中，感同身受地学习经济管理经验。干部打工打破了政府与市场、公有制与私有制之间的界限，它带有很强的冒险色彩，因为被派往发达地区私营企业的干部需要自谋生路。因此，干部打工不同于党校培训、挂职锻炼、“结对子” 和 “对口支援” 等政策。
在时任书记宋亚平的推动下，湖北省咸宁市咸安区于 2000 年实验 “干部打工”，引发全国关注并迅速扩散到其他地方。咸安先后派出了千余名干部，他们的年龄不超过 45 岁，至少拥有大专学历，职位在科级以上。他们每月领取 150 元津贴，两年后可以返回原岗位。咸安推动这项实验，有着非常实际的原因。一方面，干部打工可以减少财政供养人员所带来的 “冗员” 和财政成本。另一方面，它也有利于将干部的注意力转移到市场经济发展，有利于开阔眼界、启发思维，打破干部的保守观念和封闭意识。但是，这场实验也面临许多挑战。许多干部不愿意离开，因为前途未卜且仕途渺茫。一头扎进一个陌生社会，对于他们来说也很难站稳脚跟。三分之一的干部派出后没有返回，一定程度上也造成了人才流失。作为一场颇具潜力的人力资源管理革命，干部打工有很可能产生更深远的影响。它是一项 “免费” 培训，还节约了干部吃官饷的成本。尽管如此，它还是很快就被遗忘和抛弃了。究其原因，可以从地方政治和制度利益两个层面剖析。干部打工的首创者无法获得高层支持，他们作为 “政策企业家” 也往往仕途不顺，使创新后劲乏力并昙花一现。从制度设计上来讲，干部打工存在本地人才流失的风险，使其可持续性大打折扣。此外，干部打工是为了推动非公有制经济发展，而该目标很快就实现了，使其重要性被削弱。从更深层次的原因来说，干部打工作为一项体制外的政策实验，同既有的干部管理与培训制度相龃龉——尽管后者已过时且低效。作为一项体制外的政策创新，肇始于 1990 年代而鼎盛于 2000 年代的 “干部打工” 实验，为我们理解地方政府创新的可持续性提供了样本。尽管 “干部打工” 为干部管理制度改革打开了另一扇大门，但它却被视为 “旁门左道”，无法在同旧制度的斗争中获胜。虽然地方政策创新具有很强的穿透力，但目前的政治体制却倾向于保守而非革新。因此，这些地方实验距离 “星星之火可以燎原” 还有很长的一段路要走。
Lee, C., & He, X. (2014). Go East, Young Cadre: Experiments in Inter‐Provincial Training of Party and State Managers in China. Development and Change, 45(2), 329-352.
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